6﹒3　开发性金融与基础设施建设：三峡案例⁽³⁾

6﹒3﹒1　三峡工程概况

三峡地区是长江经济带的重要组成部分，水能、生物、旅游和部分矿产资源丰富，开发潜力大。但长期以来，受交通基础设施落后，商贸物流不发达，工业水平偏低，缺乏大型骨干工业企业等因素影响，三峡库区经济发展落后，陷入产业空心化、城镇空壳化困境。1992年4月3日，第七届全国人民代表大会第五次会议审议并通过了《关于兴建长江三峡工程决议》，赞成票67﹒2％，三峡水利枢纽工程作为中国最大的建设项目而备受世人瞩目。该项目对开发中国中南部地区意义重大，并对该地区经济的可持续发展具有战略意义。

长江三峡工程是当今世界上最大的水利枢纽工程，具有防洪、发电、航运等巨大的综合利用效益。该工程总库容393亿立方米，其中防洪库容221﹒5亿立方米，总装机1 820万千瓦（26×70万千瓦），年发电量847亿千瓦时，大坝高185米，工程总工期17年。三峡枢纽工程分为三个阶段进行。第一阶段，重点是大坝附近河道的治理与改道；第二阶段，涉及大坝的建设及第一批发电机组的安装；第三阶段，全部项目建成投产。整个项目预计2009年完工，项目总投资约2 050亿元人民币。按1993年5月末价格水平编制项目投资总概算，三峡工程静态投资为900﹒9亿人民币，其中枢纽500﹒9亿人民币，移民400亿人民币。动态投资为2 039亿元人民币，其中价差749亿元，利息389亿元人民币。现在由于国家的宏观经济形势比较稳定，根据新的变化，最近估算动态投资约为1 800亿元（见表6—5）。三峡工程于1993年动工，1997年11月大江截流，2002年11月导流明渠截流，2003年6月水库初期蓄水至135米，永久船闸试通航，2003年7月首台机组并网发电，截至2004年底，已有11台机组并网发电。计划2006年右岸大坝全线到顶，蓄水到156米；争取到2008年完成右岸电站机组安装，2009年建成升船机，工程完成。

表6—5　工程投资（1993年5月价格）

三峡工程的主要特点是：（1）建设周期长，工期紧张。包括移民工程、枢纽工程、输变电工程，总工期17年，分三期建设，1993年动工，2009年完工（见表6—6）。（2）资金需求量大。按1993年5月末价格水平编制项目投资总概算，静态投资为900﹒9亿元人民币，动态投资为2 039亿元人民币。（3）技术难度高。在维持长江航运畅通的情况下，进行施工建设，虽经过多年大量的工程勘探、技术攻关、科学论证和施工准备，但涉及的世界级工程难题仍富有巨大的挑战性。主要包括：船闸高边坡开挖及稳定，大江截流、导流明渠截流，高强度混凝土快速施工，大水头变幅水轮机安装和运行，碾压混凝土围堰施工，垂直升船机设计制造等。（4）公益性功能明显，综合效益巨大。防洪库容221亿立方米，把荆江河段防洪标准从20年一遇提高到100年一遇；改善川江、峡江航运条件，将年运量提高到5 000万吨；减少4 000万～5 000万吨煤炭的挖掘、运输、燃烧所带来的环境污染，少排放约1亿吨二氧化碳和100多万吨二氧化硫；还能带来引水、灌溉、旅游的便利等。

表6—6　三峡工程建设周期

当前，三峡工程已经进入第三期并开始发挥综合效益。2004年左岸电站11台机组超额完成国家下达的发电333﹒8亿千瓦时的任务，实际发电391亿千瓦时，有效缓解了华东、广东等省的用电紧张局面；双线五级船闸经各方努力，全年运行8 700闸次，通过船舶7﹒5万艘次，年过坝货运量3 440万吨，超过葛洲坝枢纽建成以来最高水平1 800万吨。全年累计转运客车7 861台次，转运旅客21万多人次，转运零担货物6 450吨，滚装船过坝转运10 523艘次。

6﹒3﹒2　三峡工程中的融资问题：国家开发银行的角色

1﹒主要资金来源

三峡工程规模大、工期长，资金筹集渠道多元化，主要包括国家注入的资本金，国家开发银行及国内商业银行的贷款、发行企业债券、股权融资、出口信贷及国外银团外汇贷款。

（1）资本金。主要包括三峡工程建设资金（电力加价）、葛洲坝电厂发电利润（改制前）、长江电力股份公司所得税返还及分红（改制后）和三峡电站投产后发电利润及所得税返还。这四项政策可为三峡工程建设筹集资金近800亿元，约占工程总投资（1 800亿元）的45％。三峡基金以国家资本金形式注入，是三峡工程最稳定可靠的资金来源。

（2）政策性银行贷款。国家开发银行作为国家政策性银行，在三峡工程开工之初介入，从1994年至2003年每年为三峡工程提供30亿元贷款，总额300亿元，为三峡工程顺利启动发挥了积极作用，是三峡工程最稳定的资金来源之一。

（3）企业债券。直接面向资本市场，筹集低成本的工程建设资金。截至2003年底，共发行6期三峡债券，发行总额190亿元。

（4）股权融资。长江电力股份公司2003年成功上市，成为三峡总公司在资本市场的股权融资窗口，拓宽了三峡工程筹资渠道。

（5）国内商业银行贷款、出口信贷及国外银团外汇贷款。截至2003年，这些贷款的余额为110亿元。

2﹒工程初期面临的融资困境

三峡工程开工之初，项目业主三峡总公司急需落实一期融资方案，而商业银行在形成其对特大型基础设施项目建设风险的分析和判断能力之前，由于不愿意承担如下风险而裹足不前或驻足观望：一是国内外对兴建三峡工程的意见不一，有些反对意见还相当尖锐；二是在我国建设世界上规模最大的水电站，担心存在技术风险或建成风险；三是担心资金风险，怕项目超概算或资金来源不落实；四是担心项目效益不足以还贷。

另一方面，由于种种因素的限制，在开工初期，债券、股票、外资等融资手段在工程建设之初难以运用。20世纪90年代初的A股市场融资量很小，而且当时国际资本市场受制于人权、环保等因素，对三峡融资持消极抵制的态度。如世界银行明确表示不向三峡工程提供贷款；美国进出口银行当时也明确表示如果美国的厂商向中国三峡工程提供工程或技术援助的话，那么美国进出口银行不予支持，不向美国的厂商提供贷款。因此，三峡一期工程融资除了三峡基金及葛洲坝电厂收益外，资金来源有限，缺口较大。

3﹒国家开发银行贷款及其引导作用

在面临巨大融资困境的前提下，国家开发银行对三峡工程鼎立支持，以支持国家“两基一支”的政策导向和对大型水电项目行业特性的深刻认识，做出了为三峡工程提供长期贷款的决定。1994年，国家开发银行为三峡工程提供了总额300亿元人民币的贷款，贷款期限15年，宽限期10年，1994—2003年每年发放30亿元。在担保难以落实、工程建设又需要资金保证的情况下，国家开发银行及时保证了贷款供给，在1996年10月20日借款合同签订之前，国家开发银行已经为三峡工程提供了80﹒9亿元的贷款。在正式签订合同时，就担保问题，国家开发银行同意300亿元贷款为信用贷款。1997年，为了解决三峡工程左岸机组外汇贷款事宜，国家开发银行为三峡工程提供了总额为11﹒2亿美元的转贷款。国家开发银行的贷款保障了三峡工程一期建设所需要的资金供给，使一期工程得以顺利启动，并为三峡总公司拓宽融资渠道、优化负债结构、形成滚动开发能力打下了坚实基础。

1997年随着大江截流，工程进入第二期，国家开发银行对三峡工程初期贷款的引导作用逐渐显现出来。由于三峡工程世界级技术难题的逐个破解，蕴含在工程中的商业风险也渐渐释放出来，使得外界对三峡总公司有了新的了解和认识。三峡总公司逐步具备条件，走入债券市场直接融资。在国家开发银行的大力支持下，从1997年到2003年，三峡总公司共发行6期三峡债券，8个品种，期限从3年到30年，共筹集资金190亿元人民币，既改善了融资结构，降低了资金成本，又在资本市场上创立了信誉，树立起三峡债券品牌，债券评级从A A A－提升到A A A。债券融资成功后，随着工程的顺利进展，国家开发银行对三峡工程融资支持的示范和导向作用也显现出来：1997年一期工程结束后，工行、建行、交行开始为二期工程提供贷款融资，总额110亿元人民币；到2002年三峡工程二期即将结束时，中行、农行、民生银行、招行等都积极要求参与支持项目；左岸电站机组国际招标，获得11﹒2亿美元国外出口信贷和商业贷款，由国家开发银行提供转贷款的服务。截至2004年末，国家开发银行总共为三峡工程提供了人民币贷款300亿元，外汇转贷款7﹒36亿美元，现汇贷款0﹒2亿美元。三峡工程从没有贷款到各家银行争先恐后地提供贷款、从难以寻求担保到银行普遍提供信用贷款，国家开发银行的融资导向作用明显。同时，在国家开发银行的贷款引导下，债券融资、商业银行贷款以及出口信贷有机结合，使得三峡工程多渠道的融资方案得以实现。

6﹒3﹒3　三峡工程运行中国家开发银行的全面金融服务：超越贷款管理(www.daowen.com)

国家开发银行除了通过贷款供给支持三峡工程外，还积极提供其他的金融服务。2001年，三峡财务公司在国家开发银行开户，国家开发银行开始为三峡工程提供结算服务。作为第一副主承销商，国家开发银行在2001年至2003年连续三年参与三峡债的承销发行。国家开发银行还积极为三峡工程提供财务顾问服务，先后向三峡总公司提供了《三峡公司最佳资本结构分析》、《三峡公司融资方案建议书》和《长江电力机组收购融资方案》等。针对2002年美元市场利率走低的情况，国家开发银行对1997年安排的外汇融资进行风险管理，并向三峡总公司提交了《关于三峡左岸电站项目外债风险管理方案》。在这一方案中，国家开发银行对三峡项目外汇融资各部分置换的可行性及影响进行了分析，建议从取消固定利率出口信贷利息资本化着手。2003年12月，国家开发银行国际金融局和湖北分行组团，邀请三峡总公司参加，与国外银行进行了面对面的正式协商，取得了十分积极的成果。通过以低成本的现汇贷款来置换国外高成本的出口信贷，在不影响三峡项目商务合同执行的情况下，实现了对项目外汇债务的优化安排。根据初步测算，该方案在贷款期可为三峡项目节约利息支出4 200万美元。

不仅如此，国家开发银行还通过人员交流促进三峡工程建设。为了更好地服务三峡工程，湖北省分行自成立之日起就设立了以分行行长为第一责任人的三峡工作组，常驻宜昌，就近服务。2005年，经三峡总公司和国家开发银行协商，湖北分行向三峡总公司派出一名副处级干部交流挂职，进一步密切双方合作。国家开发银行的历任领导也始终关心三峡工程，多次亲自到三峡总公司现场进行视察和指导。

在三峡工程的建设过程中，国家开发银行还以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，以市场化方式整合政府、金融和市场的各方力量，促进共同治理，建设市场、完善市场、发展市场。作为政府的开发性金融机构，国家开发银行积极支持三峡库区的建设，带动了金融机构对库区的资金投入，是推动三峡库区建设的重要力量。

除了融资支持外，国家开发银行还在库区继续推进中小企业融资试点工作，并在几个中小企业贷款试点的基础上，加快中小企业贷款业务推广进度，完善信用建设基础，并逐步从区县、城镇向乡镇、村延伸。国家开发银行从单纯的贷款支持和贷款管理出发，逐步扩展到向三峡提供全面金融服务，并最终着力于市场建设、信用培育和政银交流合作，这些制度外溢产生的巨大效应对于促进库区资源优势和经济优势转化，培育和形成库区经济发展的内在动力，实现三峡库区经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。

6﹒3﹒4　制度化开发性金融及其绩效：三峡模式

三峡工程表明，开发性金融理论可以有效地支持中国的基础设施建设。在三峡工程开工之初，项目没有足够的现金流，法人治理结构、信用建设还不完善，资金不到位，难以获得商业贷款。由于贷款需求量大，期限长，在商业银行不愿冒风险将贷款投向三峡工程的时刻，国家开发银行承诺1994—2003年每年为三峡工程提供贷款30亿元，总额共计300亿元，期限15年。在国家开发银行融资优势的推动下，三峡工程开发总公司正式成立。最终三峡工程开发总公司逐渐受到了商业银行的青睐，获得了项目建设所需的大量资金。1998年，建行、工行、交行分别与其签订了总额为40亿元、30亿元、30亿元的三年期贷款协议。商业银行中长期贷款的进入，标志着三峡工程融资由“政府入口”初步过渡到“市场出口”。在开发性金融准政府信用和政府组织协调优势的共同孵化下，通过完善体制，建设信用，有力地推动了三峡工程的进展。

在国家开发银行融资和管理咨询服务的推动下，三峡工程建设进展顺利。1997年，项目一期工程竣工，同时三峡工程开发总公司首次进入国内资本市场，面向社会公开发行第一期企业债券（96三峡债），筹集资金10亿元人民币，此后又分别发行五次企业债券，累计发行六期，在国内资本市场上筹集资金160亿元人民币。2003年8月，三峡公司两台70万千瓦机组投产发电，工程从建设期转入建设与经营结合期。作为三峡工程及长江上游滚动开发的融资平台，2003年11月，长江电力股份有限公司上市发行股票，在股票市场上融资100亿元。

纵观开发性金融在三峡的成功实践，其成功要素主要包括以下几点：

（1）国家开发银行对三峡工程最初的融资是用以支持法人实体的建立，在这一法人实体前提下开展所有的融资活动。作为贷款方和项目顾问，国家开发银行支持这些项目融资活动按照商业化原则实施，并符合市场经济体系所要求的公开、公正和公平的原则。

（2）在国家开发银行的贷款引导下，三峡工程开发总公司与几家国内商业银行逐渐建立了信用关系，而国家开发银行的帮助还使三峡总公司进入了中国的债券市场。

（3）在国家开发银行的融资和管理咨询服务推动下，三峡工程开发总公司和长江电力股份有限公司开始在中国的债券市场和股票市场发挥重要作用，为中国资本市场的健康发展做出了有益贡献。

（4）三峡工程开发总公司采用了现代财务报告及计划措施，其资产负债表和损益表依国外投资者熟悉的方式进行管理和编制。除现金流的管理技巧外，财务报表中还包含了资本收益率的概念。

（5）通过长期大额贷款介入企业的治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设，支持经济发展和投融资体制建设，使企业分享政府信用，逐步在市场上树立起经营主体的市场信用，企业的融资环境大大改善，带来后期资金的大量进入。具体见图6—12。

图6—12　三峡工程融资模式示意图

三峡模式体现了开发性金融合作机制的鲜明特征，其基本思路是：通过共建开发性金融合作机制，把开发性金融的融资优势与政府信用、政府组织协调优势相结合，在地方政府调控的范围内，构造一个政府、企业、市场机制相结合的信用主体，同时推动单个项目信用主体的发展、发育，借款以政府信用为依托，资金运用以市场规则为基准，实现双方长期稳定的优势互补和共同发展。国家开发银行与地方政府间的新型合作关系集中表现为建立开发性金融机制和共建融资平台。开发性金融的这一思路不但能解决融资问题，还能根据地方GDP的特点，帮助整合地方的各种资源，为地方的可持续发展做整体规划，建立适合地方经济发展的投融资体制，因此，开发性金融合作机制有利于实现融资和体制建设的双目标，长期来看，还能弥补国债淡出的空间。

从合作方式上看，开发性金融合作机制的中心内容是共建高效的融资平台，促进治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设（“四大建设”）。以三峡工程为例，在治理结构建设方面，首先建立了政府协调下的治理结构，即通过政府协调以及国家信用和准国家信用的运用，依靠三峡建设基金和政策性银行贷款，解决资金来源问题；然后，通过组建长江电力股份有限公司作为三峡工程及长江上游滚动开发融资平台，促进建立公开、透明和公正的投融资体制和市场运行机制，使筹资和资金运用都处于社会和市场监督之下。在法人建设方面，从建立项目法人制逐步过渡到建立现代企业制度：原来的三峡总公司并不是一个严格意义上的公司，而只是一个负责工程建设的法人实体，但2002年9月成立的中国长江电力股份有限公司，通过股份制改造，已经发展为国家控股，多元持股的以水电开发为主的集团公司。在现金流建设方面，从体制现金流逐渐发展为“经营现金流＋体制现金流”，实现了资产负债和损益平衡，讲求资产质量、股东收益和资本回报等。在信用建设方面，从信用缺失、市场失灵的局面逐步发展到建立起比较完善的信用体系：项目初建时，由于周期长、风险大，尚不具备向商业银行融资的能力，更没有从资本市场上融资的可能，但通过国家开发银行的首期融资拉动和后期信用建设，三峡工程的商业风险逐渐释放，多家商业银行将三峡公司评为AAA客户，并纷纷提供授信额度，同时三峡公司还在资本市场上增强了筹资能力。

图6—13　开发性金融合作机制

应该指出的是，开发性金融合作机制从“政府入口”到“市场出口”的一系列举措是以政府和开发性金融共建市场为核心的，这一机制逐步完善的过程也是开发性金融模式制度化的过程。从长远来看，国家开发银行与地方政府具有广阔的合作领域。随着建立全面小康社会进程的加快和对经济结构战略性调整支持力度的加大，电力、公路、铁路、城市基础设施、电信、石油石化、大型煤炭基地、汽车、造船等基础产业和支柱产业的发展必将进一步加快，而国家开发银行及其不断发展的开发性金融理论和实践也必将发挥更大的作用。可以预期，在治理结构建设方面，在由政府协调下的治理结构向法人治理结构过渡的过程中，开发性金融融资和政府组织协调形成的合力仍将是第一推动力；在法人建设方面，开发性金融将从流量法人入手，以流动性平衡作为手段和切入点，把“流量法人”孵化为“资产负债表法人”；在现金流建设方面，通过构造开发性金融产品（如软贷款），在不均衡的现金流基础上适应不均衡，建设构造均衡的现金流；在信用建设方面，国家信用、准国家信用和地方政府信用经过一段时间的孵化、催化，转变发育为企业信用，成功地培育出一些大小不同的市场主体，并将治理结构建设、法人建设、现金流建设和单个企业的信用建设在此层面上全面加以整合。

【注释】

(1)课题组于2005年9月4日到天津市进行了实地调研。本案例的基础材料由国家开发银行天津市分行提供，特此致谢。

(2)课题组于2005年9月16日到重庆市进行了实地调研。本案例的基础材料由国家开发银行重庆市分行提供，特此致谢。

(3)课题组于2005年9月24日到宜昌市进行了实地调研。本案例的基础材料由国家开发银行湖北省分行及长江电力公司提供，特此致谢。