2﹒3　传统政策性银行长期融资困境形成的根源

2﹒3﹒1　寻求能够满足长期资金需求的金融制度安排：政策性银行

经济社会的发展离不开长期资金的支持。我国融资体制的突出矛盾——长期融资困境形成的重要原因在于政府在投融资体制中角色的不对称。在改革以前，国家既是投资主体也是储蓄主体。在中央计划经济体制下，国家是主要的储蓄者，政府部门实际支配的国民储蓄超过70％，国家作为最大的储蓄主体有能力解决经济社会发展对长期资金的需求。但改革以来，储蓄格局发生了巨大变化，国家已不再是主要的储蓄者。在2000年的国民储蓄结构中，政府部门所占的实际比重不超过10％⁽¹⁴⁾。但与此形成鲜明对照的是，国家在完成储蓄退出的同时，依然占据着主要投资者的位置，如在2001年，政府投资占社会投资总额的71﹒55％。在这种情况下，国家储蓄与投资的不对称性使融资问题凸显出来。从理论上说，国家可以使用的筹资手段有增税、发行货币以及举债。但事实表明，这些手段由于受到硬条件的约束，筹集的资金是十分有限的。自改革开始以来，国家一直在寻找一种制度安排，它既可以让国家长期获得和支配一笔巨额资金以满足经济社会发展的中长期资金需求，又能最大限度地节约财政资源。如前所述，财政部、国有商业银行分别在一定阶段承担过这一职责，实践证明相较于收益而言，它们的成本都太高。因此不得不进行国有银行商业化改革。此后，国家试图以政策性银行来充当在政府主导的投资体制下为经济社会发展有效提供长期资金支持的角色。

2﹒3﹒2　政策性银行的双重效用函数

所谓政策性银行，在西方一般被称作政府专业金融机构或开发性金融机构，是指那些由政府以创立、参股、保证等形式予以控制、不以盈利为目的、专门根据政府意图在特定的业务领域内直接或间接地从事政策性投融资活动的专业性金融机构。根据党的十四届三中全会精神和《国务院关于金融体制改革的决定》等文件精神，我国于1994年相继建立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行。迄今的实践表明，我国政策性银行的建立和运作为我国经济建设、宏观调控、农业发展和对外贸易的发展发挥了重要的作用。

政策性银行主要依赖政府的财政资金建立与运行，它是政府的银行，以政府为弥补市场经济运行机制的缺陷目的而存在，具有财政和金融的双重性质和双重效用。根据政策性银行的功能定位和运营特点，其效用函数包括两个方面：即财政效用和金融效用。我国政策性银行的财政效用体现在其根本职能应该是在国家宏观经济政策的指导下，根据国家的产业政策和信贷投资计划为政府服务。在业务上，必须接受财政部、中国人民银行及相关机构的监督和指导。在经营上，它们必须在政府规定的行为边界内，按照政府的意图追求社会效益目标，保证宏观经济调控机制的运行。政策性银行的财政效用决定了它们不能在盈利目标的驱使下进行信用扩张或从事商业性银行的盈利行为。因此，它是以宏观调控主体的身份运用金融手段执行政府调控职能的金融组织。政策性银行的金融效用体现在：政策性银行不是“第二财政”。作为金融企业，它必须以市场主体的身份在不与商业银行竞争的前提下，实现自主经营和保本经营。虽然政策性银行不以盈利为目的，但并不意味着不讲求资金使用的效益。政策性银行经营目标的实现必须要有良好的资产质量作保证，长期经营亏损将会成为财政的负担。此外，由于政策性银行的资金来源大部分是负债，由负债形成的资金使用效益的约束，使政策性银行必须要保证资金的回收和周转使用，提高资金运用的效率。政策性银行效用函数的双重性参见图2—9。

图2—9　我国政策性银行的双重效用函数

由于效用函数的双重特性，政策性银行的考核指标也不同于商业银行，不能只以盈利指标衡量政策性银行的效益水平，应该体现政策性和效益性的统一。(www.daowen.com)

2﹒3﹒3　政策性银行长期融资困境形成的根源：双重效用函数及其矛盾

自政策性银行成立以来，中国至今还没有出台专门针对政策性银行的统一的法律规范和管理规定。我国政策性银行与国际通行的做法不相符合，国外政策性金融机构一般是先立法后设立机构，其运行有独立的法律依据。我国政策性银行法律地位的不明确直接影响到银行的功能、营运目标和方针以及内部管理机制方面的诸多问题。缺乏统一的法律规范使具有双重效用的政策性银行在经营中常常处于两难境地，即在政策与效益间寻求平衡。一方面，政策性银行作为政府的银行，其根本的职能就是要弥补市场运行机制的缺陷，满足政府提供公共产品对资金的需要；另一方面，由于政府公共产品投资的特殊性，即低收益和高风险，又导致了投资资金的回收存在一定的难度，不确定性较大。政策性银行为了实现“保本微利”的经营目标，积极主动开展新的业务，但由于缺乏明确的法律定位，业务范围十分模糊，业务拓展方向难以明确，引起政策性银行和商业性银行之间关于业务性质的争论，影响了银行之间的交流与合作，不利于银行体系的良性运转。政策性银行双重效用的冲突，使政策性银行的考核指标难以量化，对政策性和效益性的考核缺乏具体的指标体系，也就无法通过界定指标体系来平衡双重效用。最终，双重效用的矛盾使政策性银行陷入经营困境。

政策性银行的经营困境具体表现在资金来源的效益性与资金使用的政策性之间的矛盾。政策性银行资金来源的效益性在不同的阶段有不同的表现，在1998年之前，虽然政策性银行的资金主要来源于中央银行的资金支持，但在三家银行成立之日起，其中一个重要的经营目标就是实现“保本微利”，这就要求在资金的使用中需要适当考虑资金使用的效益；1998年之后，资金使用的效益性更加突出地表现在三家政策性银行以商业方式通过借贷或发债等市场化手段筹资，并要偿还资金的本金和利息。例如，在1998年之后，国家开发银行和中国进出口银行采取市场招标的方式发行金融债券，农业发展银行的资金主要来源于央行的再贷款。截至2003年末，国家开发银行在境内外发行金融债券余额为10 554﹒26亿元，占全部运营资金来源的90﹒19％。同期，中国农业发展银行再贷款余额为6 507亿元，占全部资金的91﹒48％；中国进出口银行发行境内外短期、长期金融债券在2003年末的余额为1 005﹒59亿元，占全部资金的95﹒81％。⁽¹⁵⁾

这种通过市场化发债和再贷款方式筹集的资金容易受到我国资本市场发展现状、利率波动及市场行情不稳定等因素的影响，而且必须按期归还。政策性银行资金使用的政策性体现在政策性银行有其特定的业务领域，只能按照国家的政策规定开展业务。政策性业务涉及的大多数项目在建设初期其经济效益与商业性资金使用的经济效益相比较差，投资回收期长，资金无法收回的可能性较大。以农业发展银行的粮食收购贷款为例，随着粮食流通的市场化，粮食采购主体的资格放宽，竞争加剧，迫使一些长期经营不善的企业关停并转、破产重组，有的企业甚至逃避监管，悬空农业发展银行债务，这些都增加了贷款资金的风险和本息收回的难度。资金来源所要求的资金效益性与资金运用所形成的资金政策性产生了矛盾，政策性银行常常在追求资金的效益性与满足资金使用的政策性之间徘徊，使经营陷入困境。

政策性银行的经营困境常常伴随着较高的经营风险。政策性银行可以获得财政拨付资金的支持，从各国政策性银行运行的情况来看，政府财政的支持是必不可少的。政府财政除拨付政策性银行的资本金外，还对政策性银行因执行政策性业务而造成的损失予以弥补。但是，随着政策性银行业务规模的不断扩大，以及财政收入在整个国民收入中所占份额的下降（如图2—2所示），政府财政继续拨款的难度在不断增加。政策性银行的风险管理机制的薄弱和风险补偿机制的缺乏，也制约了政策性银行自身抵御风险的能力。

政策性银行的经营困境严重影响到其政策性金融功能的发挥，使经济社会发展所需要的长期资金支持得不到满足。除三大政策性银行传统业务涵盖的领域以外，中小民营企业、农业和高科技等领域信贷投入不足，一直是困扰我国经济运行和社会发展的主要问题和瓶颈。以农业为例，2003年中国农业增加值占国内生产总值的比重是14﹒8％，但是农业在整个金融机构中占用的贷款余额不到6％。中小民营企业的发展是改革发展的成就之一，对GDP的贡献率已超过60％。但中小企业的融资难问题始终没有解决，其资金往往来源于向私人及亲戚朋友的借款、民间融资（很多是高利贷）或向国有企业转借。融资机制的缺乏制约了我国民营经济的发展。政策性银行作为政府的银行，就应该关注关系经济运行和社会发展的热点问题，并提供适当的金融支持。但是，我国传统的政策性银行的经营困境不仅影响着其正常的政策性职能的发挥，并在一定程度上干扰了金融体制的良性运转。

我国政策性银行作为政府的银行还必须尽量满足经济发展所需要的长期资金支持。但我国政策性银行出现的经营困境最终只能由财政出资来解决，也就是说靠财政补贴来维持经营。随着政策性银行不良资产的日益积累和信贷风险的不断增加，靠财政补贴生存的政策性银行最终会由于缺乏自身发展的潜力而出现制度运行的困境。当制度运行的成本超过社会难以承受的范围时，制度的变迁在所难免。