4﹒2　从政策性金融到开发性金融

从国内外的实践来看，开发性金融的发展历程大体可以分为三个阶段。第一阶段是政策性金融阶段。开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵。第二阶段是制度建设阶段，也是机构拉动阶段。开发性金融以国家信用参与经济运行，推动市场建设和制度建设。第三阶段是战略性开发性金融阶段。在这一阶段，随着市场发育成熟，各类制度不断完善，国家信用开始与金融运行分离，等到经济运行完全纳入市场的轨道和框架后，开发性金融也就完成了基础制度建设的任务，可以作为市场主体参与经济运行，在维护国家经济金融安全、增强国家竞争力等方面开始发挥自身的作用。从1998年至2000年，国家开发银行已成功地走过政策性金融阶段，从新的千年开始进入制度建设阶段。下文将以我国的开发性金融发展经验为主，描绘上述三个阶段的具体情况。

4﹒2﹒1　政策性金融阶段

中国的政策性金融由来已久，其历史甚至可以上溯至3 000多年前的西周时期，《周礼·地官》中记载的“泉府”，其职能之一就是从事政府“农贷”的政策性金融业务，以后多数朝代也都有类似的“农贷”、“赈贷”业务，用于扶贫减灾。这些金融活动可以说是政策性金融的雏形。

1949年新中国成立以来，我国的政策性金融业务随着历次政治运动而波动不定。1978—1993年底，我国的政策性金融业务主要由中国人民银行和四大国有商业银行来承担。1994年三大政策性银行——国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行先后成立，标志着我国的政策性金融开始走上规范化之路。政策性金融机构的建立，结束了中国政策性金融业务长期兼营或混营的历史，政策性金融业务逐步从中央银行和国有商业银行中分离出来，逐步实现机构“专营”。

国家开发银行在其成立后的四年（1994—1997）中主要以政策性金融业务为主，按照有关规定从事有限的几类特定的业务，包括集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设、技术改造项目及其配套工程（“两基一支”）建设，并对所投项目在资金总量和资金结构配置上进行宏观调控。这与当时国家中长期重点基础建设资金短缺，商业性金融体系刚刚建成的背景相吻合，有其必要性和合理性。但长期停滞于政策性金融阶段，其负面影响十分明显：政策性金融一般市场回报率较低，有时存在亏损，主要靠财政资金弥补，这样对银行的经理人缺乏正向激励，存在一定程度的道德风险，最终导致政策性银行运营效率低下，不良资产率较高，大大限制了政策性银行作用的发挥。截至1997年底，国家开发银行不良贷款率达32﹒63％。同时，政策性金融的作用过于单一，只能解决部分项目建设的资金需求，没有解决经济发展中的市场建设和制度建设问题。因此，国家开发银行在1998年之后，针对上述问题，开始进行经营理念与模式的转换，并逐步过渡到了开发性金融阶段。

4﹒2﹒2　制度建设阶段

开发性金融发展的第二阶段是制度建设阶段，也是机构拉动阶段。开发性金融以国家信用参与经济运行，以自己的市场业绩成为有市场活力的主体，推动市场建设和各项制度的完善，以市场的方式实现政府的目标。(www.daowen.com)

1997年是中国金融发展的一个重要转折点。亚洲金融危机的教训表明，在经济转轨过程中潜伏着严重的金融风险，如果不能从根本上予以解决，将会严重影响改革、发展和稳定的大局。1997年11月，中共中央召开金融工作会议，提出要加快金融体制改革，整顿金融秩序，防范金融风险。以此为标志，中国金融发展进入加速发展的新阶段，并开始强调风险控制，银行逐步从财政融资中独立出来，进一步明确了银行体系商业化的趋势。

正是在金融发展的大背景下，1998年后伴随着扩大内需、投资拉动，国家开发银行把国际先进金融理论与中国国情实际相结合，逐步从一家政策性银行成长为开发性金融机构，实现了自身制度建设的功能，成为促进市场发育与中国经济和社会发展的一支重要力量。

制度建设阶段的开发性金融，其突出特点是组织增信原理在业务开展过程中的普遍应用。开发性金融将政府的组织优势与开发银行的融资优势相结合，实现组织增信的社会功能，成为市场经济分配资源的新的基础性平台和支柱，同时建立了市场发展和深化所必需的制度基础。这是一条符合中国国情的制度建设之路。通过国家及政府组织增信，能够有效弥补《担保法》的不足，充分发挥政府的组织优势和政治优势，使自身发育过程极长的市场演进时间大大缩短。过去一说政府干预经济，就是不良贷款产生的原因，好像政府是一个多余的环节。但在政府组织增信中，政府不仅是必要的环节，而且从过去的被动角色变成主动角色，政府和银行的关系也不再是互相分离、冲突和力量抵消的关系，而是形成合力：依托国家信用，引入开发性金融的市场化因素，培育出制度平台（比如信用体系）。

制度建设在国家开发银行的实践中大体经历了三个阶段。第一阶段是与地方签订金融合作协议，主要强调项目信用，构造与政府的信用关系，促进回收和提高资产质量。第二阶段是签订信用合作协议，着眼于构造信用体系，推动市场体制建设，这比第一阶段进了一大步。第三阶段是签订开发性金融合作协议，借款以政府信用为依托，资金运用以市场规则为基准，使国家开发银行能够沿着政府路径推进金融发展，推进企业走向市场，使金融、经济和各级政府相结合，在政府调控的范围内，构造政府、企业、市场机制相结合的信用主体，完成信用制度建设。

“制度建设”既适用于大型基础设施项目，也适用于社区金融等中小企业融资，是建设市场的中国方式，也是开发银行与政府的一种重要合作方式。这既有利于增强经济活力，又有利于加大宏观调控力度，控制行业和项目风险。制度建设的核心，在于建立一个风险控制机制和信用体系，使被增信一方能够有效防范风险和减少损失，使市场得以建设和发展。显然，商业性金融无法实现这一功能；传统的政策性金融，因为没有一流的市场业绩做支持，也很难起到示范效应，从而不具备制度建设的关键条件。

4﹒2﹒3　战略性开发性金融阶段

开发性金融发展的第三阶段是战略性开发性金融阶段。这个阶段，开发性金融以市场业绩、活力为基础，维护国家经济社会和金融安全，提高国家整体的国际竞争力，这也是开发性金融未来的发展方向。在第三阶段，开发性金融机构作为市场主体参与运行。随着市场的充分发育，各类制度不断完善，国家信用与金融运行分离，经济运行完全纳入市场的轨道、框架，开发性金融也就完成了基础制度建设的任务，开始作为市场主体参与运行。特别是在某些以主权国家作为主体参与的国际金融领域，国家开发银行将可以大显身手，例如代表中国向其他国家投资、发行主权债券等等。