■第四篇　政策性金融的国际比较

政策性金融作为一种融资模式和经济手段，其配置资源的目标和方式具有一定的共同性，在实证的基础上分析这些共性对深入认识政策性金融的起源、发展和未来趋势具有重要意义。本篇的目的，是通过对欧美、亚洲以及国际政策性金融机构的实际运作进行分析，并对其客观效果进行历史和动态评价，总结出政策性金融成败得失及原因，并在一个综合的层面上进一步对政策性金融发展的模式、路径、经济绩效及其与经济发展阶段之间的适应性作比较分析。

从总体上讲，欧美政策性金融的特点主要表现为：小规模、专业化和补充民间金融。欧美发达国家的政策性金融的服务对象主要是农业、住宅、中小企业，以用来弥补地区经济的发展差距，更多地体现公平公益原则，这一点与后发展中国家的政策性金融侧重于“开发性”有所不同。欧美政策性金融主要功能包括：促进区域均衡发展、促进中小企业融资、促进海外贸易、促进农业发展和对地方政府的有限融资等。除总体上政策性金融呈现出的相对缩小趋势外，欧美政策性金融在运作体制上纷纷进行创新，这些创新的主要目标是降低政策性金融成本，提高资金使用效率，同时注重与民间金融的协调，使政策性金融在不干扰市场主机制的前提下继续发挥弥补市场失灵的作用。在制度创新方面，德国的间接融资制度、欧洲投资银行的经营创新、法国以民营化为基础的政策性金融机构整合、德国农业金融银行的融资模式以及美国的联邦信用计划改革体现了欧美主要国家政策性金融的当前特征。

相比之下，亚洲国家的政策性金融经历了不同的发展历程：以日韩为代表的政策性金融在发挥了重要的历史性作用后逐渐进行相应调整，而以菲律宾为代表的政策性金融由于高度的财政依赖和不合理运营最终被迫进行改革。从历史性角度来看，日本政策性金融对产业发展有重要的推动作用，这种推动不仅表现为对企业的直接支持，还表现为对民间金融机构资金进入的诱导作用。相比之下，韩国政策性金融的重点随经济发展需要而变化，并且在韩国经济发展过程中起过重要作用：政策性金融60年代侧重于促进出口，而70年代则集中于重化工业。日韩的政策金融体现了政府对金融资源的主导作用，由于长期的纵深干预，从动态角度来看也产生了负面影响：如金融体系发育滞后、经济结构扭曲、融资制度僵化、运营效率低下、缺乏透明度、潜在的道德风险严重等等。作为主要的失败案例，总的说来，早期菲律宾的政策金融不太成功，这其后有错综复杂的政治经济因素，但其中的重要一点是其经营管理方面的弊端。菲律宾开发银行（DBP）成功重组之前矛盾重重，陷入了极度困境，概括来讲，菲律宾政策金融的深层次矛盾源于以下四个基本问题：目标函数模糊、激励和约束机制不当、缺乏经营独立性以及技术专业化水平低下。(www.daowen.com)

世界银行（简称“世行”）和亚洲开发银行（简称“亚行”）是主要的国际开发性的政策性金融机构。世界银行主要目标是通过提供贷款、政策建议、技术援助和知识共享服务等途径，减少贫困，提高发展中国家人民的生活水平。亚洲开发银行是一个致力于促进亚洲及太平洋地区社会和经济发展的区域性政府间开发金融机构，宗旨是促进亚洲和太平洋地区的经济发展和合作，特别是协助本地区发展中成员以共同的或个别的方式加速经济发展。世行和亚行通过针对性地进行优惠贷款，实现其促进经济长期发展的目标。在经营管理过程中，世行和亚行发展了对贷款的全面管理框架，商业化经营模式和良好的公司治理确保了资金的有效运用和自身的可持续发展。世行和亚行虽不以盈利为目标，但都保持着良好的财务状况。此外，和其他金融机构一样，世行和亚行在贷款中面临着各种风险，为规避这些风险，世行和亚行采取了一系列必要的风险管理措施，这些措施有效地降低了风险可能带来的损失。世界银行和亚洲开发银行的运作模式综合了市场信用和政府信用，前者是基础，后者是强化机制，通过政府信用促进市场信用，确保了资金投向符合效率原则。世界银行和亚洲开发银行的成功运作对政策性金融的持续发展具有重要的启示。

纵观国际政策性金融的发展改革历程，有三种基本情况：一是高度偏补贴的不可持续型政策性金融，如菲律宾、阿尔及利亚；二是随金融体系不断完善而相应弱化的政策性金融，如美国、英国；三是随市场力量增强而职能相应变化的政策性金融，如日韩等后发展国家。从世界范围看，政策性金融的雏形包括两个基本特征：完全的政策性目的和单一的中长期贷款业务。从历史角度看，世界各国政策性金融模式的演变有三种路径：（1）模式基本不变，保留了高度的政策性和单一的业务特征，如巴西发展银行（BNEDS）；（2）由“高政策的单业务模式”向“政策主导的有限业务模式”过渡，如德国复兴信贷银行（Kf W）和韩国产业银行（KDB）；（3）由“高政策的单业务模式”向“低政策的多元业务模式”转变，从事综合性商业银行业务，具有较小的政策性业务，如星展银行（DBS）。在以上的三种模式中，比较普遍的趋势是由“高政策的单业务模式”向“政策主导的有限业务模式”转变。在基本模式的演变过程中，金融自由化浪潮和不断涌现的金融危机对政策性银行的发展产生了重要影响，具体而言，政策性银行的进一步发展具体出现了五大趋势：一是伴随资本金补充和盈利增加的绝对规模扩大；二是伴随国际融资和业务拓展能力增强的国际化趋势；三是伴随金融创新和业务品种多元化的业务综合化；四是伴随公司治理强化和风险控制能力增加的独立运作和市场竞争；五是伴随资本市场发展和资本市场融资能力强化的越来越多地向资本市场渗透。

作为政策性金融的一种可供探索的模式，以中国国家开发银行为代表的“中国开发性金融”是对早期政策性金融的改革和发展：改革的基本目标是要把早期不可持续的政策性金融发展成为可持续的政策性金融，基本手段是借鉴国际政策性金融改革成败的经验教训，适当纳入商业性金融的某些元素，在当前市场不完备的情况下立足结合中国国情，有效利用政府信用推进市场建设。中国的开发性金融区别于传统的政策性金融，是政策性金融的高级发展阶段。中国的开发性金融从诞生之日起，就坚持动态视角看待发展，对自身的长远规划采用了“渐进式过渡”的基本战略。这一战略和理念的形成，既是对国际上政策性金融成败经验的总结，也是对中国经济本身“渐进转轨”的主动适应和配合。在中国开发性金融的整个发展过程中，始终处理好与商业性金融的关系，并有意识地参加市场化建设和改革，经历“强化—有限强化—弱化—退出”的基本战略路径，既与中国的市场化改革取向相一致，又能充分发挥开发性金融的作用并促进商业银行甚至整个市场的发展。