8﹒2　社会资本形成中的政府与市场

迄今为止，西方经济理论界对基础设施投融资的研究，多是基于市场经济体制下，从市场配置资源的角度展开，而很少涉及经济转轨国家的特殊问题，显然对我国实践的参考意义有限。本节将在阐述社会资本的经济技术特征的前提下，讨论社会资本形成中的政府与市场关系。

8﹒2﹒1　社会资本的经济技术特征

应该由谁提供基础设施，通过什么方式提供基础设施，是基础设施投融资要解决的核心问题。一种产品应由谁提供，取决于该产品的特性。为此，在分析基础设施投融资时，首先要分析基础设施的基本经济技术特征。基础设施普遍具有三个最基本的特征，即准公共产品、巨大的外部效应和规模报酬递增等特征。

1﹒公共产品和准公共产品

公共产品（public goods）是与私人产品（private goods）对应的一个经济学概念，主要有三个基本特征：（1）不可分性，即公共产品向特定群体共同提供，所有成员共同或联合消费。（2）非竞争性，即增加一个人消费并不会减少其他成员从中所获得的好处，消费者增加所带来的边际成本为零。（3）非排他性，即将特定的个体排除出公共产品的消费要么不可能，要么将花费更大的代价。

公共产品的非排他性，意味着有很多消费者可能无偿地享受公共物品，理性的个人不会在消费公共产品时自愿按价格付费，存在着“搭便车”（free rider）行为。或者即使公共产品的消费可以排他，但由于公共产品具有不可分割的共同消费特征，多一个使用者消费公共产品的边际成本为零，从而也使排除某些人的定价方案变得无效。因此，市场机制无法实现对公共产品的有效配置，政府应提供公共产品。

大部分的基础设施并不是纯粹的公共产品，而是准公共产品。也就是说，某种产品只部分满足消费的非竞争性，即在一定范围内具有公共消费特征，而当消费者数量达到“拥挤点”后，随着消费人数增加，人们所得的消费利益将会下降，如城市地铁、收费公路、学校等。该类产品被称为准公共产品或俱乐部产品。

2﹒外部性

外部性又称外部效应，是指某团体（个人或厂商）的行为对另外团体的效用函数或生产函数产生的影响，而产生这类影响的行为主体又不负担相应的责任或没有获得相应的报酬⁽¹²⁾。按对承受者产生的后果，外部效应分为正外部效应（外部经济）和负外部效应（外部不经济）。从政策研究角度看，涉及的团体越多，“搭便车”问题越突出，在政策上越要引起重视。

城市地铁、铁路以及公路等基础设施都有巨大的正外部效应，如地铁建设能直接诱发沿线房地产增值。按科斯的解释⁽¹³⁾，这种正外部效应主要由于发出方无法就其行为所产生的成果进行明确的产权界定。按照这种理解，正外部效应就类似于公共产品的共同财富，对发出方和承受方都能产生效用。因此，当存在正外部效应时，萨缪尔森条件为：

上式中，MC为实施该种行为的边际成本，MB_A为发出方A所获得的边际收益，MB_j为n个收益方中任何一个边际外部效用。通常定义MB_A为边际私人收益，为边际社会收益。

从市场配置角度考察，当A提供的产品或服务存在正外部性时的资源配置如图8—6所示。由于A提供的产品或服务具有正外部性，对产品的需求曲线上移，市场均衡点也由U点变到V点。如果产生的外部性没有实现内部化，即没有成为私人厂商A的直接收益，A作为理性人就要按利润最大化目标在U点安排生产。显然，当正外部性存在时，如果单纯由市场机制进行资源配置，产品或服务将处于供给不足的状态。

图8—6　存在外部性时的产出抉择

3﹒规模报酬递增

假设某产业或设施提供的产品或服务的产出为Y，投入的资本和劳动力分别为K和L，则其生产函数为Y＝f（K，L）。若将投入要素K和L按比例增加t倍，而导致产出Y的增加大于t倍，则称该产业或设施具有规模报酬递增的特征，用公式表示为：

f（tK，tL）＞tf（K，L），其中t＞1

规模报酬递增意味着随着规模扩大，投入产出效率将逐步提高，因此通常又被称为规模经济（economics of scale）。在规模经济情况下，由于投入要素成本的增加线性地小于产出增长，因此平均成本AC的曲线总是趋于下降。若假设成本函数为C＝C（q），则平均成本AC＝C（q）/q，边际成本MC＝。由于AC曲线递减，则：

可见，只要边际成本MC低于平均成本AC，就会存在规模经济。由于成本函数C（q）为固定成本F和可变成本函数V（q）之和，因此固定成本F越大，规模经济的产出范围必然越大。用MES表示厂商的最小效率规模（minimum efficient scale），则F与MES成正比。

基础设施提供产品或服务大多都有网络化概念，如城市地铁路网、铁路路网、煤气管道网、供电网、通信网等，在MES范围内增加网络节点或增加对任何网络节点的投入都将会提高网络整体产出水平，具有明显的规模经济特征。同时由于存在这种“专用的网络化”概念，其投入的固定成本F非常大，从而使MES也会很大。也就是说，基础设施在相当大产出范围内都存在规模经济，即基础设施具有规模经济的特征。

图8—7表明，在规模经济情况下，厂商如果按边际成本MC＝MR安排生产，显然要出现亏损。因此，只要存在规模报酬递增，任何私人厂商都不可能按帕累托最优规则行事，市场机制无法使资源达到优化配置。

图8—7　规模报酬递增时厂商的产出抉择

如果某产业仅由一个厂商提供全部产出最有效，即一个单独厂商生产能力比任何数量的厂商共同生产更有效，就称该厂商为自然垄断厂商，所处的产业为自然垄断产业。规模经济是自然垄断的充分条件，基础设施大多具有规模经济特征，从而形成自然垄断。如果处于自然垄断行业的提供基础设施的厂商是私人厂商，其垄断定价必然要高于边际成本，从而不能实现资源的有效配置。

8﹒2﹒2　民间主体进行社会资本投资的障碍

按民间资本进入基础设施的逻辑进程，这里依次存在三个层面的问题，即政策层面是否允许进入（让不让投资），客观上是否存在过高的进入壁垒（自己愿不愿投资），有没有顺畅的融资渠道（有没有资金投入）。从目前状况看，这三个方面都不同程度地存在着障碍或壁垒。

1﹒观念障碍以及准入政策的模糊不清

长期以来，很多地方不同程度地存在这样的认识，即像铁路、电信、港口、石油、城市基础设施等领域，关系到国家经济命脉，又具有“自然垄断”特征，应由政府负责投资并以政府垄断经营来实现直接控制。受这种认识的影响，民间资本对基础设施长期投资受到准入政策的严格限制。

目前情况似乎有了转变。在认识上对基础设施给予了更合理的定位，在一定程度上放开了对民间投资的限制，在准入政策管理、制定方法以及平等同一性等方面更加合理规范。例如，在2000年初，国家发改委提出：“取消民间投资禁区。除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。”其政策含义是：“除了不许进的都许进”，但并没有明确不许进的是哪些，也就不明白可以进的是哪些。2004年，颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，其重要举措主要体现在以下四个方面：一是改企业投资项目的审批制为核准制和备案制。今后对企业不使用政府投资资金的建设项目，一律不再实行审批制，政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准，对其他项目实行备案制。二是合理界定了政府投资的职能。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式，合理使用各类政府投资资金。对非经营性政府投资项目，加快推行“代建制”。三是完善投资宏观调控体系，改进调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。四是完善对政府投资的监督管理，建立政府投资责任追究制度，健全政府投资制衡机制，建立政府投资项目后评价制度和社会监督机制；加强和改进对社会投资的监督管理，建立健全协同配合的企业投资监管体系，依法加强对企业投资活动的监督，建立企业投资诚信制度；加强对投资中介服务机构的监管，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理。这些在促进民间资本进入基础部门领域的投资方面有了很大的推进，但是具体的规定还是比较模糊。

观念的转变是吸引民间资本进入基础设施的重要前提，但这绝非是一朝一夕之事，也不是仅仅通过教育就能解决的。关键还是在政府，政府不仅要从认识上首先转变自身的观念，而且要通过强力推进改革，通过实践促使人们转变观念。

2﹒客观的技术经济“壁垒”

基层设施的技术经济特征，客观上形成了较高的进入“壁垒”。主要包括：

（1）规模经济壁垒。(www.daowen.com)

由于技术经济上的原因，基础设施具有较强的规模报酬递增特征，特别对具有网络特征的基础设施来说，其运营效率通常以网络规模为前提，网络覆盖面越大，效率越高，规模经济特征越为明显，属于典型的资本密集型产业⁽¹⁴⁾。要求新的进入者在进入之初就应形成相当规模能力。因而基础性项目的建设规模大、周期长，对投资主体的自身实力和融资能力都有较高的要求，中小投资者难以进入。

（2）经营形式上的垄断性造成的壁垒。

基础部门所属产业中存在相当一类部门，受技术条件的限制，处于自然垄断地位。它们占用的资源（主要指自然资源）在生产和服务过程中难以分割，必须保持整体形态。例如，铁路、水利大坝、通讯设施等。任何多余竞争者的进入，只会增大经营成本。由于市场竞争受限制，基础部门的筹资范围较小。

（3）外部性难以内化形成的壁垒。

基础性项目对国民经济的运行具有承载的作用，表现为它所创造的基本服务几乎面向所有的生产部门和消费部门，是整个经济活动共同的需要。有些基础产业的公共性还表现在对其服务对象不能像一般性行业产品和服务那样能够加以自由选择或排斥（如街区照明、城市道路、公共绿地等），或实现这种排斥性选择的成本过高。因此，基础性项目大都容易取得良好的社会效益，但其直接的经济效益不一定明显，后者的价值可能更多地转移到了下游产业部门和消费者身上，而本身从产品销售或服务收费中获得的补偿却微不足道。由于民间的投资者考虑的是自身的经济利益，在正外部性很难内化的情况下，无疑抑制了民间的投资。

（4）沉没成本壁垒。

基础设施领域的设备和传输网络等固定资本基本上都属于专用性资产，变现能力等流动性很差，沉没成本相对较高，因此又加剧了吸引民间资本投资的难度。

（5）政府严格监管形成的壁垒。

由于基础设施领域的公共性特征、自然垄断特征，国家往往对其服务标准和收费实行严格管理和限制，结果一方面使基础产业的产品一般不能完全实行市场价格，因而基础产业的利润率一般不会很高。另一方面严格监管也增大了民间资本投资和经营基础设施的成本，比如要动用相当部分资源来应付各种检查甚至从事寻租活动。

3﹒融资渠道的限制

基础设施的规模经济特征决定了需要大量长期资金，这与民间资本的分散化和短期化形成了鲜明对照。在我国，尽管有少数民营企业具备相当规模，但毕竟数量很少，大部分民营企业是中小型企业，自有资金较少，且民间资本缺乏聚合力，因此若想要对基础产业进行投资，主要依靠外源融资。目前我国金融市场本身发育程度较低，再加上在贷款、发行债券、股票等方面对民营企业的政策有歧视，造成民营企业的外部融资相当困难。如果仅靠民营企业自有资金对基础设施进行投资，自然会显得力不从心。目前，融资渠道不畅问题已成为阻碍民间资本进入的重要因素。

8﹒2﹒3　社会资本市场化融资的障碍

无论基础设施的投资主体是民营企业还是国有企业，都面临着能否在需要外源融资时通过市场机制获取资金的障碍。基础部门的市场化融资能力较差，这是因为：

一是由于规模经济的存在，单个基础设施项目通常具有投资规模大、沉淀成本高、建设周期长等特点，这就要求市场上必须能够提供长期、集中、大额的资金来源，但是商业银行的资金一般是短期的商业存款，难以支撑稳定的长期资金的需求，而且对单个项目贷出大额资金（即“垒大户”现象），可能违背风险控制的基本要求，因此从商业银行获取贷款较为困难。而资本市场必须有相当的规模，具备足够的深度和广度才能起到提供长期资金的作用。

二是有些基础设施本身盈利能力相对较弱，投资回收期长，而且现金流入“前低后高”，造成短期收益较低，难以从商业性金融机构获取资金。

三是某些基础设施的正外部性较大且不容易内部化，突出表现为一些城市的公共基础设施无法界定收益对象的时候，投资者的收入难以保证，商业金融也难以介入。

四是很多基础设施盈利能力很大程度上受政策制约，不确定性强，风险结构复杂。首先，基础设施不仅要受到政府价格等方面的管制，在很多情况下政府还要保持有条件的直接干预权力，这些管制或干预都将对收益产生直接的影响。其次，基础设施项目运营往往要求较高的协调性，其收益状况受到多种因素的综合影响，如政府在某投资者修建的桥旁边又批准修建了一座新桥，必然影响前者的收益；再者，不仅投资规模大，而且周期长，不确定因素多，风险较大。因此，合理的风险分摊结构对基础设施市场化融资至关重要。

当然，具体到各种单个的基础性项目，并不一定同时具有上述特点。有的可能只具有其中几项，同时又保留自己的一些特点。例如农业项目，其垄断性和规模经济性也许并不十分明显，它的基础地位和投融资特点主要来自两方面考虑。一是农业由于收入需求弹性低，在市场上的竞争能力弱，同样面临着在经济高速增长形势下由市场分配的资金相对不足的困难。二是农业在满足我国现阶段低收入水平下的消费需求和解决就业人口等方面的基础作用是其他产业部门所无法代替的，它是稳定我国经济和社会的重要筹码。又如支柱产业中的石化、电子、汽车等项目，是并非社会效益好而经济效益差的公共性项目，盈利前景好，参与资本市场竞争的条件也能满足，但是当它处于幼稚阶段时，由于经济规模要求高，资金密集，需要巨额投资，而其盈利前景和竞争能力是潜在的，因而通过市场迅速集中足量资金比较困难。

总之，基础性项目由于自身的一些特点，对于受市场信号支配的商业性资金缺乏吸引力，在竞争中处于不利地位。解决这一问题，从国际经验看，政府的直接介入既是必要的也是可行的选择之一。

8﹒2﹒4　政府在社会资本投融资中的作用

总的说来，政府与市场应该形成有机结合的配置机制。这是由于：一是大多数的基础设施是准公共产品，而并非纯粹的公共产品，可以由政府直接提供，也具备利用市场机制由民间资本提供的可能性。完全由政府“大包大揽”既不现实，同时也因排斥市场的作用而导致低效率，在公平问题上较市场配置也无明显优势可言。二是基础设施具有明显的外部效应和规模经济特征，从而会导致资源配置上的市场失灵，要求政府进行必要的干预。但无论在效率上，还是从公平角度看，如果过分强调政府干预，很可能得到适得其反的结果。因此，基础设施的资源配置不在于政府与市场的“非此即彼”的排他性选择，而在于两者之间不同程度的组合方式选择。三是政府对基础设施的干预应基于更好地发挥市场配置机制所展开。对不宜由市场提供的基础设施，由政府直接投资；对完全能由市场提供的，应充分发挥市场机制作用由民间资本投资；对能由市场提供但存在障碍的，政府应注重发挥积极促进者的作用，着力为发挥市场机制作用创造条件，带动民间资本对这些基础设施投资。

在政府与市场有机结合的基础设施配置机制中，核心之一是强调合理地发挥政府作用。发挥什么作用、如何发挥作用，首先取决于基础设施的基本特征，所处的经济环境也对其产生重要影响。政府在基础设施投融资中应发挥下列重要作用：

1﹒直接提供某些基础设施

原则上不宜由市场提供的均应属于政府直接投资范围。具体包括：一是准入政策不允许民间资本进入的领域；二是民间资本难以进入的领域。直接提供某些基础设施，不仅能直接提高该项基础设施的供给能力，而且还具有带动民间资本投资的作用。另外，还有一个作用是调整“时间差”，即某项基础设施尽管在理论上可以通过市场机制由民间资本提供，但在不完全具备条件且需求迫切的情况下，应先由政府直接提供，待条件培育成熟后，再通过转让股权等盘活存量方式，最终达到由民间资本提供的效果。

2﹒矫正外部性

政府通过实施旨在使外部效应内部化的政策，矫正由于外部性所导致的市场失灵，实现资源的有效配置。客观上说，基础设施同时具有正的或负的外部性，如城市轻轨能给沿线房地产带来增值收益，但同时也产生噪声污染。但总的来说，基础设施正的外部性要远远高于负的外部效应。一般来说矫正外部性有下列措施：一是政府通过对享受外部性的厂商（B）征税，同时对产生外部性的厂商（A）给予财政补贴。二是通过A与B两类厂商的“合并”使外部效应内部化。如果A对外部效应的产权归属可控制，A可自行选择“合并”方式；如果A对外部效应产权不可控制，则需要通过政府对其产权进行再分配或采用征税方式解决。三是以上两种方式的组合。

3﹒合理有效的管制

基础设施领域普遍受到政府管制，如对地铁、供电、供水等行业的限价。政府管制将直接影响基础设施领域的进入壁垒、收益水平等状况，从而对其投融资产生重大影响。对基础设施管制主要是为了防止因自然垄断定价过高，导致效率低下，同时也可能损害福利的行为。可选择方法很多，但并没有绝对最佳标准。主要有国有国营、特许经营、价格管制、收益率管制、市场准入管制等。

4﹒发挥在经济转轨时期的特殊作用

改革与发展并重，是经济转轨时期基础设施投融资最主要的基本特征。尤其对中国这样人口众多、基础设施薄弱、地区间经济不均衡的大国，经济转轨过程更为复杂，政府更要发挥绝对的主导作用。

首先，经济转轨中基础设施投融资改革的制度创新不是自发的，也不仅是诱发性的，还需要一定的强制性。政府的作用在于通过强制性手段，克服改革阻力，缓解利益冲突，加快转轨过程，确保体制平稳过渡。

其次，经济转轨过程也是市场培育过程。政府一方面要通过直接投资调整基础设施供给的“时间差”，并发挥对民间资本的带动效应，逐步提高民间资本对基础设施的参与程度；同时还要着力培育市场，为市场机制发挥作用创造条件。

最后，政府职能转变是经济转轨的重要内容，也是在基础设施投融资中发挥作用的最基本前提，对建立市场经济条件下的基础设施投融资体制至关重要。

社会资本的经济技术特征决定了在其投融资过程中政府需要发挥重要的作用，对发展中国家而言更是如此，这些国家的政府要发挥主动培育市场、为市场机制发挥作用创造条件的重要作用。下一节中将结合中国的现实，分析中国的社会资本形成“瓶颈”及成因，并阐述什么是开发性金融，开发性金融在我国的社会资本形成中扮演了什么样的角色。