4﹒1　开发性金融概述

开发性金融是为弥补市场缺损和制度落后而出现的一种金融形式。只要有市场缺损、法人缺损或制度缺损，又有良好社会经济效益的投资领域，或者可以进行制度建设，以整合体制资源取得效益的领域，都有开发性金融能够大显身手的空间。

无论是发展中国家，还是发达国家，都需要开发性金融机构来实现政府的发展目标，促进经济与社会协调发展，完成单纯依靠市场和商业性金融无法办到的事情。世界银行（WBG）、亚洲开发银行（ADB）、德国复兴信贷银行（KfW）、美国政府全民抵押协会（Ginnie Mae）、韩国产业银行（KDB）、巴西开发银行（BNDES）等等，都是国际知名的开发性金融机构。这些机构在本国或区域性经济发展中承担着重要职能，发挥了巨大作用。

开发性金融已经存在百余年，法国早在1816年就成立了国家储蓄基金（CDC），但开发性金融真正开始引起世人关注和蓬勃发展则是在第二次世界大战以后。当时，受到战争创伤的国家和发展中国家急需大量资金重建经济，当时资本市场不发达，而占主导地位的商业性金融，却不愿意也难以涉足投资额大、期限长、风险集中的国家需要优先发展的领域，市场机制自身存在的缺陷需要政府以国家信用来集中和积累经济发展所需要的资金来进行弥补。特别是在日本、德国以及许多发展中国家，开发性金融在经济发展中扮演了重要的角色。1997年亚洲金融危机后，开发性金融机构的重要作用重新为人们所认识。一些受到危机影响的国家再次要求开发性金融机构发挥重要作用，如日本开发银行、韩国产业银行、马来西亚发展银行都被赋予重整本国经济的新职能。

4﹒1﹒1　开发性金融的界定

“开发性金融”一词由于历史长，范围广，很难给出统一的定义。一般来说，开发性金融是单一国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构（通常为银行），为特定需求者提供中长期信用，同时以建设市场和健全制度的方式，加快经济发展，实现长期经济增长以及其他政府目标的一种金融形式。

从概念上讲，开发性金融与商业性金融相对应，两者同为现代金融体系的重要组成部分。容易与“开发性金融”一词混淆的词是“政策性金融”，它们的不同之处在于：政策性金融是以优于商业性金融的条件向特定项目提供中长期大额贷款，不追求自身业绩，其实质是财政拨款的延伸和补充，作用有限。而开发性金融则是政策性金融的深化和发展，不但可以从事传统的政策性金融业务，通过市场化经营，其能力和潜力均远远大于政策性金融。可以说，开发性金融是传统的政策性金融的继承与超越。

4﹒1﹒2　开发性金融的作用与特色

开发性金融问世百余年来，历经变革，特别是在20世纪末的二十几年里，开发性金融逐步走向了成熟和规范。随着外部市场环境的不断完善，开发性金融在基础性产业和大型基本建设项目上的融资功能趋弱，而在维护社会稳定，实现经济可持续发展以及提高本国经济的国际竞争力等方面的作用渐强。

1﹒开发性金融的特征

总结十年来开发性金融在中国的实践，我们可以清楚地认识到开发性金融具有以下基本特征：

（1）开发性金融是以国家信用为基础，以市场业绩为支柱。

这是开发性金融的核心内容，也是开发性金融对政策性金融的深化和发展。作为政府的开发性金融机构，国家开发银行的资本金由国家提供，并拥有国家赋予的发行金融债券的特许权，享有准主权级的国家信用。国家信用是开发性金融机构市场化运作的基础。国家开发银行强调市场业绩，并不是为了自身利益，而是把财力集中用于新的领域，实现新的经济社会发展目标。政策性金融和开发性金融都是实践的产物，前者是财政融资方式的产物，后者是市场建设方式的产物。开发性金融讲求市场业绩，而政策性金融只求保本微利。以保本微利实现国家政策，是政策性金融的基本做法和原理，是财政融资和没有出现市场业绩时的做法。其实质是把利让给企业，是财政补贴的延伸。长期以来，政策性金融支持的许多项目都成为不良贷款，还引发了大量的道德风险，这说明保本微利是以牺牲资产质量和信用建设为代价的，可持续发展的能力不强。而开发性金融则运用国家信用筹集资金，在支持项目发展的同时，积极推动制度建设和市场建设，从而实现政府的发展目标。

（2）开发性金融以市场路径实现政府经济社会发展目标。

开发性金融与商业性金融不同的地方，主要在于它能够主动地运用和依托国家信用，在没有市场的地方建设市场，在有市场的地方充分利用和完善市场。在运行中，开发性金融不直接进入已经高度成熟的商业化领域，而是从不成熟的市场做起。国内外经验表明，存在市场缺损的领域往往是政府关注的热点和难点，这些领域商业性金融机构不愿进入，从而成为开发性金融的核心领域。在这些领域中，国家开发银行从实现国家战略目标出发，坚持用建设市场的方式，以融资为杠杆，利用政府组织优势，引导资本投向国家政策鼓励的产业。在这个过程中，国家开发银行从建立市场主体这一基本制度做起，着力对项目法人进行孵化、考核、培育、完善，使国家信用、国家开发银行信用、地方政府信用孵化出企业信用，既降低了自身信贷风险，又促进了地方经济发展。

（3）开发性金融以组织增信为基本方法和原理。

组织增信是开发性金融与政府的一种合作方式，双方通过共建信用体系和制度体系来防范风险，体现的是一种共识、共建、协调、合作的关系。通过组织增信，开发性金融能够充分发挥政府的组织优势和政治优势，有效弥补现有金融制度的不足。在完全市场化的融资体制中，政府不直接参与市场运行，但在我国目前情况下，政府具有管理、规范、提供制度框架和参与经济运行的多重身份。这是社会主义初级阶段融资体制的基本特征，在当前具有比较优势，经过了市场实践的检验。组织增信也是经济转轨过程的一个重要组成部分，在市场制度建设中可以转化成多种形式，如对企业或项目融资建立信用担保体系等。在实践中，国家开发银行运用组织增信，主动构筑信用结构和风险分担机制，有效地控制信用风险，优化信用资源的配置，有力地促进了国家开发银行市场业绩和核心竞争力的全面提升。

（4）开发性金融实行政府机构债券和金融资产管理方式相结合。

国家出资500亿元作为国家开发银行资本金，并赋予国家开发银行准主权级政府信用及相应的法律地位，这是国家开发银行市场化运作和市场业绩的基础。在资金来源上，国家开发银行享有在市场上发行金融债券的特许权。按照国际惯例，开发性金融债券是政府机构债券，与国债的管理方式不同。国债资金是用财政预算方式管理，没有金融损益平衡的要求，而且不承担体制建设的任务。国家开发银行的融资领域介于国债和商业金融之间，需要通过市场建设、体制建设进行推动，采取政府协调强化金融资产管理的方式，运用政府组织增信提高资产质量和资金效益。换言之，开发性金融是通过严格的本息回收来实现损益平衡，从而进行全局性的体制建设和市场建设。

（5）开发性金融实行以金融孵化为核心的融资机制。

“政府选择项目入口—开发性金融孵化—实现市场出口”三个环节是开发性金融的融资特征。三个环节的中心内容是借助项目建设和制度建设，促进市场主体的成熟，构建高效的融资平台和信用平台。政府选择项目入口，就是由地方政府按照国家产业政策和该地区的战略规划需要，整合内部资源，选择确定项目，推荐申请开发性金融借款。开发性金融机构依据地区经济发展水平、财政收支水平、履约情况以及信用复核情况确定借款总量。开发性金融孵化，就是在政府协调下以融资推动项目建设和融资体制建设，使项目逐步由收支流量平衡的法人（短期内政府指导下的法人）向资产负债表式的法人（长期上可以独立参与市场活动的企业）转化。选择市场出口，就是依据现金流建设的发展趋势，针对借款性质、用途和使用情况设计不同的偿还机制，包括正常信贷还款、母公司回购、资本市场出口等市场化偿还机制，以及对于部分公益性项目所采取的政府回购等财政性偿还机制。

（6）开发性金融实行管理民主的治理结构。

一是实行融资民主。通过建立独立委员电子路演和贷款委员会审议贷款项目等制度，加强贷款决策的科学化、民主化、社会化，打破行政审批贷款和少数人决策大额贷款的格局。二是实行财务民主。建立财务经费分配和支出透明的管理机制，优化集中采购制度，聘请国内外知名会计公司对国家开发银行的经营业绩、财务状况进行审计。三是实行经营民主。对重大目标的确立、措施的制定、经营问题的解决，让不同层次员工参与决策。四是设立信息独立调查系统，实施垂直稽核制度，一方面为民主决策提供支持，一方面强化对决策的监督制约。

2﹒开发性金融的作用

总结十年来开发性金融在中国的实践，我们也可以清楚地认识到开发性金融的作用。

（1）发挥开发性金融在经济建设中的长期资金支持作用。

随着经济增长，我国人口多、资源少、发展不平衡等问题日益突出。在涉及国家经济整体发展的战略性领域，“两基一支”（基础设施、基础产业和支柱产业）领域的建设资金问题仍未得到彻底解决，特别是煤电油运等能源交通供应又趋紧张，主要农产品以及重要原材料等也出现了资源约束。开发性金融运用市场化的运营模式，直接向上述瓶颈领域提供大额长期资金，支持经济的持续发展。

（2）发挥开发性金融的体制建设优势，构建可持续发展的制度基础。

制度建设滞后已成为我国金融可持续发展的瓶颈，这不可避免地给各类金融机构带来潜在风险。国家开发银行积极运用开发性金融的体制建设优势，按照科学发展观的要求，通过国家及政府组织增信，致力于推动市场制度建设，构建金融可持续发展的制度基础，促进国民经济整体运行效率的提高。

（3）发挥地方政府的优势，构建开发性金融合作机制，运用组织增信控制整体风险。

从地方政府角度看，项目融资需要各级政府有相应投入，尤其要发挥组织协调优势，对贷款项目进行地方政府组织增信，有效整合各方要素，实现经济发展的良性循环。国家开发银行充分利用开发性金融的融资优势，与地方政府达成信用建设的共识，支持地方经济加快发展。特别是20世纪90年代中期以来，商业性金融普遍从县乡退出，瓶颈领域的发展需求与金融体制脱节，国家开发银行积极进入，有效填补这些空白。在具体做法上，国家开发银行充分运用和发挥政府组织增信的高能量，通过与地方政府签订金融合作协议，约定共建信用、贷款支持、承诺还款来源和方式等内容，建立起完善的风险控制机制和信用体系。

（4）发挥开发性金融在经济建设中的调控作用。

针对经济运行中存在投资需求进一步膨胀、货币信贷增长偏快等问题，国家开发银行服从和服务于国家宏观调控的大局，充分发挥开发性金融在促进发展和调整结构中的调控引导作用，严格按照中央银行下达的信贷规模发放贷款，确保不突破。进一步控制信贷投向，优化信贷结构，支持煤电油运等国家重点行业和重点项目建设。通过国家对国家开发银行增信，国家开发银行对地方政府增信，更好地贯彻和发挥宏观调控职能。在重点支持的领域内，解决经济社会发展的融资瓶颈，从融资总量和结构上进行控制和调节。

4﹒1﹒3　中国开发性金融机构：国家开发银行

开发性金融业务通常由开发性金融机构来开展，我国的开发性金融机构是国家开发银行。国家开发银行（CDB）于1994年3月17日在六大国家专业投资公司的基础上成立，是国务院直属的政策性金融机构，实行自主保本经营、独立核算和企业化管理的经营模式；业务接受中国人民银行和银监会的指导与监督，财务以及资本金事项则由财政部管理和监督。

1﹒国家开发银行宗旨

国家开发银行成立之初，按照国务院国发［1994］22号文件规定，其主要任务是集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设、技术改造项目及其配套工程（“两基一支”）建设，并对所投项目在资金总量和资金结构配置上进行宏观调控。

进入21世纪，国家开发银行结合我国经济建设的实际需要，将办行宗旨确立为，立足我国经济社会发展的瓶颈制约和市场缺损的国情特点，按照经济协调发展的要求和宏观调控政策目标，运用开发性金融的建设市场方法，建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金，重点支持“两基一支”和高新技术产业及其配套工程建设，以及政府急需发展的其他领域，完善风险约束机制，推进市场建设，促进城乡、区域、经济社会、人与自然、国内和对外开放的协调发展，实现政府持续稳定发展和安全的目标。

2﹒国家开发银行的资金来源

国家开发银行的资金来源以在国内外债券市场筹资为主。1998年9月，国家开发银行开始进行市场化发债探索，并于2002年全部实现了市场化发债。2003年国家开发银行债券发行量首次超过国债，发行债券金额为4 200亿元人民币。国家开发银行不断进行债券品种创新，率先推出了远期债券、本息分离债券、投资人选择权债券和发行人选择权债券等新品种。这不仅改善了国家开发银行的资产负债匹配状况，对中国债券市场的发展也具有重要的意义。2004年9月，凭借出色的经营业绩，国家开发银行在纽约成功发债10亿美元，并受到来自美洲、欧洲和亚洲投资者的热烈响应，市场和媒体给予了积极评价。截至2004年底，国家开发银行债券余额为12 548亿元人民币。

3﹒国家开发银行的业务范围(www.daowen.com)

根据国务院国发［1994］22号文件《国家开发银行章程》规定，国家开发银行的主要业务范围是：管理运用国家核拨的预算内经营性建设基金和贴息资金，向国内金融机构发行金融债券，办理外国政府和国际金融组织贷款的转贷，向国家基础设施、基础产业和支柱产业基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程发放政策性贷款，办理建设项目贷款条件评审、咨询和担保等业务，以及国务院批准的其他业务。

在上述业务顺利开展的同时，国家开发银行根据客户的需求特点，在遵守监管部门要求的前提下努力创新，尽量为客户提供更加周到便捷的服务。除传统的信贷业务外，国家开发银行已经得到批准并开展的业务包括：

（1）管理和运用国家预算内经营建设基金和贴息资金业务；

（2）承销有信贷关系的企业债券；

（3）经批准在国外发行债券，根据国家计划筹借国际商业借款业务；

（4）办理有关外国政府和国际金融组织贷款的转贷业务；

（5）办理人民币同业拆借业务；

（6）建设项目贷款的评审、咨询和担保业务；

（7）外汇贷款业务；

（8）与贷款项目有关的本外币企业存款和结算业务；

（9）贷款项下的外汇汇款业务；

（10）贷款项目进口设备项下的国际结算；

（11）贷款项目进口设备项下代客资金保值的代客外汇买卖业务；

（12）外汇担保；

（13）自营外汇买卖；

（14）发行股票以外的外币有价证券；

（15）买卖股票以外的外币有价证券；

（16）同业外汇拆借业务；

（17）资信调查、咨询、见证业务；

（18）经中国银行业监督管理委员会依照有关法律、行政法规和其他规定批准的业务。

4﹒国家开发银行主要财务数据及分析

从表4—1可以看出，截至2004年底，国家开发银行的资产总额为15 744﹒8亿元人民币，较2003年增长了23﹒1％。增长的主要原因是占资产余额比重较大的贷款余额较2003年增长了23﹒6％。贷款业务是国家开发银行最核心的资产业务，也是国家开发银行履行社会经济责任的主要方式。在政府的信贷方针政策的指导下，国家开发银行在继续促进贷款规模增长的同时，对贷款进行总量控制和行业结构调整。为保持较好的流动性，2004年国家开发银行增加了短期投资，特别是对中央银行票据的投资。

2004年度，国家开发银行负债总额为14 670﹒1亿元人民币，较上年增长了2 772﹒7亿元人民币，增幅为23﹒3％。国家开发银行的主要资金来源为在国内和海外市场发行债券。向中央银行和其他金融机构借款是资金来源的补充。

表4—1　国家开发银行2004年、2003年资产负债表　单位：人民币百万元

续前表

资料来源：国家开发银行，“2004年度报告”（2005年2月）。

从表4—2中可以看出，国家开发银行的主要收入来源是净利息收入。净利息收入主要是贷款利息收入和债务利息支出的差额。由于贷款利率变动受中央银行的管理，而国家开发银行努力保持贷款和债务利率的匹配，因此国家开发银行承受的国内利率风险不大。为监控外币利率变动的风险，国家开发银行与其他金融机构开展利率调期和利率上下限业务，为利率风险提供有效的套期保值。国家开发银行其他收入来源包括股利收入、投资收益和手续费收入。股利收入和投资收益主要来源于债转股投资。另一方面，作为对资本更为有效的运用，国家开发银行正通过大力发展管理资产业务，积极寻求手续费收入继续增长的机会。

表4—2　国家开发银行2004年、2003年利润表　单位：人民币百万元

资料来源：国家开发银行，“2004年度报告”（2005年2月）。

2004年度，国家开发银行实现税前利润253亿元人民币，较2003年增长68亿元人民币，增幅为37﹒0％。税前利润的增长，主要得益于贷款规模的增长（由2003年底的11 399亿元人民币增长至2004年底的14 095亿元人民币）以及股权投资处置取得的收益。股权投资的处置导致了股利收入的降低。另外，值得注意的是，在贷款规模增长的同时，资产仍然保持了较高质量。

2004年度贷款利息收入增长了21﹒7％，这主要是由于贷款平均余额增长25﹒4％造成的。由于市场竞争，导致贷款的平均利率比2003年有所下降。特别是2004年10月29日中国人民银行基准利率调升了27个基点，但该调整尚未对当年的贷款利息收入产生重大影响。与2003年相比，2004年度利息支出总额上涨了17﹒9％，这与国家开发银行发行债券规模增大以满足贷款融资需求是一致的。手续费收入净额比2003年增长1﹒74亿元人民币，增幅达150﹒0％。主要原因是国家开发银行从2004年开始调整了发展战略，大力发展管理资产业务，包括各种间接银团贷款、联合贷款和受托管理其他金融机构的信贷资产。股利收入主要为国家开发银行持有的债转股投资而获得的股利分配。国家开发银行以往年度在政府指导下进行了债转股，取得股权投资。取得这些资产后，国家开发银行不断进行处置和不良资产化解。取得的股利收入与持有的股权投资余额、被投资公司的经营状况和股利分配政策密切相关。2004年股利收入下降了49﹒3％，主要是由于2004年国家开发银行从多家公司中退出股权，持有股权投资从2003年的208亿元人民币下降至2004年的81亿元人民币。2004年，国家开发银行确认了21亿元人民币投资收益，2003年相应的投资损失为8亿元人民币。这些收益主要来源于国家开发银行在有利的市场环境下处置了成本为139亿元人民币的权益投资。其他收入主要为国家开发银行所持有的衍生金融工具及交易证券公允价值变动所形成的收入及汇兑损益。作为一项策略，国家开发银行进行的衍生金融工具交易，主要限于对货币风险和利息风险进行套期保值。与以往年度一样，2004年这些交易量并不大。

2004年度国家开发银行营业支出比2003年增长了19﹒0％，为50﹒78亿元人民币。其增长主要体现了营业税金与员工工资费用增加的影响。这些增长与国家开发银行营业收入和人工费用的增加直接相关。而人工费用增加主要是由于银行业务的扩大导致对人员需求的增加引起的。

从表4—3中可以看出，截至2004年底，根据中国人民银行最新的计算基准，国家开发银行的资本充足率为10﹒50％，呆账准备对不良贷款的覆盖率为142﹒23％，符合新巴塞尔协议对资本充足率不低于8％的最低要求，国家开发银行的总体财务状况良好，银行运营稳健。

表4—3　国家开发银行财务指标摘要表　单位：10亿元人民币

资料来源：国家开发银行，“2004年度报告”（2005年2月）。