法制先行，为发展保驾护航

胡静山

［内容提要］随着国家西部大开发新一轮发展政策的贯彻执行，甘肃省委、省政府确立“中心带动，两翼齐飞，组团发展，整体推进”发展思路的有效落实，特别是兰州市“1355”发展战略的持续大力推进，新年里“打响六大战役，实现六个突破”已经揭幕，兰州大建设大发展的腾飞新形势已经形成，并且将持续发展下去，实现我们的既定目标。作为政府工作的重要组成部分，法制工作的出发点、落脚点，就是坚持法制先行，充分发挥参谋、助手和法律顾问作用，为大发展保驾护航。就是要在政府主导的大发展中，坚持依法行政，在法律的框架内谋求发展，运用法律的手段促进发展。这是摆在政府公务人员面前的现实重大课题，也成为新形势新法制的主要特点。

［关键词］发展法制先行

一、把握辩证关系，提升法制工作水平

发展是硬道理，发展是党和政府第一要务。我们的一切行为，都必须落实到发展这个基点上。政府法制工作，一方面理所当然要围绕政府的中心工作开展，把发展作为自己立足和发展的根本。国务院《依法行政实施纲要》规定，法制机构在坚持依法行政，建设法治政府，促进社会发展上发挥好参谋、助手和法律顾问作用。实践中我们也深深体会到，凡是法制工作与发展联系紧密，就受欢迎，就有生命力，就有作为。反之，法制工作就会被束之高阁，孤芳自赏，自生自灭。因此，法制机构和法制工作者必须积极投身于建设与发展之中，法制工作必须紧紧围绕发展去开展、去落实，主动服务，主动作为，赢得位置，赢得发展。

作者简介：胡静山，兰州市人民政府法制办公室调研员。

另一方面，建设与发展离不开法制工作。我们的建设与发展，是政府的有序行为、法治行为。坚持依法行政，建设法治政府，规范政府权力，创造优良的法治环境，运用法律手段，平衡利益，公平市场，化解矛盾，才能实现加快发展、率先发展、科学发展。近年来，各级法制机构承担了大量的行政立法、政府规章的合法性审查、政府行政应诉、经济合同的审查、依法调解社会矛盾等工作，呈现任务越来越重、要求越来越高的趋势。今后，随着发展规模增大，速度加快，程度升高，政府法制工作越不能缺位，越需要在科学发展观指导下，保持理性和法治，充分发挥法治的保证、支撑作用。因此，牢固树立法治观念，坚持依法行政，是我们政府在主导建设和发展中必须坚持的一条重要原则，也是实现发展目标的重要途径。尤其是各级领导，作为依法行政第一责任人，其对法制工作的正确认识，直接关系着法制工作的地位和作用，关系着依法行政的执行力度，决定和影响着法治政府建设水平和发展进程。

二、加强研究预测，搞好法制工作规划

我们新的建设与腾飞，首先是北新区的建设启动，是兰白经济圈的有效形成，是经济、文化、生态等众多项目的建设落户，是新的经济增长点的逐步产生。在筹划、建设这些新区域、新领域、新项目的过程中，进一步加强法制工作的研究与预测，谋划好法制工作的组织计划，对于建设好优良的法治环境，形成良好的发展软环境；对于落实以人为本，保证社会和谐发展，充分发挥人的创新奉献作用；对于促进经济项目的科学健康发展，少走弯路，实现好的经济效益；对于保证人与自然的和谐相处，保护生态环境，实现可持续发展，都有着非常重要的意义。

建设优良的法治环境，首先应搞好法制工作规划，就是要在新区域的建设中，将法制工作纳入整体建设规划中，确立好法治工作总体思路、建设目标，着力在法制机构建设、法规配套、法制服务、法制监督等工作上，与其他工作同步启动，同步发展，同步完善。就是把法制机构的组织建设，放到政府整体发展建设中；把法制干部的培养使用，放在干部整体培养使用之中；把法制工作的开展，渗透到建设发展的各项具体工作中；把法制作用的发挥，体现在行政决策、行政执法的各个方面，整体部署，整体要求。其次，就是要在新领域的建设中，通过产业政策的引导、行政规章的规范，实现产业结构调整，落实科学发展。再次，就是要在新项目的建设中，通过规范的行政服务、方便高效的依法管理，使其顺利落地，不断壮大。

坚持法制工作的事前规划，可以有效改变过去先发展、后治理的落后模式，可以使我们的发展一开始就建立在比较长远和科学的基础上，减少浪费，实现高效平稳增长。就可以在建设阳光政府、透明政府、服务政府、法治政府上跨进一大步。

三、严格程序要求，提高立法质量

行政法规是上升到法律层面的政策，是经过实践检验正确、成熟，需要在一定时期继续执行的政策，具有普遍的约束力。行政法规的稳定性、公开性，可以使政府部门的管理社会化，减少政府与相对人可能的矛盾与纠纷；可以使部门权力社会化，杜绝部门权力利益化，防止腐败，建立公平的市场环境。因此，充分运用法制的力量，通过执行行政法规促进建设与发展，可以确保政府的权威与诚信，协调社会力量，增强执行力。近年来，市直各部门对行政立法工作非常重视，每年提交修改和制定的行政法规增长率在10%以上，运用行政法规来实施管理权，成为共识。

用法制促发展，首先要制定高效优质的行政法规。过去，我们发展建设的经验不足，社会整体进步水平不高，要制定出好的行政法规比较难，更多的是习惯用政策来指导和管理。而在出台政策中，虽然发展的愿望迫切，大多出发点正确，但是，由于个别部门计划不周，政策不配套，针对性不强，甚至存在维护部门利益、朝令夕改、宣传不及时等问题。作为相对人，有的存在发展全局认识上的短视，有的只维护自身利益，容易产生政策抵触。所以许多建设与发展都是在行政争执中进行的，处理不当，就会产生社会纠纷，形成不稳定因素。如今，我们步入法治社会，通过广泛的民意来制定行政法规，通过行政法规来引导和管理发展，既是法治社会的要求，也是实践中摸索出来的成功经验。

制定高效优质的行政法规，必须建立敞开的行政立法机制，不仅要听取专家的意见，更要把民众的智慧纳入其中。因为我们政府主导的这场大建设大发展，既事关社会的进步，更事关民生改善。广大民众既是我们大建设大发展的主体，更是最直接的参与者、受益者，因此，其也最有智慧，最有发言权。坚持行政立法问政于民、问智于民，不仅可以提高行政立法质量，还可以充分调动民众的积极性，增强社会的理解度，提高执行的自觉性。新的发展机遇、新的发展时代，也为我们制定高效优良的行政法规提供了条件。

制定高效优质的行政法规，必须按程序立法。现代法治的核心是行政法治，而现代行政法治的核心机制是行政程序法律机制，程序成为法治的核心。因为在认可行政机关拥有强大行政权力的同时，社会要求政府守法、民主参与、理性决策、公正公开，要求首先从程序方面规范和限制行政权，以保障公民的合法权益。从行政立法来说，程序合法，本身就是对立法实体正确的有力证明，是确保立法实体正确的重要途径。所以制定高效优质的行政法规，必须坚持原则，不与上位法冲突；必须符合客观实际，为建设发展所需；必须坚决纠正重实体轻程序的错误做法。(www.daowen.com)

制定高效优质的行政法规，必须积极开展后评估工作。行政立法质量如何，是否适应发展的需要，能否发挥应有的作用，只有经过实践检验，才能客观全面地了解有关法律制度的实施情况，总结经验教训，完善有关制度，改进行政立法工作。何况建设和发展处于动态之中，法规的修改完善，也需要我们及时了解现行法规执行情况，做出科学准确的评估。

四、加强队伍建设，规范行政执法行为

大建设大发展首先是社会资源的配置与利用，市场的划分与运行，民生利益的大调整大收获，致使行政决策多、执法涉及面广、影响范围大、持续时间长等特点明显。坚持依法行政，必须规范行政执法行为，落实各项刚性要求。这方面，我们各级政府和部门做了很多工作，取得了不小的成绩，在面临新的发展与建设中，更要做好这方面的工作，着力维护公共利益、公民权益和社会秩序，使发展在公平公正的环境中进行，使发展充满生机与活力。

一是完善制度，提高行政决策的科学性。按照国务院的要求，坚持集体决策，建立公众参与重大行政决策的规则和程序，推行重大行政决策听证制度，建立重大行政决策的合法性审查及重大行政决策实施情况后评估制度，落实行政决策责任追究制度。从制度上消除拍脑袋决策、少数人决策的落后传统做法。

二是建立健全规范性文件监督管理制度。要严格规范性文件制度权限和发布程序，未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。完善规范性文件备案制度，制定规范性文件必须报上一级政府备案。建立规范性文件定期清理制度，及时进行规范性文件清理工作，向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。

三是抓好行政执法队伍建设。不断完善制度，严格培训考核，没有取得行政执法证的人员，不得执法。对已经取得执法资格的人员，要定期组织学习，定期考核，不断提高行政执法水平，严格依法执法，严格按程序执法，加强行政执法责任追究。禁止聘用合同工、临时工执法。

四是强化行政执法监督。要积极推进信息公开制度，加强政府信息公开的力度，使公众了解政府的行政行为。要接受人大监督、政协民主监督和司法机关依法监督，行政机关要自觉履行人民法院做出的判决和裁定。充分发挥社会监督的作用，重视社会舆论和人民群众的监督。

五是畅通救济渠道。救济渠道的畅通，既可以及时了解行政行为的后果，又可以尽快化解纠纷与矛盾，以便采取应对办法，消除不稳定的因素，保持社会稳定，促进发展。因此，加强行政复议工作，不断提高行政复议水平，完善行政复议运行机制，既是近年来我们重要的一项法制工作，更是在新建设新发展中应该引起我们高度重视的。

五、依法处理矛盾，积极应对突发事件

当今，随着科技的发展，气候环境的骤变，网络信息的广泛交流，社会急剧的建设与发展，经济利益的变化调整，使得各类突发事件发生的可能性增大，并且存在事态发展快、涉及面广、后果严重、影响持续时间长等特点。加强对突发事件的研究和预测，提高应对能力，成为各国增强执政能力、促进建设与发展的重要手段。可以预见，在我们的大发展大腾飞中，发生不可预测的突发事件的可能性增大，尤其是黄土高原产生的地质灾害、易燃易爆产品的生产，等等。而要很好应对突发事件，确保我们的发展不受干扰，必须坚持依法应对突发事件，贯彻落实好《中华人民共和国突发事件应对法》。这个法律的颁布执行，使我们在处理突发事件时：

一是可以充分依据法律，采取强有力的措施，行使处置权，消除突发事件可能造成的损失。

二是规范了行政权力的界限，使我们合理合法地使用应急处置行政权力，有效保护相对人的权利，防止行政权力过滥，减少处理突发事件中行政权力对社会、民众带来的损害。

三是使全社会明确各自的职责与义务，便于调动全社会的力量加以应对，尤其便于发挥社会团体及非政府组织等社会力量的作用。无疑，它标志着社会的文明与进步，标志着国家的稳定与发展，标志着突发事件应对法治化的趋势，标志着国家行政权力的有效规范。那种借口应对突发事件，扩大行政权力，侵害相对人利益的做法必须坚决纠正。

另外，随着我们城市大建设大发展的深入进行，一些社会矛盾和纠纷难免要通过信访的形式表现出来。因此，做好信访工作，调解社会矛盾，也将成为政府维护社会稳定、促进科学发展面临的重要任务之一。

产生信访问题的原因很多，但大都与政府部门的工作、相对人权益的维护紧密相连。解决好大发展中的信访问题，必须把法治与权力紧密结合起来，形成合法合理的工作方式、权威高效的工作局面，达到化解矛盾、促进发展之目的。依法处理信访问题，不仅要按照法定的程序来处理，更重要的是依据法律法规来处理。只有真正用法律法规这个天平处理问题，结论才具有长久性，经得起历史的经验，实现一了百了。

总之，法制工作渗透在大建设大发展的各项事业中，融会在政府每个人每件事的具体工作中。做好法制工作，建设法治政府，需要我们大家共同努力，尤其是领导的作用更为明显和重要。要实现平稳较快的发展，实现“1355”发展战略，打好2010年的“六大战役”，实现“六个突破”，就必须加强法制工作研究，认清大发展大腾飞给法制工作带来的新任务、新机遇与新挑战，为法制工作的开展创造更加有利的条件，充分发挥法制的保驾护航作用，使法制工作先于发展、促进发展、引导发展、保障发展。