8﹒3　中国社会资本形成中的开发性金融

国家开发银行在我国社会资本形成过程中起到了至关重要的作用。本节前三小节，分别阐述开发性金融市场化资金运用的重要性、必要性、可能性，第四小节则论述开发性金融通过市场化运用资金，连接了政府与市场，在突破社会资本的瓶颈方面起到不可替代的重要作用。

8﹒3﹒1　中国基础部门的“瓶颈”及成因

由于基础产业本身所具有的投资周期长、投资强度大等特征，再加上改革以来，由于我国投资体制存在的多种问题，对基础产业长期投入不足，基础产业“瓶颈”已长期成为我国经济持续快速增长的制约因素。纵观改革开放以来国民经济运行过程，国民经济总是在“高速增长→对基础产业需求增加→基础‘瓶颈’加紧→经济增长速度被迫回落→被动加强基础产业投入→基础‘瓶颈’缓解→经济增长速度重新回升”的循环中运行（瞿强，1998）。在这个过程中有两个因素始终制约着经济的增长。从软的方面看，是体制缺陷，突出表现在与市场经济相联系的一整套经济运行机制不健全，国民经济以量的扩张为主，质的提高不明显。从硬制约上看，是基础产业和基础设施短缺，历次经济增长中较大的波动除体制原因外，就是由于农业、交通、能源等基础部门供给不足。

按照钱纳里（1989）⁽¹⁵⁾研究提出的标准来衡量，中国现在已经处于由目前的工业化前期向中后期转变的时期，经济高速增长是这一时期的主要特征，而经济的高速增长是由工业化的另外两个特征——收入水平提高和高积累率所决定的。未来一段时期，随着收入水平的提高和需求结构的变换，支柱产业和众多新兴产业的发展已具备了广阔市场。农村工业化和与工业化相联系的城市化高潮，将使消费从以劳动密集型产品向以附加价值更高的资金密集型产品转移，加上充裕的劳动力和较高的储蓄率，我国经济完全有条件实现高速增长。参考其他国家完成工业化的历程，在目前和未来一段时期内，基础部门“瓶颈”将是工业化前期制约经济高速增长的重要因素。

莱斯特·C·梭罗（1995）研究指出：中国经济目前已经越过了经济发展的准备时期，“将来的竞争是效益的竞争，因而不可能继续在低成本的经济环境中进行。在这种情况下，基础设施的重要性就会增加，因为基础设施是将来成本和效益的一个主要组成部分。”在目前中国正在实现的经济发展阶段，“农业上那种零成本的收获已不复存在，沿海靠低成本出口轻工产品的做法也将结束。为了增加必要投入，将不得不用适当提高价格的办法来满足支付成本费用的要求。工资向上调，以便负担粮食、住房、教育和医疗的全部费用。从取消原来的低效益制度中获得的巨大好处已没有了，今后的效益将取决于正确的投资。”“基础设施投资将是当前经济发展和提高效益的关键。基础设施这个关键目前制约着沿海地区经济的发展。今后的发展将依赖沿海高成本基础设施的扩大。如果要做到农村收入与城市收入同步增长，就需要向农村的基础设施（农药、肥料、机械化、交通、电气化和通信）大量投资。美国农业的成功就是依靠农村电气化和交通通信系统的建设，以及农民参与市场经济取得的。由于中国劳动力的3/4在农村，所以今后农村基础设施的投资将成为中国经济增长的最重要的因素。中国需要将当前的经济发展向中西部滚动。但这种发展，只有在交通运输和通信等基础设施方面做了适当的投资之后才能实现。”未来十年，特别是“十一五”期间，经济的快速发展将以经济结构的加速调整为主线展开，挑战经济结构的任务极其紧迫而艰巨。产业结构是经济机构的重要组成部分，加快基础设施发展是产业结构调整的重要内容，同时也是结构合理化的基础。因此，加大基础设施投融资改革力度，对保证经济持续快速发展，对经济结构调整具有重要意义。

1﹒中国出现社会资本“瓶颈”的成因

建国以来，我国基础设施尽管有间断性时而好转现象，但总体上一直没有宽松过，始终处于落后状态，被视为阻碍经济持续快速增长的最大“瓶颈”。其根本原因就在于没有很好地解决基础设施的投融资问题。

首先，从基础设施建设和基础产业部门体制本身来看，改革相对落后，不能适应投资领域的变化，使本来就缺乏竞争优势的基础产业进一步陷入困境。

基础产业和基础设施扩张时遇到的障碍大（从部门性质看，他们是资金、技术进入壁垒比较严的部门），经济增长对他们的需求程度高，产品短缺时被替代的可能性小，生产能力形成周期长；这就使得他们对经济系统的供给能力难以扩张，而经济系统对他们的需求强度又难以减弱，这些特点都决定了他们容易成为瓶颈部门。但更主要的原因还在于：我国的价格体系不合理、要素市场不完善、投资主体单一化导致的资源配置机制水平低。这种低水平的资源配置机制不能把资源从长线部门转移到瓶颈部门，以实现资源的全面流动和合理配置，结果在其他部门因资源分配过多而造成生产能力闲置的同时，基础部门却因资源分配不足而成为制约国民经济增长的瓶颈。因此，要消除瓶颈部门，首先要对资源配置机制进行改革。

基础部门的改革包括两个方面：一是内部经营机制；二是外部经营环境。就前者而言，诚然，我们说过，基础部门由于其自身的一些经济特征，需要政府较多介入。但是，目前，我国铁路运输、通信、电力、煤气和自来水供应等基础设施产业基本上都是由中央政府或地方政府垄断经营的，政府既是管制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者，因而是一种典型的行政性垄断，而不是由于经济因素造成的垄断，其直接后果是：基础产业目前尚未形成以市场为导向的经营机制，企业缺乏竞争活力，“预算软约束”和“棘轮效应”普遍存在，基础部门投融资的效率低下，基础设施的运营效率低下又进一步加剧了基础设施短缺的程度；企业经营管理不善造成的亏损往往被政策性亏损所掩盖，形成对国家“特殊优惠”政策的严重依赖。

就外部经营环境来看，我国长期奉行基础产业低折旧和产品低价的政策，从客观上极大地限制了基础产业的自我发展和对市场的应变能力。尤其是从价格角度看，政府考虑到基础产业部门大多为“上游”产业，对国民经济和人民生活影响大，为了保持经济稳定、防止通货膨胀，对基础部门产品的价格实施了比较严格的价格管制。尽管经过近几年的改革努力，已使基础产业的相对价格水平有所提高，许多行业利润率甚至超过工业部门的平均水平，有些部门虽然从产品提价中增加了收入，但由于管理不严，大量新增收入并没有被用于基础产业的自我发展。

其次，从基础部门“瓶颈”形成的外部原因看，以上所分析的基础产业与基础设施部门的“瓶颈”实际上反映的是我国产业结构的不均衡状况，而产业结构作为一种“存量”概念，它的形成是由“投资”这一流量决定的。因此，我国基础性项目投融资所面临的困境，更深层的原因还在于现行的投资体制，特别是中央政府的投资能力逐步降低、资本市场弱小、国家专业银行商业化改革的进程中，缺乏一套长期开发性政策金融体系。

投资是经济增长的第一推动力。即使在以私有制为基础的市场经济条件下，投资领域同生产领域、流通领域相比，也要求政府干预的程度高一些。这是由投资体制的特点所造成的。因为投资周期与经济周期的相关度极高，投资既代表即期需求，又代表未来供给；既影响总量平衡，又影响结构协调的内在特性。

经过十多年的改革开放，我国国民经济分配格局发生了重大变化，我国基础性项目投融资面临新的困难与冲击：

从内部融资的角度来看，自筹资金构成复杂，管理不规范，缺乏稳定性。自筹资金来自两个方面：一是由企业内部积累和补偿基金所组成，其规模取决于企业经营效益。基础性项目所处产业积累能力的提高，根本途径是按照市场经济运行的规律转换企业经营机制，同时需要财税、价格制度等外部条件的改革相配合。所有这些改革目前在我国基础性产业的进展是不平衡的，企业积累水平处于不稳定状态。自筹资金另一个渠道来自企业外部，目前主要是各种社会集资，其中许多集资活动是不规范的，因而受人为因素的干扰较大，表现为起伏不定的波动。可见，外部资金已成为基础性项目投资的稳定来源。

从外部融资的角度看，原有的社会资本融资体制的三元重叠结构⁽¹⁶⁾走入了困境。如图8—8所示。

图8—8　中国融资体制的三元重叠结构

我国社会资本融资体制的三元重叠结构之所以走入困境，是因为：

一是国家预算内投资对基础性项目的支持能力显著下降。尽管国家运用产业政策促进投资向基础性项目倾斜，在预算内投资的分配中对基础性项目始终保持较大份额，但随着国民经济的增长，基础性项目的投资需求迅速增长，而且随着国债规模的增加，发债的成本和所积累的债务负担也快速增加，因此，国家预算内投资对基础性项目建设资金满足率呈逐年下降的趋势。而且财政投资具有不少的弊端，首先，单纯政府投融资经营模式要求政府对基础设施投入巨资，不仅给财政造成巨大负担，而且还不能满足需要，造成相对短缺；更为重要的是，这种模式缺乏激励性和约束性，普遍导致基础设施运营的低效率。

二是银行贷款难以支撑基础性项目的巨额资金需求。从1994年开始，四大国有银行进行了商业化改革，随着现代企业制度的建立、健全，资金的投向逐渐以盈利为导向（至少是个方向和趋势），对资金使用的收益性、安全性、流动性、存贷款的期限匹配、风险控制等逐渐加强，对长期、大额、集中的基础设施投资的支持力度将逐渐减弱。

三是资本市场的弱小难以满足巨额的资金需求。从理论上讲，资本市场应该是长期大额资金的主要来源渠道，长期来看我国基础部门的发展还有赖于我国资本市场的发育成熟，但现阶段资本市场还只是处于规范化和法制化的建设中，规模也比较小，市场的深度和广度都不能支持大量的、稳定的资金需要。

事实上，我们由“三元重叠”走入了“三元真空”，我国的长期、集中、大额的资金市场事实上是缺失的。

2﹒开发性金融是突破社会资本“瓶颈”的重要工具

解决制约社会经济发展中的长期资金瓶颈就要深化我国融资体制的改革，寻求解决三元重叠结构困境的有效方式，建立一种新的可以为经济发展提供长期资金支持的金融制度安排。这不仅关系到我国社会经济发展目标的实现，而且也决定着我国转轨经济改革的成败以及社会的发展和稳定。

自改革开始以来，国家一直在寻找一种制度安排，它既可以让国家长期获得和支配一笔巨额资金以满足经济社会发展的中长期资金需求，又能最大限度地节约财政资源。而开发性金融正是这样一种政策工具。

国有银行商业化改革之后，开发性银行充当了在政府主导的投资体制下为经济社会发展提供长期资金支持的角色。我国的开发性金融的关键作用就是为社会资本形成提供所需要的集中、大额、长期的资金，弥补市场缺失，并在提供资金的同时，通过建设制度、培育市场，最终形成集中、大额、长期的资金市场，构造社会资本的有效形成机制，突破经济发展的“瓶颈”。

事实上，我国的开发性金融已经为我国基础领域的投资做出了重要贡献。如表8—3所示。

表8—3　1996—2003年国家开发银行贷款用于基础部门的情况　单位：亿元

说明：2000年的《中国金融年鉴》中没有刊登1999年开发银行贷款的相关情况，1999年数据缺失。

数据来源：作者根据1996—2004年各年的《中国金融年鉴》、《中国统计年鉴》整理和计算。

国家开发银行在我国对基础部门的贷款余额中所占比重超过40％，其贷款90％以上投向电力、铁路、公路、石油石化、城市基础设施和邮电通信等基础部门，50％左右投向中西部。开行在促进产业结构优化和产业结构高度化方面起到了引导作用。三峡工程、开发西部、振兴东北老工业基地等国家重点项目中国家开发银行的作用是无可置疑的。

开发性金融是我国政府实现其经济发展战略的重要工具，在社会资本形成中发挥了重要作用。我国社会资本“瓶颈”的形成有着内外双重原因：内部原因是基础部门自身的改革落后，造成社会资本的投资和运营的低效率；外部原因是长期、集中、大额资金供给市场的缺失。而开发性金融在我国社会资本形成中发挥了重大作用，正是由于其资金运用的市场化有利于基础部门的改革和效率的提高；它可以通过融资来建设市场，弥补和培育中国的中长期资金市场。而这两个特点正是开发性金融区别于一般的政策性金融的关键。下面将围绕这两个特点做深入探讨。

8﹒3﹒2　市场化的资金运用：避免“预算软约束”和“棘轮效应”

本章的8﹒2节中我们讨论了民间资本在基础设施领域面临的壁垒，以及政府在基础设施投资领域的重要作用，并提出了政府和市场相结合在基础设施领域中发挥的作用。但并没有深入研究什么领域该政府投资，什么领域该民间来投资，到底该由政府还是私人来经营某类的基础设施的问题（即所谓的×有×营⁽¹⁷⁾的问题），这是由于：一是西方关于产权的研究⁽¹⁸⁾难以指导中国渐进式的市场化改革。在中国这样一个转型的国家中，基础部门的产权问题不仅是经济效率的问题，更是一个国家安全的问题。二是明确产权和经营主体是为了形成适当的激励机制，从而提高基础设施的投资和经营效率。在中国现有国情下，很长时间之内都必将主要由政府部门或国有企业构成基础设施的投资主体，因此我们分析基础设施的投融资和经营的效率问题时，不妨立足于现实来分析如何形成适当的激励机制的问题，而不要拘泥于对投资主体的争论。

既然我们假定投资主体给定，那么提高效率的关键就在于资金的来源和性质。也就是说，我们认为在中国目前的现状下，基础设施投融资的关键不在于投资主体，而在于能否融到资金（项目能否建设的问题）以及融到资金的性质（项目的经营效率的问题），如果某个基础设施的投资主体（政府、国有企业或私有企业）能够获得大量长期的资金进行基础设施的投资，那么这个项目就能够真正上马，但如何保证这个投资的效率和该基础设施经营的效率呢？关键在于这个资金的性质，如果这个资金是市场化的资金，它必然要求回报，如果能够切实形成这个投资主体的“预算硬约束”的话，投资主体为了能够偿还本金和利息，必然会保持高效率的资金运用和基础设施的经营。因此我们将结合国家开发银行的业务和基础设施的经济技术特征详尽论述国家开发银行市场化资金运用的必要性和可能性。

第一，“棘轮效应”和“预算软约束”是社会资本投资和运营中低效率的成因。

很多西方学者都认为，在计划经济体制下，“棘轮效应”和“预算软约束”的现象十分突出，从而造成了中央计划经济的低效率，这也是他们认为转型国家应该迅速实现私有化的重要原因之一。

棘轮效应这个概念是贝林纳（1952）在分析苏维埃式企业中的管理行为时创造的，在中央计划体制下，经理人员一般不愿意超额完成计划，原因是他们担心，如果开足马力生产，明年的计划会像棘轮一样爬升上去。如果他们生产的是120％而不是102％，他们今天会得到更多的奖金，但是将会接到更紧张的生产计划。即中国人所说的“鞭打快牛”。没有产品市场，缺乏产品的竞争，生产的产品和提供的劳务多并不能带来相应的利润；没有经理人市场，缺乏经理能力之间的竞争，干得好并不能带来高收入和更多的市场机会。因此形成了国有企业运营的低效率。明显的例子有，有能力的员工减缓工作节奏，以避免接到更繁重的工作任务；国有部门和企业，在年终把预算资金全部花完，不管购买的东西有用无用，以避免将来被削减预算，等等。

“预算软约束”这个概念是J﹒科尔奈（1980，1992）创造的，它是在计划经济制度下一个众所周知的现象，即计划者难以坚持不拯救亏损企业的承诺，从而使企业预算具有较大的弹性。预算软约束曾经是计划经济的一个关键特征，在转型经济中已经成为了一个需要考虑的重要问题。比如国有企业持续的预算软约束使政府很难控制支出，宏观经济稳定性有可能受到损害。有关转型的大量文献现在已经清楚地认识到硬化转型企业预算约束的必要性。虽然经济学家普遍认为，“除非硬化预算约束的承诺的真实可信的制度已经确立，否则，硬化预算约束的决定就不会是真实可信的”。但是，如何有效可靠地硬化预算约束还没有成为经济学者详尽分析的重点。

第二，开发性金融市场化运用资金大大减少了社会资本形成中出现的“棘轮效应”和“预算软约束”，提高了社会资本投资和运营的效率。

由于基础设施具有准公共性、规模经济、正外部性等经济技术特征，而且很多基础部门都是垄断行业，很多国家对基础设施的投资主体和运营主体以公共部门为主，缺乏有效的激励机制，大量存在“棘轮效应”和“预算软约束”，因此其投资和运营的低效率就成为了一种普遍现象。

世界银行1994年报告中考察了在提供基础设施方面的成败记录，得出的结论是：要想更有效率地提供服务，就要对激励机制做出重大变革。并提出了改善激励机制的三种体制改革方式：其一，运用商业化管理原则——更要像经营一项业务而不是一个官僚机构那样经营基础设施。要有明确的目标、有效的管理及财务自主权，要把消费者的满意程度作为衡量业绩的关键尺度。其二，引入竞争。在可行的情况下直接引入，否则就间接引入，通过赋予使用者更多的选择方案，竞争可以提高提供者的效率，并使其对使用者更加负责。其三，在服务的计划、经营、管理和融资方面，重视使用者和有关方面的意见，使其真正负起责任来。并强调：“基础设施业绩的改善可以使各国获得巨大效率收益，可以提高现有基础设施的服务水平，并改善穷人获得基本服务的状况。”可见，追求基础设施投资和管理的高效是成败的关键。(www.daowen.com)

如果我们假定以国企或政府为主体的对社会资本的投资主体在很长时间内不变，那么我们主要研究资金来源问题。我们如果不能大幅度地在社会资本的投资领域来商业化、引入竞争，那么我们现在至少应该在融资上使这些投资主体形成竞争，提高绩效。问题的关键在于能否消除“棘轮效应”和“预算软约束”，从而提高效率，而不在于投资主体究竟是谁。

开发性金融在社会资本的融资中发挥重要作用，但是它并不是简单的提供资金的问题。我国正处于转型阶段，很多制度还不健全，市场机制还未完全建立，在这种情况下，开发性金融必须通过自己的投融资业务来促进各项具体制度的建立和市场的培育。特别是在基础设施领域投资主体主要为国有部门，基础设施的市场本身又缺乏竞争性，有人甚至说这是“计划经济的最后一块堡垒”，在其投资主体方面短期内难以发生大的变化的情况下，以融资的市场化来促使投资主体提高效率，并逐渐引入民间投资主体进入到基础设施领域，这也是符合我国渐进式改革的思路的，而这就必然要求开发性金融市场化运用资金，使各个项目、各个投资主体形成预算硬约束，并通过在融资领域的竞争来缓解“棘轮效应”。

“棘轮效应”的关键是在计划经济中，公有企业的经理出于“理性人”的考虑，在实际工作中留有余地，因为他们不愿意毫无意义地多工作，因为干的多只会带来更多的工作。基础设施投资的主体又主要是国有部门，产品具有规模效应，通常是垄断行业，缺乏市场的竞争，极容易形成“棘轮效应”。突出表现为：在投资上追求规模，而不追求效益，总是希望上大项目、搞大工程；在融资上，尽量争取财政的无偿划拨，虚报项目、夸大预算的情况比比皆是；在经营上，即使获得了极好的收益，也要尽量支出，不留盈余，这种行业的职工的福利和奖金往往很不错。

国家开发银行市场化运用资金，通过市场化发债的方式融入资金，在内部建立严格贷款审核和风险控制机制，虽然配合国家政策投入资金到基础部门，但是这些资金都是高能量的资金，国家开发银行利用自己的融资优势，它一方面要求资金有适当的回报，另一方面要求相关企业建立健全自己的法人制度、治理结构、现金流建设和信用建设等。由于基础设施领域投资要求的资金数量大、时间长、资本的投入集中，现金流又普遍存在“前低后高，收益不在当期，损益性不平衡”的特点，国家开发银行提供的长期稳定大额资金是一种稀缺的资源，企业为了获得这些资金，必然在基础设施的融资领域展开激烈的竞争，尽量满足国家开发银行的各种制度建设的要求，讲究资金投放的高效和基础设施运营的高效，以及最终的收益性，不然的话就难以获取后续的投资（国家开发银行对很多长期项目的贷款都是分批进行的，督促了项目投资主体前期投资的效率和贷款资金的回收和收益），各个项目主体需要努力证明自己的高效运营（经济效益或社会效益），否则在下一阶段可能就不能获得国家开发银行的资金，经理们必须努力工作，才能在融资竞争中获胜。总之，国家开发银行合理利用国家信用融资，形成自己的融资优势，并通过资金的市场化运作，事实上形成了基础设施融资领域的激烈竞争，弥补其投资领域竞争的不足，有效缓解了基础领域存在的“棘轮效应”。

预算约束硬化的关键不在于政府是否宣布采取“硬预算约束”，关键在于是否有真实可信的制度来保证硬化的预算约束已经建立。如果投资主体从财政获取了无偿的资金，这显然是种软约束。如果投资主体从金融体系获取的资金不需要偿还或可以随意展期以及追加投资的话，这也是一种“软约束”。我们投融资体制改革的重点之一就是要避免上述两种软约束。因此，国家开发银行的资金一定要市场化运作，要求贷款的按时偿还本金并支付一定的利息，这是“预算硬约束”的基础。但还需要相应的制度来保证“硬化”的承诺是真实可信的，笔者认为国家开发银行的以下措施保证了“预算硬化”的可信性：

一是国家开发银行利用国家信用通过发行债券融资，融资是有成本的。

二是确立了在银行的框架内经营开发性金融，良好的业绩也是国家开发银行的目标之一。在内部建立严格的贷款审核、风险控制委员会、责任追究制度等。这一条与第一条相结合，必然要求资金的运用追求收益，即“政策性资金市场化运作”，这样资金出口才能和入口相统一，从而形成对从国家开发银行所融的资金的项目的预算硬化。

三是利用政府的组织优势来进行组织增信。通过政府担保对地方的基础设施项目“打捆”，建立地方的投资公司，通过政府的组织优势，促进项目主体的“四大建设”。由于项目还不了的钱，地方政府担保偿还，这保证了国家开发银行自身的“预算约束硬化”的可信性，而且必然使地方政府有激励去督促该地的项目主体形成硬的预算约束。而且很多这种打捆贷款需要政府在规范和透明自身财政的基础上提供担保，事实上也形成了对政府的“硬预算约束”。

四是严格区分“软贷款”和“硬贷款”的投向，实现了资金入口和出口的匹配，有利于形成可信的“硬预算约束”。软贷款来自国家开发银行的资本金，来源是无偿的财政划拨，适合进行社会效益强和经济效益弱的项目的贷款，基本上是无息和很低的利息。而通过债券市场融来的资金投向有较高经济收益的项目，必然要求具备与风险相当的回报。

以上这些措施一方面促使了国家开发银行自身的硬预算约束的形成，另一方面，国家开发银行通过自己的投融资过程形成了项目投资企业和地方政府的预算硬约束，为今后这些企业发行股票或债券融资，地方政府发行地方债融资奠定了基础，而且通过良好的示范效应以及竞争压力，对促使商业银行加快商业化改革，形成硬预算约束，起到了积极的作用。

国家开发银行在自己的投融资过程中进行市场化的资金运作是必要的，因为基础设施的投资主体主要是国有部门，需要在融资领域形成适当程度的竞争，从而有效地缓解“棘轮效应”和“软预算约束”造成的基础设施投资效率和运营效率低下的问题。

8﹒3﹒3　开发性金融：突破社会资本形成的经济技术障碍

在讨论了国家开发银行资金市场化运作的必要性之后，我们讨论一下开发性金融市场化运作资金的可能性。这个问题有两个层面：一是基础设施是否具备市场化融资的条件；二是开发性金融具备何种优势满足基础设施的长期、大额、集中的资金需求。

1﹒很多基础设施具备一定程度市场化融资的可能

日本的很多经济学家将社会资本分为四类：（1）纯公共财产。收费在技术上是很困难的。（2）边际成本递减型的大型固定设施，如机场、高速路等，个人不可能负担，但是使用者受限，所以可收费的项目。（3）具有外部经济的项目，如下水道等。（4）从收入再分配上考虑而建设的项目，如政府提供的经济适用房、公交车等。其中，（1）是无法收费、只能以税收来源解决的，而（2）（3）（4）却是可以向受益主体收取费用的，当然政府仍要补贴一部分。既然某些公共设施的受益者是可以限定的，那么就应适用受益者负担的原则。因为财政的资金是有限的，不可能都进行无偿的公共投资。那么对（2）（3）（4）类社会资本的投资就应该采用财政投融资的形式，至少对它们的使用应该是有偿的，当然一般情况下补贴还是会存在的。

我们也可以通过对社会资本的经济技术特征来分析，在上一节关于基础设施的经济特征的论述中我们曾经指出，大部分的基础设施并不是纯粹的公共产品，而是准公共产品。这里我们将具体分析准公共产品市场化融资的可能性问题。

假设所有潜在俱乐部成员都具有相同的消费偏好，且所有人都能公平分摊该产品的供给和运营成本。如图8—9所示，曲线TB表示当使用者数量增加时该特定使用者获得的消费利益，TB曲线的斜率MB表示增加一位消费者所产生的边际利益，C/N表示每位消费者应承担的成本，其斜率MC表示增加一名消费者引起的成本变化，将其定义为边际成本，假设以人均净利益（TB－C/N）最大时的使用者数量为最佳数量，MB＝MC时，使用者数量达到最佳了。因此，即使一个设施是准公共产品，只要能够界定受益者，就完全可能利用市场机制提供，从理论上而言，是能够进行市场化的融资的，但是由于基础设施的规模性、垄断性、正的外部性等特征，使其市场化融资的实践困难重重，我们需要一个合适的工具去使这些投资获得资金的支持。

图8—9　准公共产品供给的最优抉择

2﹒开发性金融在社会资本融资中进行市场化资金运用的可能性

我们沿用我们在上文中的老办法，在投资上无法解决时，从融资方面来换位思考。从技术上来看，基础部门的项目具有规模性、垄断性、不可分性。从而使其资金的需要具有大额、集中、长期的特点，其中规模经济的存在造成了垄断存在的合理基础，也是造成工期较长的直接原因，而不可分性使大规模项目进行多个投资主体的分散投资变得困难重重。而这些问题的解决似乎都有待于科学技术的发展，从而使大规模投资可以分块投资，分别建设，分别计算成本收益，从而有效地降低投资的壁垒。但这要等待多长的时间呢？其实，我们只要换一个角度，这个问题就没那么复杂了，我们完全可以在投资领域仍然交给一个资质较高的投资者来投资或资质较高的运营商来经营，在融资领域，我们通过一个既能代表政府意图，又有融资优势的金融机构作为一个代理人向这个项目融出资金（当然是在项目具有较好效益的情况下，这个效益不一定是当期的，一般是长期的），然后这个代理人要么把这个项目的贷款进行证券化，通过证券市场把这个大的投资项目分解为标准化的证券出售给证券市场的投资者，要么这个代理人作为贷款的批发商，经过一定程度的风险过滤之后，将其拆分为几个较小的贷款，转贷给商业银行。这样可以在工程技术没有进步的情况下，通过金融技术分解贷款，实现小额资金进入基础设施领域的设想。在中国，这样一个金融机构就是开发性银行，这事实上是一个建设长期、大额、集中的资金市场的过程，在前面对此问题已经进行了详细论述。

8﹒3﹒4　连接政府与市场，有效突破经济发展的“瓶颈”

上节中，我们论述了政府在基础设施投资中的重要作用。在8﹒3﹒3中，我们详细论述了开发性金融市场化资金运作的重要性、必要性、可能性。在本小节中，我们将讨论开发性金融连接政府与市场，进行“政府入口＋开发银行孵化＋市场入口”的运行模式在有效突破经济发展的“瓶颈”方面的作用。

所谓经济发展的“瓶颈”，其实就是随着直接投资的增多，经济的发展形成了社会资本的短缺状态，“瓶颈”的形成提高了直接投资的成本，延缓了一国经济的发展，能否突破瓶颈对发展中国家具有至关重要的作用，可以说发展就是在不断突破瓶颈的过程中进行的。那么，能否形成一个有效的机制在适当的市场压力下有效地突破瓶颈，促进经济的可持续发展呢？开发性金融可能是一个有利的工具。

毋庸置疑，社会资本是经济发展的“要素”，所有国家总投资中社会资本都占很大比例。但从统计资料中，我们所能了解的只是社会资本是经济发展最重要的因素之一，它们不能告诉我们，社会资本究竟在多大程度上或引起或紧跟直接生产活动。下面我们套用赫希曼于1958年在《经济发展战略》一书中提出的分析社会资本对直接生产投资活动的影响的模型，分析开发性金融在这个模型中的作用。

某些社会资本投资被认为是直接生产活动投资的先决条件，扩展其他经济活动以前，必先建立各种运输通道和基本生活设施。社会资本与用于直接生产的投资需要保持一定的比例（这个比例因不同的国家和地区会有所不同，即使在同一国家不同的历史时期也会有所不同），如图8—10所示。

图8—10　直接生产活动与社会间接资本的平衡及不平衡增长

现假设社会资本投资不计入直接生产活动成本中。若社会资本比例过低，社会资本越不足，特定产品的直接生产活动的成本就越高，图8—10横坐标表示社会资本供应量，纵坐标表示直接生产活动的产出总成本（包括折旧）。曲线a表示某一特定直接生产活动投资中，一个特定产品全部开工的生产成本与社会资本供应量的函数关系，曲线b、c、d则分别表示投资不断增加时的直接生产活动成本和社会供给量的函数关系。

图8—10中曲线向右下方倾斜，表明随着社会资本增加，直接生产活动的成本降低。从最右端开始，社会资本充裕而直接生产活动成本低廉，增加社会资本很难进一步降低直接生产成本。当向左移动时，某特定直接生产活动产品的成本先是缓慢上升，而后加快，成本曲线最后变成垂直线，因为此时最少的社会资本是进行任何直接生产活动所不可缺少的。

与表示为两种生产要素（如劳动和资本）的函数等产量线不同，我们的成本曲线并不表示某种特定产出可以多用某种原料，少用另一种原料来生产。因为我们只把某一特定产品的各种成本变化反映为一个因素，即社会资本的供应量，而且，这个因素并不等同于通常所指的投入要素，因为它对于直接生产活动者来说并不构成“内在化”的成本。

从整个经济观点考虑，目标在于以最小量的资源和社会资本投入直接生产活动，来获取不断增加的直接生产活动的产出。在每一条曲线上，各坐标值之和最小的点是最为理想的。绘出通过原点的45°线，与每条曲线的最佳点相交，这条45°线则表示直接生产活动与社会资本平衡增长的理想点，距离理想点越近，说明一国资源越被更经济地利用。

然而，穷国并不总是承受得了经济上的负担，这是发展的矛盾之一，我们贯穿本章的主要假设是，不发达国家真正缺乏的不是资源本身，而是利用资源的能力。我们现在将应用这个观点规定：

（1）社会资本与直接生产活动不能同时扩展。

（2）优先考虑应趋于最大限度“诱发”决策的发展顺序。

根据第一个条件，我们能立即看出两种主要类型的顺序：一种扩展是从增加社会资本的供给开始，如图8—10连接AA ₁ BB₂ C各点所成线表示，这种顺序称为社会资本“能力过剩下的发展”；另一种是从扩充直接生产活动开始，如图8—10连接AB ₁ BC₁ C各点的所成线表示，称为社会资本“短缺条件下的发展”。

依据第二个条件，我们分析一下这两个顺序。如果从扩展社会资本开始（AA 1 BB ₂ C顺序），现有直接生产活动的生产成本将较低些，直接生产活动的利润提高，对利润的追逐促使直接生产活动投资的增加。如果从扩充直接生产活动开始（AB ₁ BC₁ C顺序），这项直接生产活动的生产成本很可能大幅度提高，参与直接生产活动者将会认识到通过社会资本设施的扩充，可能获得大量的经济利益⁽¹⁹⁾，其结果是扩充社会资本设施的压力将会发生作用，因而诱使采取这个顺序的下一个步骤。这两个顺序均能产生诱因和压力，其各自的“效能”评价，一方面取决于企业追求利润动力的强弱，另一方面取决于社会间接资本的管理部门对公共压力所作的反应。

两种顺序的结合也是可以想像的。假定社会资本及直接生产活动经营者的投资决策，需要分别得到社会资本短缺或过剩的特别推动，而一旦这种推动力量被觉察到，两者都会做出过度反应，结果将带来相反类型的一种压力环境，从而我们可以得到一个第三种类型的顺序，围绕平衡增长线波动的轨迹。举例来说，社会间接资本决策者对发生在B₁的不足情况的反应，有可能会使直接生产活动成本一直降低到B ₂，而直接生产活动的决策者将对社会间接资本过剩能力做出过分反应，直跳至d线，因而造成D₁上社会资本新的不足……这样一种混合的“阶梯顺序”，不断超越平衡，并由此产生另一种投资压力。

但是需要注意，虽然直接投资的增加会对社会资本的形成造成压力，促使社会资本的投资，这种由于经济发展产生的社会资本短缺，形成了经济发展的“瓶颈”，按照模型的显示，这种瓶颈形成的压力必然造成对社会资本投资的增多，但是由于社会资本具有外部性、规模性、准公共性，依靠民间的力量难以自发地形成，而这种压力是否能够有效地传给社会资本的投资决策者（以政府公有部门为主），对于起飞阶段的经济来说，尤其重要，它直接决定了该国能否有效地突破社会资本短缺的瓶颈。中国自改革以来，尤其是最近10年高速增长以来，社会资本中，从产业关联资本与生活关联资本的比率变换与现状来看，我们目前可以说还处于赫希曼所谓的“社会间接资本发展不足型”状态，基础设施和基础产业发展的滞后，已经制约了经济的发展⁽²⁰⁾，同时也形成了一定的“压力”。这种压力能否顺利地传导给相关各方，进而采取有效措施予以解决，值得深入研究。

我们要解决社会资本不足问题，必须有一个能够传递压力的机制，在我国，开发性金融就是这样一个机制。开发性金融由于市场化的资金运作方式，追求良好的业绩，能够及时感受到市场对社会资本的需求压力，同时政策性金融的特性，又使其综合考虑经济效益和社会效益，保证了社会资本的供应。开发性金融通过“政府入口＋开发银行孵化＋市场出口”这样的运作形式，就将政府意图和市场压力连接了起来。具体说来有以下几点：

一是属于政策性金融的大范畴，担任体现政府意图的政策目标，追求社会效应，愿意提供资金给外部性较强的社会资本投资。

二是市场化资金运用，形成了企业和地方政府的“预算硬约束”，避免棘轮效应，增强了企业和政府的市场敏感度。

三是利用融资优势、组织增信，在传递市场压力的同时，还形成了制度建设的压力，通过建设制度来传递压力，起到了放大压力、增强敏感度的作用。

总之，开发性金融从实际出发，找到了政府和市场的结合点，使政府和市场在共同的目标上统一起来。在中国现阶段，这是十分现实的做法，既有政府行为，又在市场当中，有明确的目标和导向，形成了体现政府意志同时又具有市场敏感度的组织，形成了传递社会资本短缺压力的有效机制。所以可以说，单纯依靠市场的力量，在不发达国家，只存在传递压力的一种顺序，只有采用开发性金融这种形式才能保证两个顺序都能有效进行。最终促使社会资本和生产资本形成合适的比例，促进经济的长期发展。