用科学发展观指导地方人大立法工作

郭　华

［内容提要］树立和落实科学发展观是党的十七大作出的重大决策，标志着我们对社会主义建设、发展规模的认识达到了一个新的高度。科学发展观与邓小平理论和“三个代表”重要思想是一脉相承、有机统一的，是结合时代的新变化和实践的新发展，对邓小平理论和“三个代表”重要思想的坚持、运用、丰富和发展。科学发展观的本质和核心是坚持以人为本，落实“五个统筹”，实现社会主义现代化建设全面、协调、可持续发展。这就要求我们必须依法治国，依法行政，建立法制社会。有法可依是依法治国的前提。按照党的十七大提出的目标、任务和要求，作为享有立法权的地方人大及其常委会，肩负着承前启后、继往开来的历史重任，需要我们进一步解放思想、与时俱进、开拓创新，用科学的发展观指导立法工作，用足用好地方立法权，切实解决改革与发展中遇到的新问题，努力把地方立法工作提高到一个新水平。

［关键词］指导人大立法

一、地方立法必须以科学发展观为指导

加强地方立法是全面建设小康社会、落实科学发展观的内在要求。通过制定地方性法规，保障地方经济社会秩序的正常运转，保持改革发展大局的稳定，促进三个文明建设的协调发展，使整个社会在法制轨道上良性互动。

作者简介：郭　华，兰州市人大常委会内务司法工作委员会副主任。

（一）只有以科学发展观指导立法工作，才能总览全局，坚持法制统一

维护社会主义法制的统一和尊严，是维护国家统一、民族团结和党的领导的重要保证，是地方立法必须遵循的基本原则。特别是在社会主义市场经济条件下，尤其要强调法制的统一，否则就会妨碍社会主义市场经济的建立和完善。科学发展观强调“五个统筹”，正是体现了这种大局意识和全局观念。只有以科学发展观指导地方性立法工作，才能坚持下位法不与上位法相抵触，维护国家法制的统一；才能突出以经济建设为中心，以经济立法为重点，规范市场主体和市场行为，改善和加强宏观调控，维护经济发展的大局；才能体现以人为本的思想，为人的全面发展服务，在选择立法项目、审议法规草案时，注重听取社会各界特别是广大人民群众和人大代表的意见，使地方立法工作民主、公开化，更好地体现人民意志，维护人民群众的根本利益；才能从全局的高度防止和克服部门利益、地方保护主义的不良倾向。比如我们在制订五年立法规划和年度立法计划的时候，就通过广泛征求广大群众的意见，吸取了许多合理化建议，使我们确立的立法项目建立在广泛、坚实的群众基础之上。从2008年实施的《兰州市价格监督管理条例》《兰州市粮食流通监督管理条例》和修订后的《兰州市燃放烟花爆竹安全管理规定》等法规，都体现了这种大局意识和为民服务的观念。

（二）只有用科学发展观指导立法工作，才能提高立法质量

随着法制建设进程的推进，地方立法工作的主要矛盾已不再是数量问题，而是质量问题。评价立法工作的成绩，应该主要看立法质量的高低，而不是数量的多少。而提高立法质量，关键要坚持正确的立法指导思想和基本原则，就是要用科学的发展观指导地方立法工作，就是要树立“良法”意识。在法学界，专家们通常把法律区分为“良法”和“恶法”，这其中的“恶法”，就是指那种深深烙有部门权力和利益的印记，同时又漠视公民、法人和其他组织合法权益的法律。如何避免让自己制定的地方性法规成为“恶法”呢？我们认为，这就必须牢固树立“执政为民”的立法理念，坚持立法为公、立法为民，以人为本。也就是说，在立法过程中注意对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定权限和程序正确履行职责，确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯。

（三）只有用科学的发展观指导立法工作，才会有特色、可操作

体现地方特色是地方立法的灵魂和生命。由于我国地广人多，发展很不平衡，各地都有一些特有问题，而国家的法律法规只能原则规定，难以解决所有问题，也不可能满足不同地方的特殊需求。用科学发展观指导地方立法，就是要把主要精力放在调查研究本地的实际情况和民风民情上，结合本地的客观实际，针对党委的工作重点、政府的工作难点和人民群众普遍关注的热点问题，有针对性地进行选题立项，开发立法资源，细化国家的法律法规，制定短小精悍的单项性法规，重点解决本地区经济社会发展中无法可依或有法难依的问题，体现对国家法律法规的“拾遗补缺”；就是要求立法机关创新立法观念和机制，通过建立法规草案委托起草制度、立法回避制度、公开征求意见制度、立法听证制度、充分的协调制度、立法效益信息反馈机制和评估制度等，使制定出来的法规既能遵循上位法的精神，又能符合本地区经济社会发展的现状和水平；既能借鉴国内外先进的立法理念和经验，采取“拿来主义”，又能结合本地区的实际有所创新，增强立法的创制性和自主性，突出地方特色。同时，又把立法过程变为普法教育过程，提高全社会的法律意识和法制观念，使所制定的法规得到广大群众的理解和支持，便于人民群众更好地掌握、遵守和执行。

二、在地方立法工作中树立和落实科学发展观，应实现四个转变

开创立法工作新局面必须牢固树立和落实科学发展观，把立法为公、以人为本作为立法工作的出发点和落脚点，切实维护和体现最广大人民群众的根本利益。要做到这一点，当前和今后一个时期，地方立法工作应实现四个转变。

（一）实现社会本位立法向公民本位立法的转变

地方立法的目的，归根结底，必须体现本行政区域人民的共同意志，维护人民的利益，保障人民当家做主。如果一部法规不贴近人民，这部法规也就失去了意义，实施起来就缺乏群众基础。科学发展观强调以人为本，反映到立法上就是以人民为本位，充分确认和保障公民的各项基本权利。新的宪法修正案又将“国家尊重和保障人权”写入其中，这标志着以人为本已成为一个重要的宪法原则，意味着立法、行政、司法等公共权力的运作都应当以保障公民权利为基本理念，以尊重人的生存权、就业权、财产权、言论权等等为重要内容。要切实纠正把立法看成单纯加强行政管理、强化社会控制的工具和手段的片面认识，切实改变片面强调法的惩罚功能，忽视法的鼓励、评价和引导功能的现象。坚持克服“七重七轻”倾向，这就是重公权，轻私权；重管理，轻服务；重许可，轻监督；重义务，轻权利；重权力，轻责任；重处罚，轻教育；重保障行政管理部门有效行使管理权，轻公民、法人和其他组织合法权益的保护。这些立法倾向给实际执法工作带来不困难。近年来，兰州市人大常委会立、改、废三十多部地方性法规，在促进经济和社会发展中发挥了应有的作用，但不容忽视的是，也不同程度地存在着注重社会立法倾向。在树立和落实科学发展观的实践中，我们努力实现社会本位立法向人民本位立法的转变，使地方性法规更好地体现科学发展观要求。例如，在近期修订《兰州市城市房屋拆迁管理办法》时，我们就把它作为落实科学发展观、树立以人为本理念的重要实践，在修改的许多条款中注意维护被拆迁人的合法权益。我们认为，在宪法修改之后，城市房屋拆迁应当注意对公民私有财产权的保护，准确界定和衡量公共利益，给予公民充分、及时、有效的行政补偿，同时运用适当合理的拆迁行为对公民的人权加以尊重和保护。当然，这个地方性法规的修订还要经过省人大常委会的批准，但是这一以人为本的立法指导思想我们要在立法说明中强调，并且要争取省人大常委会组成人员的认可和支持。(www.daowen.com)

（二）实现义务本位立法向权利本位立法的转变

科学发展观的第一要务是发展，解决一切问题的关键也在于发展。发展是硬道理，这是我们必须始终坚持的重要战略思想。地方立法作为上层建筑的重要组成部分，应围绕发展这个执政兴国的第一要务，服务于改革发展稳定大局，服务于社会，使整个社会在法制轨道上有序运转，而不是用一种权威遏制经济社会发展。在计划经济体制下，由于资源短缺，往往由政府通过计划配置的形式对企业和公民权利进行安排，立法时的义务本位倾向表现为法律的内容多是“管理性规范、义务性规范和强制性规范”。这种立法倾向已被实践证明，不利于经济社会发展而惨遭淘汰。市场经济是自由竞争的经济，市场主体都奉行“法无禁止皆自由”的原则，拥有充分的权力，只要是法律未明文禁止的事情，就不得限制其行为，这样才有利于调动市场主体的积极性和创造性。与此相适应，立法观念应该由原来“管理性规范、义务性规范和强制性规范”转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，同时以法的形式明确执法主体应着力解决市场机制解决不了也解决不好的问题，为市场竞争创造公平、宽松的制度环境，为市场主体提供良好的服务。因此，我们在立法实践中特别注意权利义务关系的衔接，克服“重义务，轻权利”的立法倾向，切实维护公民、法人和其他组织的合法权利。

（三）实现原则型立法向操作型立法的转变

地方立法是要有一些原则性的规定，如在“总则”部分阐明立法目的、立法宗旨和需要调整社会各方面权利义务关系的内容，都需要概括的、统览式的原则界定。但是在具体条文中，则应尽量考虑操作性，不然，原则再明确，立法初衷再好，也难以达到预期目的。目前，我国还没有出台民法法典。作为应急措施，先行制定了《民法通则》，但由于《民法通则》只有156条，许多具有问题判案无据，最高法院不得不出台一个200条的执行意见；法官的自由裁量权过大，容易造成执法的随意性。这种层层“打补丁”的立法形式，又给法律冲突埋下了隐患。这就要求立法者不仅要制定出法律、法规，而且要为法律、法规的有效执行提供广阔的空间，尤其是在地方立法中更应着重考虑这一问题，实现从原则性立法向操作型立法的转变。近年来，兰州市人大常委会在制定地方性法规工作中，追求的不是速度，而更看重的是质量；考虑的不是新立异，而是要有较强的针对性和可操作性，以及最终为社会进步、为经济发展、为广大人民群众带来多少实惠。在立法选题和内容设计上，抓住重点，急需先立，成熟先立，不与其他省会城市和有立法权的较大的市攀比，不跟风。在条款起草中，把重点放在上位法的补充和细化上，不追求条款备至、章节俱全，而是结合本地的实际情况，针对党委的工作重点、政府工作难点和群众关心的热点问题，侧重制定短小精悍的单项性法规。例如，我们在制定《兰州市促进和保障非公有制经济发展办法》《兰州市保障重点工程建设若干规定》《兰州市城市重点区域规划管理暂行办法》和《兰州市城市住宅小区物业管理办法》等法规时，侧重点就在法规的可操作性上，对大法已有规定时，不照抄照转；对省上已经出台了地方性法规的，我们结合兰州实际从某一侧面进行细化，不搞重复立法，这样既有利于解决实际问题，又简洁明了，利于操作和执行。

（四）实现经验型立法向超前立法的转变

经验型立法是把现行政策经过实践检验并成为行之有效的经验以法律形式固定下来。这种立法形式的好处是经过一段实践的探索，有了一定法律资源的储备，有了执法部门的经验可资借鉴，也有了广大群众的认可。我们前些年的立法基本上沿袭了这种模式，以后相当一批立法项目恐怕还要这样做。但这种立法形式的不足是立法滞后于实践。面对经济全球化和中国加入WTO的新形势，需要“先立规则后办事”，立法观念必须由经验型向超前型转变，立法要有前瞻性意识，要有预见性和超前性。如果我们立法还停留在“法只注重对现有经济关系的调整”这一传统观点上，忽视法规对经济发展的指导作用，将立法视为对过去事物的机械表述和总结，那么立法工作就会一直处于被动落后的状态，既不能适应改革开放和社会主义现代化建设发展的需要，也不能应对经济全球化这一世界经济发展的大趋势。因此，我们应当打破这种立法落后于现实的被动理念，树立“超前性和主动性相结合”的立法新思路，积极从本地经济社会生活的客观实际出发，加强创制性法规制定工作；在制定和修订与国家法律相配套的法规时，在注重增强针对性和可操作性的基础上，结合本地实际，尽可能地增加一些具有超前性、创造性条款，从而充分发挥立法对现实社会生活的导向作用。事实上，前些年我们在这方面也进行过一些有益的探索，如1997年制定的《兰州市城市生活饮用水源保护和污染防治办法》，有一定的前瞻性。根据这个办法的规定，上水口的水源地基本上保护起来了，为保障公民身体健康、促进保护区的水质改善发挥了重要作用。

三、提高认识，自觉把科学发展观贯穿于立法工作的始终

要树立以人为本、立法为民的新理念，做到科学立法，首先立法者要高标准、严要求，树立和落实科学发展观。这里讲的立法者，是一个外延较宽的概念。它既应包括人大常委会的组成人员、人大机关的立法职能部门，还应包括法规起草单位，参加调研、论证的政府有关部门，以及一切关心、过问地方法规起草、制定的公民、法人和其他组织。要自觉地把科学发展观贯穿于立法工作的始终，立法者要做好以下几方面的工作。

（一）要认真学习科学发展观

科学发展观有着丰富的内涵，涵盖面很广而又博大精深，不下工夫深钻细研，是领会不了精神实质的。如果对科学发展观的理论和实践知之甚少，所谓用科学发展观指导地方立法工作就是一句空话。因此，立法者必须先学一步，学好一点。要认真学习十七大关于树立科学发展观的精辟论述，学习中央领导同志关于树立科学发展观的讲话精神，学习党中央、国务院关于“五个统筹”的战略部署，学习社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，人与自然全面进步的辩证观点，学习以人为本、执法为民的立法理念。同时，要把这种学习与学习马列主义、毛泽东思想有机结合起来，与学习邓小平理论和“三个代表”重要思想结合起来，与立法工作的实践有机结合起来，才能做到学有所得，学以致用，促进地方立法工作健康发展。

（二）把握宏观经济政策，坚持立法决策与改革发展决策紧密结合

从事地方立法工作，最根本、最重要的是要认真贯彻执行党的路线、方针、政策，紧紧围绕经济建设这个中心，促进和保障地方经济健康、持续发展和社会稳定。从十六届三中全会以来，中央根据社会经济生活中出现的许多新情况、新问题，按照科学发展观的要求，陆续出台了一系列重大的方针、政策。对这些宏观经济政策一定要吃透，并且在立法中准确地加以把握，力争使立法进程同改革、发展的进程相适应。立法要立足现实，着眼未来，既要通过立法肯定和巩固改革的成果，又不能简单地确认已经存在的事实，要为新的实践、新的探索留下必要的空间。要坚持立、改、废相结合，在抓紧制定新法规的同时，对不适应改革开放和现代化建设需要的法规，要及时按照法定程序，进行修改、废止或重新制定，使我们地方立法与时俱进，体现时代要求，防止和避免落后于改革发展的实践。

（三）吃透民情、了解民意，是坚持立法为民宗旨的根本所在

法律、法规是人民意志的体现。地方立法应该坚持“立法为公、立法为民”的立法宗旨，任何时候都要把代表最广大人民群众的根本利益作为地方立法工作之本，把人民群众“拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为检验地方性法规质量的标准，努力把广大人民群众的切身利益实现好、维护好、发展好，把广大人民群众的积极性引导好、保护好、发挥好。这就要求我们在每制定一部法规、每设置一个条款，都要把维护最广大人民的根本利益放在更加突出的位置，认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，特别是弱势群体的利益。在进一步提高立法决策的民主化、科学化程度的同时，要积极探索和实行对立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。地方立法不仅要考虑立法过程成本，还要分析评估其实施后的执法成本和社会成本。对已经出台的法规要进行实施后的跟踪分析和定期评价，以便找出问题，及时予以修改和完善。要健全和完善调查研究制度、公开征求意见制度、专家咨询论证制度、协调制度，开好立法听证会、座谈会、论证会、新闻发布会，切实搞好开门立法。

（四）提高自身素质，加强立法队伍建设

近年来，兰州市的地方立法工作有了一定进步，取得了一些经验，也得到广大人民群众的支持。特别是为纪念人民代表大会成立五十周年，我们开展兰州市地方性法规知识竞赛活动，广大干部、群众参与的积极性之高，大大超出我们的预料。这说明兰州市的地方立法工作有着广泛的群众基础。但是我们必须清醒地看到，随着立法法、行政处罚法和行政许可法的出台，对地方立法的要求更高更严了，而我们的队伍建设与形势的发展、人民的期望还有很大距离。因此，建立一支高素质的有一定法律知识功底的、懂得科学发展观的领导、专家和实际工作者相结合的地方立法队伍，是当务之急，否则很难适应形势发展的需要。为此，建议一要逐步优化人大常委会组成人员的结构，适当增加有一定法律专业知识的人员进入人大常委会，并要适当增加专职委员的比例；二要保证立法人员的编制，目前，我们的立法干部在全国省会城市是倒数第一，这种状况不改变，很难开创立法工作的新局面；三要进一步提高现有立法人员的素质，鼓励他们认真学习法律知识，包括学习宪法、现行有效的法律、行政法规和地方性法规，组织他们参加必要的立法培训，不断提高他们的依法办事能力、综合分析能力、协调能力和文字表达能力。在高标准、严要求的同时，要注意研究如何用事业留人、用感情留人、用适当的待遇留人，把人大的立法干部队伍建设得更好。