政府权力观与公民权保障研究

马洪雨

［内容提要］马克思主义政府权力观不仅仅是一种制度理论，其更是一种理念化的制度设计，是一种政府权力的制度安排。因此，树立马克思主义政府权力观需要我们以公民权保障理论为指导，在健全民主政治、完善法治建设和提高党的执政能力中真正落实到每一项制度设计中，特别是要体现在每一个公务员的具体行政行为上。

［关键词］政府权力公民权

一、政府权力观的基本含义

政府权力观，简言之，就是政府关于自身权力总的看法和根本的观点，它包括对权力的来源、掌握权力的目的、行使权力的方式等问题的认识和态度。在不同的社会、不同的政党、不同的政府，对权力观有着不同的认识。政府权力观不仅决定着政府如何分配、使用、管理与监督权力，决定着政府行为的手段、方式与效率，而且还决定着政府的品质、德性，以及该政府的未来命运。因此，我们在审视政府、考察政府权力的运行时，对政府权力观的追究也就成了超越技术层面追问之后的必然。

政府权力观集中体现在政府如何看待政府权力与公民权利的关系问题上。现实生活中政府与公民的关系、政府权力与公民权利的分配格局决定政府的权力观，但是，政府的权力观又指引着政府行为的总体方向，对现实中的政府权力与民众权利产生影响，从观念上塑造着政府与民众的关系。因而，在不同的权力观指引下的政府行为，必然对公民权保障产生不同的影响。基于不同的权力观，政府行为的目的、方式、手段和价值追求迥然不同，政府对公民权利的认同和重视程度也大不相同，公民权利保障的程度和水平也自然大相径庭。同时，国家立法对公民权的确认程度、公民权利意识的强弱、权利保障要求的程度、维护权利的方式和方法、参与管理的水平、信息的公开化程度等等，又会对政府及其官员树立正确的权力观产生积极的影响。可以说，政府的权力观越是符合现代民主、法治的基本精神，政府行为的文明程度就越高，公民权保障的水平就越高。而公民权利意识的增强、公民社会的形成，又对政府权力观提出了更高的要求。当然，这种权力观的转型需要我国政治体制的不断改革和完善。

作者简介：马洪雨，法学博士，兰州商学院法学院副教授。

中国共产党的权力观，其理论基础、指导思想、根本宗旨和实践路线，同历史上一切统治阶级的权力观是根本不相同的。它是建立在人民创造历史的唯物主义史观基础上的。我们在研究我国政府权力观的时候，必须以中国共产党提出的权力观为基础，否则，就会偏离正确的方向。党的四代领导集体都非常重视党和政府及其领导干部树立正确的权力观的问题。从毛泽东的“为人民服务”到邓小平的“领导就是服务”的著名论述，再到江泽民提出领导干部要树立正确的权力观、地位观、利益观的要求，以及胡锦涛同志提出共产党员必须“坚持立党为公、执政为民”的理念，无不体现出我们党对政府权力观问题的关注。

二、现阶段我国政府权力观的错位

政府权力观充分体现在各级政府领导干部和工作人员的日常工作和生活之中。改革开放以后，我国的社会经济关系发生了根本变化，社会环境日趋复杂，各种消极的东西，特别是错误权力观的影响日渐增多；有少数领导干部和工作人员由于放松了世界观的改造，不能正确对待自己手中拥有的权力，导致权力观的错位，在实践中就表现为官僚主义和腐败。这一现象极大地损坏了党和政府在人民群众中的威信，也成为严重阻碍我国各级政府健康发展的观念因素。这些错位的权力观表现在以下几方面。

表现一：权力来源观的错位。政府的权力是由一个个具体的政府公务人员掌握和行使的，对待政府权力来源的问题本不应该出现错位，因为，我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民。可见，在主导理论和意识形态的宣传上，在法律的规定上，权力来源问题是不言自明的。但是，现实中部分政府公务人员的行为却表明，在他们心目中，并不认为自己手中的权力是来源于人民的。

有的人认为，自己手中的权力是领导给的。自己今天能爬上这个位子，全是由于某些领导赏识、器重和鼎力推荐而提拔的。有的人甚至认为，自己手中的权力是靠自己阿谀逢迎、百般钻营得来的。这些人掌握权力以后，以权谋私，滥用权力，把权力当成“发财”的工具、“致富”的手段和“鸡犬升天”的契机，或者把权力视为个人“私恩”的产物，把权力作为对个别人效忠的工具。这些人把公共权力据为己有，把自己的地位、影响和工作条件，看成是自己的所谓既得利益，甚至把这些东西看成是谁也碰不得、动不得的私有财产。

权力来源观的错位在实践中导致一些政府工作人员不能正确看待政府与公民的关系，不能正确处理政府职责和公民权利的关系。不愿深入群众，不愿向群众学习，不能从群众中汲取营养，其结果必然脱离群众，高高在上，把群众作为被统治和被管理的对象。对群众的呼声置若罔闻，对群众的疾苦视而不见；作风武断一言堂，方法简单粗暴，在群众面前摆架子，指手画脚，凶神霸气。

表现二：权力目的观的错位。政府权力是为了公共利益服务的，我国各级政府都要遵循“全心全意为人民服务”的宗旨。然而，在一些政府公务人员心中和行为表现上却没有体现正确的权力目的观。他们信奉“有权就有一切”，“有权不用，过期作废”的信条；有的把权力当作获得金钱、美色等私利的工具，甚至利用权力来买官、卖官；有的把权力当作个人飞黄腾达、光宗耀祖的途径；认为“只有为人民币服务才是真的，为人民服务是口号，是虚的”。少数领导干部抵制不住奢靡之风的侵蚀，不是兢兢业业地为党和人民去努力工作，而是在政治上和生活上谋求规定以外的特殊化，不比工作比地位、比享受、比身份，贪图安逸，讲究排场，挥霍浪费，生活腐化，道德败坏。这些行为严重地损害了党和政府的威信，也给国家造成了巨大的损失。

表现三：权力行使观的错位。依法行使权力是政府文明程度的重要标志，是依法治国的重要组成部分，反映了行政机关运作方式的基本特征，体现着党的执政地位和执政作用。但是在现实中，有的政府公务人员特别是少数领导干部，把自己置于法律之上或法律之外，以言代法，以权压法，甚至徇私枉法。这种人习惯于以家长自居，不能正确行使手中的权力，不能自觉履行法律规定的义务，严重地违背了依法行政的原则。有些人认为自己手中的权力是商品，把商品经济的等价交换原则引入政治领域，大搞权钱交易，“给多少钱办多少事、不拿钱不办事、拿了钱乱办事”，有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策，在贷款审批、基建项目、大额资金调度、大宗物品采购等重大事项上搞暗箱操作，无视党纪国法。有的领导干部在权力的行使过程中，不受约束，独断专行，以致在重大问题上决策失误，“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍大腿反思、拍屁股走人”，把权力当儿戏，失职渎职，给人民群众的生命财产造成难以弥补的损失。有些人热衷于玩弄权术，耍手腕，投机钻营，搞阴谋诡计，为了维护自己的权位而不择手段，滥用权力，以权代法，规避法律的制裁。

表现四：权力制约观错位。权力是一把双刃剑，对政府权力进行制约和监督的目的就在于防止权力为害社会和人民，充分发挥其积极为民谋福利的一面。同时，权力具有自腐性，绝对的权力导致绝对的腐败，任何掌握权力的人都会滥用权力，要防止滥用权力，就要对权力进行有效的制约和监督。但是，在现实中，部分人不愿意接受对自己掌握的权力的监督。有的政府公务人员特别是少数单位的“一把手”不能正确处理自己与其他领导成员的关系，搞家长制、一言堂；有的不尊重党员的民主权力，视权力为自己的“地位”和“权威”，把党内监督、群众监督变成多余的障碍，严重败坏了党风政风。

三、树立正确政府权力观的终极动力——公民权保障

马克思主义政府权力观是我国政府执政之本，发展之源。但是树立正确的马克思主义政府权力观，特别是政府公务人员在代表政府作出行政行为时表现出正确的权力观，决不是单纯通过教育和提高修养就能解决的。树立正确的政府权力观需要具备一些条件，比如民主制度的健全、法治的完善、党的执政能力的提高等等，但是，公民权保障的需要和强烈要求才是我国政府权力观转型的最终动力。因为，无论是民主的健全、法治的完备以及党的建设都是公民社会发育形成推动的结果，人民永远是历史的创造者和推动力量，相信这一点就是坚持了历史唯物主义。(www.daowen.com)

（一）公民权保障法律制度不断健全，推进政府树立正确的权力观

公民权利有赖于宪法的宣示和法律的规定，法是公民权利得以实现的根本保证，只有通过法才能使公民所享有的各种权利取得确定性和具有可操作性。正义之法本身就是以公民权利实现为目的的。英国著名学者洛克在谈到法与自由关系时明确指出：“法律的目的不是为了废除或限制自由，而是保护和扩大自由。”^[1]从公民与国家的关系上讲，凡是公民的权利，就会成为国家的义务，国家有义务保护公民法定的权利。现代民主国家，作为代表国家行使行政权力的各级政府，更要树立起服务意识，依法保障公民的权利不仅是政府的天职，而且是体现和证明政府合法性的根本内容。因而，公民权保障的法律制度越是健全，公民权利的内容就更加充实，范围就更加广泛，这同时也意味着，法律将对政府承担的义务规定得更加具体，职责更加明确，保障公民权的程序更加严格，

宪法中规定的公民的基本权利在各个部门法中被具体化，使得公民权利有了具体的法律保障。随着我国民法、刑法、行政法、民事诉讼法、刑事诉讼法等部门法的不断健全和完善，公民权保障的法律制度日益完备，现在已经形成了一个以宪法为核心，包括法律、行政法规、行政规章、地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例在内的公民权保障法律体系。另外，我国加入的保障人权的国际公约同样也成为公民权保障的法律的重要组成部分。

（二）公民权保障环境的优化，促进政府权力观的转型

1.公民社会的发育和形成推进了政府权力观的转型

随着市场经济体制的发展，我国的社会环境已经越来越呈现出多元化，而一种多元化的社会力量形成，是建立一种均衡化社会的必要条件。与经济体制改革相适应的政治体制改革要求重新定位政府职能，政府要从市场、社会管理的许多事务中退出，让位于公民或公民组织自我管理，培育、扶持公民社会组织，促进社会自治的成长是政府退出前的任务。在向以职业为中心的社会转化中，我国的社会分层已经突破以单位为原点的政治分层，逐渐过渡到以职业为原点的经济分层。单位制的社会体制主要在于它对整个社会的行政控制和在资源十分有限条件下的分配功能，当国家对整个社会的控制从“行政性整合”到“契约性整合”转变，多种所有制和多种分配体制共同作用，个人拥有了相当的社会“自由流动资源”和“自主活动空间”，^[2]这就为公民社会的发育创造了条件。而公民社会发展本身就是一个民主化不断扩大的过程，民主发展与公民社会的发展是一种正相关的关系。公民社会的发展本身意味着公民对政府提出了越来越多的要求，政府对公民要求与愿望的不同回应会在公众中产生强烈的参照效应，从而使对社会要求与愿望反应迟钝的政府面临着前所未有的最为严重的合法性危机、权威危机和信任危机。因此，公民社会的发展使得服务的理念成为政府行政中的基本和核心的理念，服务型政府也因此应运而生。政府必须根据公民之需求，实现政府与公民之间的双向沟通，以建立一个以公民需求为导向的无缝隙政府。而所谓的无缝隙政府，乃是一种公民在任何时间、任何地点能够得到完整服务的政府。

2.党的执政理念和执政方式的改变促进政府权力观的转变

党的十六大召开，我国的国家发展战略发生了重大变化，全面建设小康社会成为国家的发展目标。十六届三中全会正式提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”^[3]这一新发展观要求政府治理理念及方式的转变，而政府权力观的转变也应是题中之义。十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，集中反映了加强党的执政能力的政府治理理念。中国共产党和中国政府将在“按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力”五个方面发挥更加积极的作用。其中构建社会主义和谐社会的能力首次提出，与十六届三中全会提出的新发展观是一致的。党的执政理念和执政方式的转变，必将推动政府治理理念的转变，推动政府权力观的转变，政府行为必须以三个代表为指导思想，以人为本，坚持科学发展观，正确看待和使用手中的权力。

以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体，在新的历史条件下继承和发展了以毛泽东、邓小平为代表的中国共产党人权力观，进一步提出了“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念，把“立党为公、执政为民”作为我们党的本质要求，并且身体力行，在亲民、爱民、为民方面为我们作出了榜样。笔者2005年5月在青海省海北州调研时，到一户牧民家中去，主人对党和政府近年来对他们的生活的关心和照顾表示了深深的感激，对当地政府的工作基本是满意的。我们特别注意到他家客厅的正面墙壁中央挂着他和温家宝总理放大的合影照片。提起温总理，主人非常激动，赞不绝口，祝福不断。在许多藏族牧民家中，历届主要的中央领导人和班禅、活佛的照片是放在一起的，我们就见到过将毛泽东、邓小平、胡锦涛等领导人的照片和班禅的照片以及佛像供奉在一起的情景。这从一个侧面也可以反映出新中国建立以后，党和政府对藏区人民的关怀已经得到藏族同胞的认可和感激，党和政府的领导人也得到他们的深深爱戴。

3.依法行政的目标要求政府权力观的转变

依法行政要求行政机关应当严格依照法定的权限来从事行政活动；在行使法定职权、从事行政活动时，必须严格依法办事；行政机关违法行使职权，应当承担相应的法律责任。2001年我国加入世界贸易组织，履行世界贸易组织协议成为我国政府的义务。我国加入世贸组织签订的25个主要协议中，有23个是对政府行为的约束和规范。可以说，WTO的绝大部分规则是以政府的行为为内容并以政府的管理活动为管理对象。我国入世，在一定意义上可以说是“政府入世”，政府面临着前所未有的压力与挑战，迫切需要政府审时度势，全面推进依法行政，转变职能，破除以前的陈规陋习，以全新的管理运作方式积极应对，以确保国家在参与全球范围的合作与竞争中处于主动地位。

（三）公民权利意识的提高，促进政府权力观的更新

改革开放以来，现代民主观念已日益深入人心，公民要求参与政治、参与监督的意识不断增长。公民民主观念深入的背后是法治观念的发展，这不仅表现为公民能守法护法，积极依法参与立法和执法，更表现为他们权利意识不断提高，能够通过行政复议和行政诉讼等法定救济途径来维护正当权益。政府不能再像以前那样几乎完全靠单位和组织的力量，用国家至上和集体至上去否定个人合法利益与要求，去维持政府与公民关系表面上的平衡。同时，行政侵权、越权等不负责的行政行为将遭到公民更强烈的反对，甚至是公开的反抗。公民敢于向政府提出更高层次的权利要求，并且随着经济的发展，其权利要求还将更多。而政府为了获得公民的政治支持和忠诚，保持其存在的合法性，就必然要改变自身的权力观念和行为方式。一项对29个国家的实证分析表明，对政府行政权力的限制和司法的独立程度与国民之间的信任度呈正相关关系；对政府权力的限制每上升一个点(最高为7点)，信任度上升1.5个百分点；司法的独立程度上升一个点(最高为4点)，信任度上升8个百分点。^[4]因此，树立正确的权力观念，保证权力运行的目的符合社会公共利益，符合法律规范，权力受到严格的监督和制约，是政府与公民之间关系取得良性互动的前提。

【注释】

[1]［英］洛克：《政府论》（下篇），36页，北京，商务印书馆，1982。

[2]孙立平等：《改革开放以来中国社会结构变迁》，载《中国社会科学》，1994（2）。

[3]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，3页，北京，人民出版社，2003。

[4]张维迎：《产权、政府与信誉》，13页，北京，生活、读书、新知三联书店，2001。