基础设施建设不完善一直是制约我国经济发展的瓶颈因素。这一问题在城市基础设施建设领域的具体表现是：大多数城市经济总量较小，财政实力薄弱，因此可用于城市建设的资金更少。另一方面，由于金融机构对城市中长期固定资产贷款中，相当一部分是采用财政兜底补贴或设立偿债专项资金的方式，基本占尽了地方政府的财政资源。这两方面的因素交织在一起，严重制约着我国城市基础设施建设的完善。因此，要想解决我国城市基础设施建设资金不足的问题，必须在项目开发中采取新的思路，特别是开辟新的借款还款模式。天津市城市基础设施建设项目中的开发性金融模式较好地解决了这一问题，也充分体现了开发性金融在提供保证经济增长的大额长期资金领域的巨大优势。
6﹒1﹒1 天津市城市基础设施建设项目及其开发性金融贷款概况
1﹒项目的设立及贷款情况
天津市是我国四个直辖市之一，是中国北方最大的沿海开放城市。按照国务院2004年关于加快天津市现代化建设的指示，结合《天津市城市总体规划（2004—2020）》和“十一五”发展计划，天津市政府已明确提出未来要把天津市建成环渤海地区的经济中心、国际港口、具有竞争力的现代化沿海制造业基地和北方的经济中心。由此，天津市也形成了对城市基础设施建设资金的巨大需求。
2003年3月，国家开发银行领导同天津市领导经过充分交流，提出了因“地”制宜的融资模式来满足天津市经济发展的长期资金需求。通过这一模式，国家开发银行不仅能够在资金上支持天津市的城市基础设施建设，同时还可以与天津市政府一道推进地区信用体系的建设。随后国家开发银行天津市分行与天津市政府有关部门共同组成项目开发领导小组，在对天津城市基础设施建设状况和土地资源状况跟踪调研一年多的基础上，完成了全部贷款项目的评审测算工作。
2003年4月25日，国家开发银行与天津市土地整理中心（以下简称“土整中心”）正式签订了“天津市土地开发及配套城建项目贷款合同”，该合同贷款总金额500亿元人民币，其中软贷款240亿元，硬贷款260亿元，贷款期限15年（含建设期5年），建设内容包括天津市中心城区及其毗邻城区土地资源开发和中心城区快速路系统工程、海河水域综合治理工程、城市轨道交通工程以及城市环境治理工程等城市基础设施建设项目。具体的建设内容如下：
（1）城市快速路网工程：由一条快速环线（路）、两横两纵（路）和两条联络线（路）组成，总长度145公里，建设期为4年，总投资173亿元，其中国家开发银行资金113亿元。
（2）海河水域综合治理工程：治理河道全长20公里，拓宽32条道路，新建16座桥梁，改造34公里堤岸，建设10个广场，改造排水系统，建设期为5年，总投资196亿元，其中国家开发银行资金157亿元。
（3）地铁2、3号线工程：全长51公里，地下线部分40公里，建设车站42座，建设期为5年，总投资210亿元，其中国家开发银行资金105亿元。
（4）城市环境治理工程：绿化总量588万平方米，绿化覆盖率将达到37﹒7％，建设期为4年，总投资81亿元，其中国家开发银行资金75亿元。
（5）土地收购整理项目：建设期为5年，总投资100亿元，其中国家开发银行资金50亿元。
以上债项还款来源主要是相关土地出让收益和项目经营收益，天津市土地整理中心以天津市土地出让收益权为上述择项提供质押担保，质押范围为：天津市中心城区所有土地和外环线外侧100﹒9平方公里可出让土地。天津市规划和国土资源局以规国财字（2003）1111号文办理了质押登记。此外，天津市建委出文承诺当贷款还本付息出现困难时，安排城建专项资金作为补充还款来源。
为了进一步加快天津市城市基础设施建设投融资体制改革，在国家开发银行财务顾问工作的推动下，天津市于2004年11月成立了天津市城市基础设施建设投资集团有限公司（以下简称“城投公司”），作为天津市城市基础设施建设新的投融资平台。该公司下设道路管网、海河开发、地铁和环境四个全资子公司。同时，国家开发银行对原500亿元项目进行了拆分，改为由城投公司和土整中心两个借款人，相应的贷款项目情况如表6—1所示。
表6—1 天津市城市基础设施建设项目贷款表
在表6—1列示的项目中，自身能还款的项目贷款合同金额382﹒28亿元，如城市快速路网等项目；需财政补贴还款项目贷款合同金额54﹒4亿元，如天津市地铁1号线项目，该项目的信用结构还包括天津地铁1号线车票收费权质押；需全部依靠财政补贴还款的项目只有一个，贷款合同金额11﹒5亿元，即天津市政工程局市政基础设施项目。如图6—1所示。
2﹒项目的运营及贷款情况
截至2004年12月31日，国家开发银行已对天津市城市基础设施建设项目及各子项目发放了147﹒5亿元人民币长期贷款。2004年各季度资产质量均为一类五级。
图6—1 天津城建项目还款构成（亿元）
在国家开发银行资金的支持下，天津市城市基础设施建设项目进展十分顺利。其中，城市快速路网东南半环于2004年10月建成通车后，使通行车速由平均15公里/小时提高到45公里/小时；海河沿岸改造4公里起步段工程建成后，已成为沿岸居民休闲娱乐首选之地；城市轨道交通线网规划形成，共规划9条线，2008年以前将建成1、2、3号线，总通行历程将达到77公里，届时将显著改善城市道路交通状况。正在建设的地铁1号线将于2005年底建成通车，2006年正式运营，2、3号线项目待国家批复后，也将开始动工兴建。在土地出让方面，2004年实现收益25亿元，同时并带动财政实现相关城市配套费、房地产交易契税、印花税等总计190亿元。
根据2004年项目的进展情况来测算，贷款合同总金额共448﹒18亿元，其中在2003—2020年的还款期内，依靠项目自身现金流还款额共420﹒36亿元，需财政资金还款额共27﹒82亿元，仅占总额度的6％。
6﹒1﹒2 开发性金融贷款对天津市城市基础设施建设的贡献
天津市城市基础设施建设项目的贷款期限为15年，不过在项目实施的最初两年时间里，国家开发银行的城建贷款已经对天津市的经济发展发挥了巨大作用，这主要体现在两个方面——缓解瓶颈、提供大额长期资金以及制度建设。
1﹒缓解基础设施瓶颈制约，促进经济增长和社会发展
由于历史原因，天津市城市基础设施建设“欠账”很多，成为天津市经济发展的瓶颈。国家开发银行城建大额承诺贷款对天津市经济和城市基础设施建设起到了巨大的推动作用，使天津市的经济发展水平跃上了一个新的台阶。这一点可以从表6—2和表6—3的对比以及图6—2中看出来。(www.daowen.com)
表6—2 国家开发银行贷款发挥效应前的天津市主要经济指标（2000—2002）
表6—3 国家开发银行贷款发挥效应后的天津市主要经济指标（2003—2004）
图6—2 国家开发银行贷款前后天津市主要经济指标增长率的对比
以国家开发银行贷款为主支持的天津市城市基础设施建设项目，有效地改善了城市整体投资环境和居民生活环境，带动了天津地区经济的发展，与以往年份比较，2003年和2004年天津市的GDP增长率分别达到16﹒38％和16﹒26％（参见图6—2）。政府的财政收入也有明显的增加，2003年（国家开发银行提供贷款的第一年）市本级财政总收入为245﹒41亿元，较上年增长10﹒38％；可支配财力163﹒07亿元，较上年增长29﹒91％。2004年（国家开发银行提供贷款的第二年）市本级财政总收入为273﹒5亿元，较上年增长11﹒45％；可支配财力178﹒08亿元，较上年增长9﹒2％。特别是2004年，天津市对分税制财政体制进行改革，将增值税和企业所得税收入市与区县的分享比例由1∶1调整为1∶3，并且将部分大型企业主体税种，由市级固定收入改为市与县分享收入。改革后，扩大了区县财政收入范围，相应减少了市本级财政收入，因此2004年市本级财政的增加更为不易。
2﹒推进制度建设和体制建设，完善投融资体制
在国家开发银行对天津市城市基础设施建设项目融资推动下，天津市政府对全市土地市场进行了整顿和规范，2003年6月1日，天津市政府正式颁布了《天津市国有土地有偿使用办法》（津发［2003］51号文件），建立了招、拍、挂的土地出让制度。同时，为进一步加快天津市城市基础设施建设投融资体制改革，在国家开发银行财务顾问工作的推动下，天津市成立了天津市城市基础设施建设投资集团有限公司，作为天津市城市基础设施建设的全新的投融资平台。进一步地，2004年4月25日，天津市委常委扩大会议批准通过了《关于国家开发银行城市基础设施建设贷款使用和管理工作的汇报》，从政府政策层面明确了在使用国家开发银行贷款加强城市基础设施建设的同时，进一步推动和深化城市基础设施建设投融资体制的改革。2004年11月，天津市城市基础设施建设投资集团公司正式成立。该公司下设道路管网、海河开发、地铁和环境四个全资子公司，是天津市全市进行基础设施建设的投融资平台。
国家开发银行制度建设的成绩，突出体现在规范天津市的土地资源管理体制上。由于历史原因，天津市的土地资源管理存在着许多问题：一是体制缺损，政出多门；二是管理混乱，效益低下；三是操作不规范，政策透明度不高，导致土地收益大量流失。2002年天津市全年出让土地2﹒06平方公里，政府收益只有1﹒2亿元，严重影响了政府对城市基础设施的投资能力。在引入开发性金融的运作理念后，天津市政府充分听取国家开发银行的建议，研究制定了新的土地资源管理机制和模式。主要措施有：成立了由市政府主要领导牵头的“天津市土地资源管理委员会”，加强对土地资源的管理，统一各项土地管理政策；调整机构职能，明确由土整中心作为唯一代表政府行使土地收购、储备、整理和出让职能的部门，初步形成了“一个池子蓄水，一个龙头出水”的机制。修改土地管理办法，取消各种不合理的优惠政策，制定颁发了《天津市国有土地有偿使用办法》，将天津市全部国有土地全部统一由市土地整理中心收购、整理、储备和出让，加强了对土地的集中管理。仅2003年下半年，政府就实现土地出让收益12﹒5亿元，2004年全年实现收益24亿元。
天津城市基础设施建设项目有效改善了城市整体投资环境和居民生活环境，带动了天津地区社会和经济的稳步、健康与协调发展，同时也得到了国家有关部委、金融监管部门和新闻媒体的高度评价。2003年8月，国务院国土资源部、国家发改委、监察部、建设部和国家审计署联合对天津市整顿土地市场秩序情况进行了联合检查，高度评价了国家开发银行贷款对推动天津加强土地市场管理的积极作用。同时，国家审计署、银监会、中国人民银行等部门分别对500亿元项目进行了专项检查，对该项目的信用结构、信用管理和制度建设给予了充分的肯定。中国人民银行天津分行表示，国家开发银行对天津的经济发展支持很大，操作很规范；国家开发银行500亿元贷款项目重点支持的是城市基础设施建设，与房地产开发有根本区别。市银监局表示，国家开发银行以国家特定资金来源发放城市基础设施贷款，介入特定的领域弥补市场缺陷，这是其职能所决定的，也是设立国家开发银行的初衷。国家开发银行500亿元城建基础设施建设贷款项目对推动天津市土地制度的改革做出了贡献。
总之，国家开发银行充分运用开发性金融的理念，通过提供大额长期贷款，解决制约天津市经济发展的瓶颈问题，同时积极推进天津市投融资体制的改革以及制度建设，取得了初步的显著成效。当然，该贷款项目仅仅开始两年，在可以预计的将来，这一开发性金融的运作模式会对天津市的经济和社会发展发挥更大作用。
6﹒1﹒3 天津城建模式分析
结合开发性金融理论可以看出，天津城建贷款案例充分反映了开发性金融“政府入口—开发性金融孵化—市场出口”的运营模式，体现了开发性金融“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”的运营理念，下文将结合天津城建项目的具体实践（参见图6—3）来论证这一点，读者也可以从这些分析中形象地看到开发性金融的运行机理。
图6—3 天津城建项目的运营模式：开发性金融视角
开发性金融运行模式的第一个环节是“政府选择入口”。在天津城建案例中，天津市委于2003年初提出了“三步走”的经济发展目标和重点发展海河、海洋、区县、优势产业和民营“五大经济”的发展战略，因而也形成了对城市基础设施建设和建设资金的巨大需求，大力发展天津市城市基础设施建设成为了“政府热点”。另一方面，由于历史原因，天津市经济总量较小，财政实力薄弱，因此可用于城市建设的资金更少，国家开发银行能够提供大额长期资金的确是“雪中送炭”。
开发性金融运行模式的第二个环节是“开发性金融孵化”。开发性金融孵化的第一个要点是“规划先行”。在天津城建案例中，国家开发银行领导同天津市政府领导反复磋商，从战略上规划出因“地”制宜的融资思路。随后，国家开发银行天津分行与市政府有关部门共同组成项目开发领导小组，在国家开发银行先期对天津市城市基础设施项目和土地资源情况进行一年多跟踪调研的基础之上，集中一个月时间完成了全部项目的评审测算工作。
“规划先行”的具体内容主要有：首先，国家开发银行以国家信贷政策为依据，将天津市城市基础设施建设项目贷款分为五个子项目，其中的四个子项目包括了天津市的水利、城市公路交通、轨道交通和环境治理等城市基础设施建设项目，剩下的一个子项目是为了实施上述四个子项目和偿还贷款所必需的土地整理项目，是多年以来城市危陋平房改造、工业东移和基础设施建设的继续和扩展。从建设内容分析，没有新增建设用地、搞开发区、占用耕地、圈占土地用于房地产开发、建大广场和修宽马路等问题。其次，在还款规划上，国家开发银行根据国家有关大型城市建设财务承受能力指标测算，天津市2001—2003年每年用于城建的财政支出分别为62亿元、75亿元和92亿元，根据同期债务承受能力测算，符合国家开发银行关于城建贷款财政承受能力的要求。2003年8月，国家审计署审计调查组对天津市的贷款偿还能力进行了专项调查，认为天津市具有偿债能力。因此，天津市没有超越负债能力，搞政绩工程、形象工程和超标工程的问题。“规划先行”保证了该项目的健康运作。
开发性金融孵化的第二个要点是“信用建设”。“信用建设”的核心是组织增信。在天津城建案例中，天津市政府始终同国家开发银行保持紧密的合作关系。天津市政府主要领导多次召开会议，专题研究加强开发银行城建大额贷款管理和推动城建投融资体制改革的有关问题，明确要求按照市场化机制和现代企业制度，理顺借贷资金的借用管还机制，并要求市财政、审计、监察等部门全面加强对贷款资金使用的管理和监督。天津市政府明确规定，除使用政府土地出让金收益作为主要还款来源外，政府还将每年的财政预算内城建基金、预算外城建规费收入统一作为补充还款来源，并由市财政负责协调还款资金来源。此外，国家开发银行天津分行与天津市建委、财政局、规划局、土地整理中心、土地交易中心、土地收购中心等多个部门建立了例会联系机制，保证组织增信能够顺利实施。
开发性金融孵化的第三个要点是“融资推动”。通过融资，不仅仅是推动贷款项目的实体工程建设，还要推动制度建设和体制建设。在天津城建案例中，国家开发银行充分利用自身的融资优势，通过成立天津市城市基础设施建设投资集团有限公司，明确了市场主体，构建了市场化的信用平台，进一步推动和深化了天津市城市基础设施建设的投融资体制改革。在项目伊始，天津市的基础设施建设领域并没有一个相对成熟的市场投资主体，正是由于国家开发银行500亿元贷款的推动和示范，项目通过招商引资、行政性基金、城建规费和财政划拨等渠道筹措到260亿元配套资金，并将其中大部分作为城投公司的注册资本金。通过融资推动，国家开发银行在天津城市基础设施建设领域逐步培育出了市场的主体。另一方面，在市委、市政府的直接指导和支持下，通过500亿元的融资，也理顺了天津市的土地管理机制，解决了市场失灵问题，形成了政府对土地市场的一级垄断，客观上也保障了还款来源。通过融资来推动四大建设，推动制度和体制建设，也是天津城建模式成功的经验之一。
开发性金融运行模式的第三个环节是“市场出口”。显然，由于天津城建项目还有13年才到还款期，现在讲实现市场出口还为时尚早。不过，城建项目中公路干线周边、地铁线路周边以及海河两岸的房产、物业和其他商业活动已经越来越繁荣，可以说，这些现象为该项目以后成功地实现市场出口打下了一个良好的发展态势。
值得指出的是，无论是“规划先行”、“信用建设”还是“融资推动”，这种与政府行为联结紧密，大范围、大纵深的统筹性金融行为，的确是商业性金融无法做到的，因此至少在目前的中国，开发性金融模式是行之有效的提供大额长期资金，实现经济和社会发展的唯一手段。
城市基础设施建设管理体制和投融资体制问题是全世界城市发展的一个共同课题。国家开发银行通过对天津市城市基础设施建设项目进行融资推动，将城市基础设施建设与加强土地管理有机结合，因“地”制宜，以土地出让收益来偿还银行贷款本息和进行城市基础设施建设，成功实现了基础设施投资价值的转移和回归，创造了一种新的城市建设发展模式。该模式对我国其他城市的基础设施建设项目也有一定的借鉴意义。
天津城建项目的成功实践表明，针对社会主义初级阶段经济社会发展的瓶颈制约和市场缺损的国情特点，按照科学发展观的要求和宏观调控政策目标，开发性金融可以提供长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金，重点支持“两基一支”和高新技术产业及其配套工程建设，以及政府急需发展的其他领域，完善风险约束机制，推进市场建设，促进城乡、区域、经济社会、人与自然、国内和对外开放的协调发展，实现政府持续稳定发展和安全的目标。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
