第一节　财政原则概述

一、财政原则的含义

所谓原则，是处理和规范社会经济关系的准则。财政原则是指导和规范财政行为过程、处理和协调各种财政关系的基本准则。财政行为过程是政府为了实现一定的社会和经济目标参与社会财富分配，并对社会经济运行进行调节和控制的过程。这个过程的核心和实质是对各种利益关系的处理和协调。在这个过程中，涉及的社会经济关系是相当复杂的，为了使这个复杂的过程能够按照社会经济发展规律的要求进行，使各种社会经济关系的处理能够协调有序，必须在正确认识和把握财政运行规律及相应的社会经济规律的基础上总结和归纳出指导财政工作的一般准则，并以此作为政府制定财政政策、完善财政制度、进行财政活动的基本依据和规范。

作为财政活动的依据和准则，财政原则首先是财政运行规律和相关社会经济规律的理论抽象。换句话说，财政原则应该隐含着上述规律对财政活动的基本要求，反映着在财政活动过程中处理各种关系时的基本方向和规范。同时，也应该看到，财政原则是人们主观见之于客观的东西，它是政府意志的具体表现，本身属于意识形态的范畴。

由于不同时期财政活动的社会经济环境和条件不同，财政原则除了要体现财政经济规律的一般要求，也要体现特定时期财政经济规律的特殊要求，因此，在不同的历史条件下，财政原则要求的侧重点也可能有所不同，原则实现方式也有差异。只有正确认识和把握这种区别和差异，才能在不同情况下增强财政原则的可操作性，使财政原则更能体现社会经济和财政实践的要求，对社会经济实践产生更好的指导作用。

二、西方财政原则理论

（一）西方财政收入原则

财政收入原则问题是西方财政理论中重点关注的问题。归纳起来，西方财政学家对财政收入原则的分析和研究主要集中在对税收原则的分析研究方面。影响比较大的税收原则理论主要有：

1.亚当·斯密的税收原则

亚当·斯密（1723～1790年），英国政治经济学的主要代表人之一。其经济学说产生于18世纪中叶，主要代表作是《国民财富的性质和原因研究》（简称《国富论》）。在亚当·斯密之前，西方古典经济学家也曾提出过税收原则问题，但真正将税收原则提到理论高度，并完整、系统地进行研究，则始于亚当·斯密。斯密在《国富论》中系统地研究了国家财政收支和公债问题，指出在经济自由的情况下，政府应该不干预私人的经济活动，但政府的存在仍然是必要的，它应该承担以下职能和义务：一是保卫国家安全，使国家免受外敌入侵；二是维护社会治安，保护国内安定；三是发展公共事业。亚当·斯密认为，为履行这些职能而发生的政府开支是必要的，但它毕竟是非生产性开支，因而应尽可能压缩。斯密提出，满足政府开支的来源主要有来自公有财产的收入（如国有资源和土地的收入）和向公民征收的税收。其中，税收是政府费用的主要来源。为了保证税收的征缴简便有效，斯密提出了著名的平等、确实、便利和最少征收费用的税收四原则。

“平等”是指根据国民的负税能力来确定其应承担的税收份额，并根据国民在国家保护下取得的收入来确定其缴税额度。这实际上是体现量力负担的公平要求。“确实”是指国民缴纳的税赋必须以法律形式确定，纳税的时间、方式、税额等必须明确，并让纳税人知道，不得随意变更。“便利”是指纳税手续应该从简、纳税时间及方式等要给纳税人最大便利。“征收费用最小”是指征税过程中应尽量减少不必要的开支，使国家所得与纳税人所付差额最小。亚当·斯密的税收四原则是在总结前人税收原则理论的基础上提出的，它对当时和后来的西方财政理论和财政实践都产生了重要影响，成为西方财政学的税收理论经典。

2.萨伊的税收原则理论

让·巴蒂斯特·萨伊（1767～1832年），法国资产阶级庸俗政治经济学的创始人。1803年出版了其最重要的政治经济学著作《政治经济学概论》，后又出版了《政治经济学问答》、《政治经济学教程》等著作。在这些著作中，萨伊将政治经济学体系分为生产、分配、消费三个部分，首创了政治经济学的三分法。在《政治经济学概论》中，萨伊提出了最好租税的五个要求，即税率适度、节省征收费用、负担公平、最小限度妨碍生产、提高国民道德。其中，税率适度是指税率的高低要考虑对纳税人需要的影响，不要因为税率过高，降低纳税人正常的生产和生活水平。萨伊认为，在不增加国库困难的前提下，税率越低，对纳税人的影响越小。节省征税费用是指要通过各种措施，使为征税而付出的费用降低到最小。负担公平是指税赋的高低要与受益相对称，税收应主要来自于从中受益的人，受益越大税负越大，反之，则应该越小。最小限度妨碍生产是指对资本的课税要轻，不要因课税而阻碍资本的正常积累。提高国民道德是指政府征税要有利于培养和提高纳税人有益的社会习惯和道德水准。萨伊的上述对最好租税的五个要求后来被人们归纳为萨伊的税收五原则。

3.瓦格纳的税收原则

阿道夫·瓦格纳（1835～1917年），德国新历史学派的主要代表人物。他在对前人的税收原则理论进行总结充实的基础上，将税收原则归纳为四方面九原则。

（1）财政原则

财政原则也称财政收入原则。包括收入弹性和收入充分两大原则。收入弹性是指税收应能随政府需要的变动而相应增减，以满足政府在不同时期的不同需要；收入充分是指税收要充分满足政府日益增长的支出需要。

（2）国民经济原则

国民经济原则是出于税收与国民经济关系而产生的原则。它要求政府征税要尽量避免对国民经济的消极影响。这个原则又包括慎选税源和慎选税种两个具体要求。前者要求税源的选择要有利于保护税本，有利于国民经济稳定持续向前发展；后者则要求选择税收要考虑税负转嫁问题，尽量选择不易转嫁或转嫁方向明确的税种。

（3）社会公正原则

社会公正是指要在社会各阶级和个人之间公平地分配税收负担，通过征税来调节社会分配不公和贫富悬殊，以缓和因分配不公导致的社会矛盾，实现社会改良。公正原则又包括普遍和公平两个具体原则。普遍是指征税对象具有普遍性，即对社会成员实行普遍征税，不因社会成员的社会地位特殊而免除纳税义务；公平是指要按纳税人的纳税能力来确定税收负担，通过累进税率在不同收入者之间实行区别对待，收入多者多征税，收入少者少征税，对贫困者采取免税措施。

（4）税务行政原则

税务行政原则是对征税的行政过程提出要求。它包括确实、便利和节省等三个具体原则。确实是指税收法令必须明确，纳税的地点、时间、方式和数量都必须预先确定，确定后不得随意修改；便利是指纳税手续要简便易行，要在纳税时间、方式等方面为征纳双方提供最大的便利；节省是指在征税过程中要尽可能做到征收费用最小。

4.凯恩斯的税收原则

凯恩斯（1883～1946年）是具有划时代影响的英国经济学家。他处在自由竞争资本主义向国家垄断资本主义转变的历史时期。他在1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中，对1929～1933年资本主义世界爆发的经济危机，从理论、政策和方法三个方面作了系统、全面的分析和思考。在对待税收问题上，他和他的追随者们联系财政的三大经济职能（即收入分配、资源配置、经济稳定）主张应遵循税收的效率、公平和稳定三条原则：

（1）税收的效率原则，包括资源配置效率、经济运行效率和税务行政效率。凯恩斯认为，只要税收能达到调节经济的要求，从宏观上说，税收就可认为是有效率的。

（2）税收的公平原则，包括受益原则和按照纳税人的纳税能力负担政府费用的支付能力原则，使税收征收所引起的对国民收入的再分配要达到公平、均衡。

（3）税收的稳定原则，指税收在经济的发展中应是一个变量，通过税收的增加和减少来减缓经济波动，促使经济稳定发展。为此，税收应逆经济风向而行，应成为“自动稳定器”。

凯恩斯的税收三原则是针对当代资本主义经济急剧波动，经济危机频繁爆发的情况提出的，是与国家干预经济的财政政策不可分开的。

5.当今西方国家的税收原则

当今西方国家所要求的税收原则理论实际上是上述各个历史阶段税收诸原则的综合。当今最具影响力的经济学家、美国哈佛大学教授理查·A·马斯格雷夫提出了对税收的以下几点要求：一是税负的分配应是公平的，应使每个人支付他合理的份额。二是应对税收进行选择，以便尽量不影响有效市场上的经济决策。三是税收政策被用于提供投资刺激等政策目标时，必须使其对税制公平性的干扰达到最小。四是税收制度管理及征纳费用应尽可能地减少。马斯格雷夫的这些要求，既是对资本主义社会发展的各个历史阶段税收诸原则的综合，也适应了西方各国大规模税制改革的需要。

从上述情况可以看出，在财政科学二百余年的发展过程中，西方财政学界大体上将税收原则集中到如下几个大的方面：(www.daowen.com)

（1）效率原则。即尽可能少地扭曲市场效率，尽可能避免对市场的正常活动进行干预的原则。同时税收的征收成本也应尽量最低。这样才能使在既定的税收收入量下，引起的整个社会的效率损失最小化。

（2）公平原则。即税收的结果应使社会收入、社会财富和社会福利相对更符合社会所要求的公平准则。

（3）稳定原则。即税收活动应当有利于熨平经济的周期性波动，缓和经济波动所带来的破坏作用。

（4）财政原则。即税收活动必须保证能够取得最低限度的财政收入，提供政府履行职责所需的财力。

（二）西方财政支出原则

从西方财政经济学的发展历程上看，由于资本主义自由竞争时期政府基本上不干预经济生活，因此，自由竞争时期的西方财政原则理论主要侧重于税收原则方面，对财政支出的要求主要强调财政支出的非生产性及其对资本积累的影响，要求压缩政府财政支出规模，对财政支出原则并未给予更多的关注。当历史发展到现代资本主义时期，随着政府对社会经济生活的干预增强，财政支出对资源配置、经济运行及社会分配的意义日益突出，对财政支出原则的研究才受到人们的重视，并形成了比较系统的财政支出原则理论。归纳起来，西方财政支出主要遵循效率、公平和稳定三大原则。

效率原则是以政府财政支出要有利于提高资源配置效率，使有限的资源能发挥最大的效用为基点而提出的。它包括两方面的要求：一是通过政府财政支出将资源配置于公共部门，弥补市场在公共产品配置上的不足和缺陷，保证公共部门和私人部门之间的协调发展，提高资源配置的整体效率；二是政府财政支出要有利于增进社会福利，其为社会带来的总福利水平要大于社会因财政支出而受到的损失，这是从宏观上提出的效率要求。

公平原则是指政府财政支出要符合社会公平的要求，有利于社会公平的实现。具体来讲，就是要通过政府财政支出来提高低收入者的收入水平或提高其所享受的福利水准。公平原则包括普遍和平等两方面的含义：普遍是指政府财政支出所产生的福利应惠及所有的社会成员；平等是指通过财政支出，要有利于改善不同收入水平者之间的福利差异，使其在福利水平上更趋于平等。

稳定原则是指政府财政支出的安排要服务于一定时期政府宏观经济管理的需要，成为经济波动时政府熨平经济波动、稳定经济的重要政策工具。其客观依据在于，市场经济的自发运行并不能总是保持宏观状态的稳定性，总是会陷入周期波动的漩涡中，如果无法有效克服这种波动状态，不仅会导致市场经济无法正常运行，而且有可能是市场体系的崩溃和市场制度的覆灭。这种市场自发产生的问题，只能是由政府以外力作用的方式加以解决，而财政正是政府作用于市场经济宏观运行状态的基本手段之一。具体来讲，就是利用税收和公共支出等手段，通过实现充分就业、适度通货稳定、国际收支平衡等目标，以达到实现宏观经济稳定增长这一目标。

三、我国传统的财政原则理论

（一）我国的财政收入原则

长期以来，由于我国传统财政学将财政当作社会再生产的一个重要环节，并且把处理分配关系作为财政的一项核心任务，因此财政原则往往是围绕财政与社会再生产的关系及其财政分配关系的协调提出的。从财政收入方面看，理论界总结的财政收入原则主要有以下几个：

1.发展经济，广辟财源的原则

发展经济，广辟财源是我国组织财政收入的重要原则，这一原则是以财政与经济相互关系的理论为基础确定的。这条原则总的是要将财政收入增长建立在经济发展的基础上，通过发展经济来开辟财政收入来源。具体而言主要有两方面的要求：一是财政收入的增长要建立在经济发展的基础上，做到取之有度，不伤财源。这涉及到税率的适度问题；二是财政收入过程要有利于经济资源的优化配置，有利于经济发展和财源的培养。这涉及到税制结构的安排和税种的选择问题。

2.兼顾国家、集体、个人三者物质利益的原则

兼顾三者物质利益是在组织财政收入的过程中三者物质利益发生矛盾和冲突时处理矛盾和冲突的原则要求。这一原则是以处理物质利益关系是财政分配最本质、最核心的任务这一财政性质的观点为基础提出的。由于一定时期国民财富总是一定的量，国家、集体和个人之间在数量占有上有一个此长彼消的关系，在处理这种数量矛盾时要兼顾各方面的物质利益，以调动各方面的积极性，达到利益协调，共同发展的目的。组织财政收入时要充分考虑到国家、集体、个人三者的物质利益关系，以实现经济的协调发展。

3.区别对待、合理负担的原则

这一原则是计划经济条件下为达到政府对国民经济结构进行调整的目的而实施的收入分配原则。区别对待是指对不同性质的收入在征收上要区别对待，比如对不同所有制经济的收入，对不同经济部门的收入等采取不同的税率或征收方式，以达到扶持或抑制不同的所有制或经济部门的发展，贯彻国家在一定时期对经济发展的奖限政策，调整或维持一定的经济结构的目的。合理负担是指对同一经济性质的收入要量能负担，收多多征，收少少征，保证纳税人的纳税份额与纳税能力相对称，达到公平税负的目的。

（二）我国的财政支出原则

我国传统财政学理论总结的财政支出原则主要有：

1.量入为出的原则

“量入为出”是在安排年度预算支出时把握支出规模的原则。它要求根据当年的财政收入来安排当年的财政支出，将预算年度内财政支出总量控制在收入总量内，做到当年收支平衡，略有节余。

量入为出原则是资源稀缺规律的客观要求。资源稀缺规律是市场经济条件下的基本经济规律。它是指与社会对资源的需求相比，资源的供给总是稀缺的。与之相联系，社会对于政府的公共需求是无限的，而政府每办一件事都需要有一定的支出，因而社会对于公共支出的需求是无限的，而在一定的时期内，资源的有限性决定了政府所能取得的财政收入是有限的。相应的，社会对于财政支出的需求大于收入是一种正常现象。在这种情况下，克服收支矛盾的唯一方法是实行量入为出原则，把财政支出限定在财政收入总量允许的范围内。

量入为出原则也是针对我国财政工作的实际提出来的，它是勤俭建国方针在财政领域的具体要求。由于种种原因，我国现阶段一些政府存在着办事“大手大脚”的现象，影响了党风和廉政建设，要克服这个现象，除了要加强思想教育以外，还必须有相应的制度保证，其中，最重要的是坚持量入为出原则。

2.统筹兼顾，合理安排，按比例分配资金的原则

这是安排财政支出方向和结构时的原则。它要求在确定财政支出结构时要从全局出发考虑问题，在资金有限的情况下要突出重点，兼顾一般，处理好财政支出结构中重要的比例关系，形成合理的、符合社会化大生产要求的财政支出结构，进而对优化产业结构和国民经济结构产生良好的影响。

我国是一个发展中国家，我国当前最迫切的中心任务是尽快发展经济、提高经济发展水平，同时又在一定限度内相应提高人民的物质文化生活水平。在这一发展过程中，国家及其财政发挥着重大的作用。我国的社会主义现代化建设对国家财政的财力要求将是巨大的，但另一方面，我国财政在一定时期内所能集中起来并安排使用的财力，又是有其限度的，相对于巨额的需求来说，又是非常紧缺的。这在财政支出的安排上，就体现出了尖锐的需要与可能的矛盾。这就要求把钢用在刀刃上，通过安排财政支出时的统筹兼顾、全面安排、保证重点、照顾一般，以有限的财力，去满足尽可能多的支出需要，去完成尽可能多的发展经济和改善生活的任务。

3.厉行节约、讲求效益的原则

厉行节约、讲求效益是经济原则在财政支出上的体现。它要求财政支出的安排要体现少花钱、多办事、事办好的准则，以最少的资金投入和占用，取得最大的直接效益和间接效益。它包括两个层次：一是使社会资源在政府部门和微观经济主体之间得到最合理的配置。这就是说，如果某项事务由企业或个人部门去做比政府做更有利，则应当由他们去做，而不是与之争利。反之，如果政府去做比企业部门或个人家庭部门更有利，则应当由政府来做。从而达到通过财政支出给社会带来的利益，应大于因为政府课税，或用其他方式取得收入使社会付出的代价的目的。二是要求对于政府的每项财政支出，都要运用成本效益分析等方法，预测每一方案所消耗的经济资源与其所产生的社会效益的对比关系，以此作为决定是否安排这项支出，或安排支出多少的依据，以期用最少的财政支出，取得最大的社会效益。我国是个发展中国家，所以厉行节约，讲求效益，以有限的财力去满足尽可能多的市场经济对财政的需要，是我国财政工作的重要原则之一。

从上述介绍和分析中可以看出，尽管表达方式不同，但中西方财政原则理论都涉及到妥善处理财政与经济的关系，协调社会分配关系及提高财政分配效率等问题。但由于社会制度、经济体制、文化背景及文字表达习惯等方面的差异，中西方财政学在财政原则的表述方式、侧重点和具体要求方面也存在很多不同。西方财政原则是围绕政府对市场缺陷进行弥补的要求确定的，侧重于对财政分配行为本身的效率要求和技术规范，同时也关注政府对社会公平应承担的责任。我国传统的财政原则理论则以传统的计划经济体制为实践基础，从财政是以国家为主体的分配关系这一财政本质特征出发，一方面将财政作为社会再生产的内在要素，强调财政通过对生产要素的直接配置来促进经济发展（包括总量增长和结构优化）的原则要求；另一方面，以调动参与分配的各方面的积极性为目的，强调在分配过程中协调三者物质利益关系的原则要求。此外，出于特定体制的特殊需要，财政原则中还突出税收对不同经济成分、不同经济部门的区别对待，这是西方财政理论所不提倡的。

显然，中西方财政原则理论的差异主要是由经济体制和文化背景上的差异所决定的。随着我国社会主义市场经济体制的建立，我国财政依存的经济体制模式与西方市场经济国家有了更多的一致性，西方财政原则理论中反映市场经济一般规律的科学内涵必然被我国所借鉴和吸收。因此，西方国家所推行的公平和效率两大原则正在为我国财政理论界所普遍接受。