2﹒2　国有银行长期融资困境形成的根源

探究国有银行金融支持成本持续上升所形成的融资困境，需要从国有银行制度的历史演进角度进行分析。

2﹒2﹒1　国有银行的金融控制：实现快速经济增长的必要条件

我国经济的快速增长对资金的渴求使“有多少金融资源可用于金融支持”而不是“如何更有效地使用金融资源”成为关键问题。我国经济货币化进程中的大量金融资源主要由城乡居民的储蓄存款构成。改革以来，我国国民储蓄结构发生了显著的变化，在1979年，居民、企业、政府三部门储蓄所占比重分别为23﹒55％、33﹒65％和42﹒8％⁽⁵⁾；但在1985—2002年间，居民储蓄比重越来越高而且增长迅速，到2005年三部门储蓄比重依次为57﹒53％、39﹒21％和3﹒26％，三部门储蓄的具体数额如图2—3所示。居民储蓄所占比重的快速增长意味着金融资源日益分散化，这就要求有一种强有力的制度安排将分散的金融资源集中起来，以支持快速的经济增长，国家的金融控制无疑可以实现这一目标。

为了将迅速增加的个人部门的储蓄有效地集中到国家手中以弥补政府储蓄份额的下降和支持快速的经济增长，需要有国家控制并占垄断地位的国有银行体系。以国有银行为主导的银行制度安排实现了国家的金融控制。国家对金融的控制可以通过金融组织结构反映出来。在1981年，我国金融组织结构包括国有银行、保险公司和农村信用社三种形式，不存在其他形式的银行机构或非银行金融机构。随着改革的深入，其他形式的商业银行，非银行金融机构如信托投资公司、证券公司和租赁公司等发展起来，但国有银行占整个金融组织结构的份额到1999年仍为70﹒48％。若加上农村和城市信用社，则这一比例达到91﹒88％。

图2—3　居民、企业、政府部门储蓄规模比较（1985—2005）

资料来源：根据中经网《中国经济统计数据库》各年资料整理所得。

国有银行主导的金融制度保证了国家拥有对社会金融资源的控制权和支配权，在经济转轨过程中，居民有限的金融资产选择的背后则是国家对金融资源控制权和支配权的实现⁽⁶⁾。在股票市场发展初期，例如在1991年，居民金融资产结构为：现金19﹒16％、储蓄存款70﹒1％、证券和保险10﹒73％。即使是在股票市场迅速发展的时期，居民的金融资产选择也倾向于以银行存单为主体的存款市场。从1993—2002年我国居民金融资产的结构（如图2—4所示）中可以看出，储蓄仍是居民金融资产的主要组成部分。为了让居民保持足够高的储蓄倾向，国家维持了存款的正利率，尤其是在通货膨胀较高时期实行利率指数化。居民对国有银行体系的信任加上金融资产的相对短缺使居民储蓄纷纷涌入以国有银行为主的金融机构，这意味着以国有银行为主体的融资体制的形成。我国国有银行的金融控制制度也可以通过国际比较得到说明，据世界银行（1995）统计，1993年中国的银行资产（仅包括国有银行与农村信用社值）占GDP的比重为128％，远远大于股票和债券所占20％的比重；而同期以上两项比重，韩国分别为69％和84％，马来西亚分别为93％和396％，菲律宾分别为51％和117％，泰国分别为95％和112％，都是股票债券占比超过银行资产占比。就日、德、美、英四国平均来看，也是如此，即分别为143﹒25％和149％。⁽⁷⁾

图2—4　我国居民金融资产结构（1993—2002）

资料来源：根据中经网《中国经济统计数据库》各年资料整理所得。

在大量的金融资源集中到国有银行之后，为了使国有银行的利益追求与国家偏好保持一致，国家曾经一度对国有银行实行严格的信贷规模控制以及高准备金制度，虽然随着国有银行的商业化改革，这种直接的控制在不断地减弱。1984年，在中国人民银行与中国工商银行分设时，规定各专业银行要将一般储蓄存款的40％，农村存款的25％，企业存款的20％和财政性存款的100％作为存款准备金上缴中国人民银行，从而使国家控制了全国信贷资金的大约40％～50％的份额。虽然之后经过几次调整，但1998年之前一般存款准备金率仍长期维持在13％的高水平。此外，再加上各专业银行缴存的5％～11％的备付金，法定准备金比率高达18％～24％。高存款准备金制度限制了国有银行自主运用资金的能力，强化了国家对金融资源的支配和控制能力。由于国家配置资源的低效性，高存款准备金不但限制了信贷规模，并且增大了非效率使用资金的规模，因而限制了经济的增长。为了应对亚洲金融危机之后经济的疲软，央行不得不大幅度下调存款准备金率，1998年10月下调至8％⁽⁸⁾，2001年又下调为6％。此后虽有上调，至2004年4月已上调至7﹒5％，但远远低于13％，说明央行已经认识到高存款准备金率对商业银行自主经营能力的削弱。

国家金融控制的实现不仅体现在资金的来源上，而且还体现在资金的运用上。在国有银行为主体的融资体制下，我国的金融资源主要是服务于体制内产出的增长，即为国有经济提供资金支持。国有经济主要集中在水利、铁路、交通、公路、港口、通讯以及城市建设等领域，这些领域的发展关系到经济发展的全局，是涉及国计民生的经济命脉，国有银行的资金必须首先支持这些产业的发展。我国融资体制的国有经济导向特征可以从我国1985—2003年间金融机构对非国有经济部门的贷款占总贷款的比重与其产出占总产出的比重中得到说明，从图2—5可以看出，我国非国有经济部门得到的贷款份额与其在改革中的贡献率极不相称。在总产值中，非国有经济所占比重由1978年的22﹒4％上升到2000年的76﹒5％；预算内财政收入中，非国有经济部门的贡献率从1980年的18％上升到1993年的39﹒4％；非国有经济部门就业占比长期保持在80％以上，但是非国有经济部门使用的贷款却一直不过20％上下。

图2—5　非国有经济部门产出所占比重与贷款所占比重的比较（1985—2003）

资料来源：①1985—1996年贷款比重及1995—2003年产出比重数据由中经网《中国经济统计数据库》各年资料整理所得；②1997—2003年数据由翟妤婕《中小企业贷款难现象透视》一文推算得出。

2﹒2﹒2　国有银行规模的扩张与经济增长的资金支持

国有银行的金融控制不仅要追求国有金融垄断的产权形式，而且还要实现垄断产权“增量”的扩展，即国有银行组织规模的最大化，因为对金融资源的支配能力是垄断产权规模的增函数。无论是维护已有的垄断金融产权还是进一步扩展这种产权的组织边界，都是为了便于国家更为有力地动员和控制金融资源。这不仅是国有金融垄断产权的内在要求，而且也是经济体制转轨过程中满足经济增长对资金需要的内在要求。自改革以来，国有银行的组织规模曾经历过不断扩张的阶段，从1985年的58 364个增加到1996年的168 101个，年均增长24％。可以说，对金融资源（储蓄资源）控制的强度依赖于国有金融组织边界的扩展，或者说储蓄扩展是组织边界扩展的函数。实际表明，国有银行组织规模与储蓄存单的提供规模在同步增长（如图2—6所示）。

图2—6　国有银行组织规模与储蓄存单提供规模增长趋势（1985—1994）

资料来源：国有银行组织规模扩张数据依据张杰《中国金融制度的结构与变迁》整理所得；储蓄规模依据《中国统计年鉴》各年数据整理所得。(www.daowen.com)

国有银行组织边界之所以能够实现迅速扩展是因为国有垄断金融制度安排为国有银行机构创造了租金和储蓄存单提供方面的专属保护。由存款利率低于竞争性均衡利率水平而形成的储蓄动员的租金激励，使国有银行的边际成本曲线比其他银行更低。再加上国有垄断产权形式的产权保护可以使国有银行在设立分支机构时迅速地避开固定成本和搜寻成本的干扰，广泛设立分支机构，甚至设立在边远的贫困地区，以尽可能多地动员储蓄。相比之下，一个非国有银行机构在设立分支机构时，由于受固定成本和搜寻成本的约束，组织边界的扩展速度不会很快，尤其是不会在边远和农村地区设立分支机构。“在竞争均衡的情况下，因为存款的边际收益为零，银行没有动力这样做”。⁽⁹⁾对于国有银行的分支机构而言，组织边界扩展本身的成本外部化（国家承担）和存款收益内部化（租金）意味着存款越多，分支机构的收益越大，组织激励也就越大。在这种情况下，每一个国有银行的分支机构都必然倾向于追求储蓄存单提供的最大化，而不是净收益的最大化。可见，能够通过迅速的组织规模扩展来动员储蓄资源，从而为转轨中经济提供足够的资金支持是中国转轨经济中金融制度的重要特征。

在国有垄断金融制度安排下，国有银行体系能够在低利率条件下保持较高的居民储蓄存款是因为存在一个足够强大的政府，能把这些储蓄以某种形式集中起来用于对经济产出的金融支持。由于国家能力的存在，政府强有力的金融控制和对国有银行的隐性担保事实上抵补了人们持有货币的低收益率损失。对储蓄者而言，较低的货币风险与高货币收益往往是可以相互替代的。储蓄者更倾向于购买国有银行的存单，在很大程度上是对安全系数的偏好。正是由于国家能力的存在，国家总能够把通货膨胀控制在一定的限度之内，从而保持了人们持有货币的信心。依据麦金农的研究，中国的利率政策特别是储蓄存款利率对于刺激居民和企业积累其金融资产十分重要。如果用全国零售物价指数作为通货膨胀率的基准，有关部门在保持储蓄存款实际利率为正方面做得相当好。尤其是在1988年到1989年通货膨胀率较高时，政府有能力做出快速的反应将某些利率充分指数化。比如三年期居民定期存款的名义利率在此期间提高到20％～26％，从而使实际利率保持明显的正值。

2﹒2﹒3　国有银行制度的经营困境：低效率与高风险

国有银行组织规模过度扩张的结果直接导致了金融资源配置的低效率和无效率。国有银行组织规模扩展的最优边界是边际收益等于边际成本时的规模。当国有银行组织边界过度扩张，超越最优规模时会出现相对多的金融组织追逐相对少的储蓄资源的现象，即组织扩展将不再形成储蓄动员的增量，而只能促使更多的金融组织瓜分既定的储蓄存量，从而造成“国有银行组织拥挤”的现象。武捷思曾经对1987年世界前十大商业银行与1994年中国四大国有银行的规模进行了比较。⁽¹⁰⁾结果表明，中国四大国有银行中雇用人数最少的中国银行的从业人数为世界十大商业银行之首的美国花旗银行的2﹒11倍，中国工商银行的从业人数为日本第一劝业银行的28﹒06倍。从分支机构看，四大国有银行工、农、中、建的分支机构分别是日本第一劝业银行分支机构的99倍、142倍、34倍、91倍。从人均存款看，花旗银行为130万美元，而中国四大国有银行平均只有26万美元。每个机构存款余额最多的中国银行是世界十大商业银行中最小的巴黎国民银行的1/10强。就人均收入和资产管理能力水平来看，在2000年《银行家》杂志排名的1000家大银行中，欧洲银行平均收入规模最大，每家为218﹒9亿元，人均创造的收入和管理的资产最多，分别为46﹒31万美元和697﹒41万美元。而我国上榜的银行创造了平均员工人数最多的记录，为38﹒16万人；创造了人均收入和人均管理资产最少的记录，分别为5﹒63万美元和95﹒50万美元。此外，银行组织规模的过度扩展不仅导致了总量上的“拥挤”现象，而且也形成了银行组织在空间分布上的“均齐”结构。从理论上讲，一个地区的经济发展水平与金融组织密度之间存在严格的相互关联关系，即一个地方的经济发展水平越高，则组织密度就会越大。但在中国，国有金融组织密度与经济发展水平之间的正相关关系是不存在的，实际的情形是几乎在每一级行政区域内都存在规模近似和结构趋同的国有银行组织群，甚至在许多经济很不发达的边远城镇，各类国有银行组织的聚集程度与经济相对发达的城市极为相近。⁽¹¹⁾

国有银行组织规模的过度扩张是在自有资本比率很低的条件下进行的，图2—7显示出了1989—2003年国有银行资本充足率的平均水平及变化趋势。即使财政部在1998年发行2 700亿特别国债用于弥补国有银行准备金，但是到2001年底为止，四大国有银行的资本充足率仍与《巴塞尔协议》要求的8％水平相距甚远。除了中国银行的资本充足率为8﹒5％以外，其他三家国有银行的资本充足率分别为：中国工商银行为4﹒57％，中国建设银行为3﹒79％，中国农业银行为1﹒44％。国有银行的净资本充足率则更低，在1992—1996年期间平均水平为－5﹒304％。⁽¹²⁾在理论上，国有银行已经破产。但实际上，我国国有银行体系仍没有发生过大规模的流动性危机和破产倒闭的经营危机。国有银行体系在资本充足率如此低的条件下仍然“安全”经营并且能够大规模的吸收存款，原因在于国有垄断金融制度内生出国家对国有银行的隐性担保。“国家信用”代替“机构信用”不仅增强了人们持有国有银行储蓄存单的信心，而且也激励了国有银行的储蓄动员行为，使这种垄断制度具有以较低资本金吸收大量存款负债的储蓄动员的比较优势。国有银行存款规模的持续增长支撑着国有银行庞大的贷款规模，暂时满足了经济增长对资金的刚性需求。

图2—7　国有银行资本充足率的平均水平及变化趋势（1989—2003）

资料来源：根据《中国金融年鉴》各期资料整理所得。

国有银行不仅资本充足率低，而且不良资产比重高。自1984年形成四大国有专业银行格局以来，随着改革的深入和经济金融总量的迅速增长，国有银行的不良资产也大幅增加，如图2—8所示。即使在1999年剥离出14 000亿元不良资产交由新成立的四家资产管理公司专门处置后，也并没有遏制不良资产增加的势头，直至2003年多管齐下采取各种措施后才出现“拐点”，表面上控制住了不良资产增长的势头，但实际的存量和比例仍然很高。截至2003年底，按五级贷款分类统计不良资产率仍在20﹒35％，远远高于国际上公认的5％的正常水平。

图2—8　国有银行的不良资产平均水平及变化趋势：1984—2003

资料来源：《中国金融年鉴》各期资料整理所得。

国有银行高不良资产的形成有其深刻的历史原因。政府作为国有银行资本所有者的代表，固然希望国有银行自身效益有所提高。但同时作为整个经济社会的管理者和改革的领导者与推动者，则更重视国有银行的社会效益和为经济社会发展与改革服务的职能。国有银行不仅承担着为国有企业融资和解困的政策性职能，而且还承担着为公共性事业融资的职能。改革前，不仅由财政充当公共事业的投资主体，而且80％以上的投资来源于国家财政。在1985年投资体制的“拨改贷”之后，国有银行成为融资的主体，并且其融资的比重一直超过国家的份额。到2001年，国内银行贷款占投资资金的比重为20﹒3％，如果再加上自筹和其他投资中有较大比例是由银行贷款转化的，该比例将超过50％；而同期财政投资仅占6％。在平衡地区差异的建设投资中，财政从1980年占出资比重的70％下降到1998年的25％，而国有银行的贷款在1995年以后达到30％以上，超过同期财政投资的比重。据中国人民银行天津分行的调查，1998—2002年津、冀、晋、蒙四省（市、区）共有国债项目2 596个，总投资额2 638﹒51亿元；银行配套贷款656﹒29亿元，占总投资额的24﹒87％，后者还略高于财政投资。另据有关统计，在国家的重点建设贷款中，国有银行资金占比约为70％左右⁽¹³⁾。

国有银行的低效率和高风险使国有银行制度陷入经营困境。国有银行之所以一直没有爆发支付危机和流动性危机，重要的原因在于我国持续增长的储蓄资金掩盖了国有银行巨额的不良资产。由于国有银行体系在我国金融体系中处于垄断地位，其外部性很强，国有银行体系的危机甚至会造成整个经济、社会的动荡不安。以日本为例，日本的金融危机最终导致了整个经济增长活力的丧失，陷入长达10多年的经济停滞。日本金融危机的根源在于银行体系在缺乏外部竞争的条件下，虽积累了巨额的不良贷款，经营效率低下，但仍然能够依靠政府的财政支持来保持银行体系的稳定。这种没有竞争力的银行体系不断地将宝贵的金融资源配置到并不能有效支持经济增长的领域，其中的相当部分已经成为不良贷款。

2﹒2﹒4　国有银行的商业化改革与长期融资功能“退出”

国有银行履行政策性和公共性职能的主要方式是提供资金支持，这种非商业性行为不以盈利为目的，在短期内很难获得理想的回报而且往往风险较高，根本不符合银行机构的经营原则。虽然从宏观上看这种资金的融通是必需的，有长远的社会效益，但对国有银行来说却是高风险、高成本和低收益。国有银行由此承担的巨大金融风险和政策性风险越来越成为制约改革推进和经济发展的突出矛盾，国有银行的改革势在必行。国有银行的商业化改革就是在不改变国有金融产权边界的条件下调整产权安排从而提高金融资源配置效率，在化解金融风险存量的同时，控制新增风险，减少国家控制金融的净成本。国有银行商业化改革的进程如表2—1所示。

表2—1　国有银行商业化改革的进程（1993—2005）

续前表

2003年末，中国启动了全面的国有银行商业化改革。中央汇金投资有限责任公司将外汇储备的450亿美元注入先期股改的中国银行和中国建设银行，标志着中国国有银行业改革的战略重点已从增量转向存量，银行业改革进入攻坚阶段。2005年4月21日，国务院批准了中国工商银行的改革方案，中国工商银行的改革也拉开了序幕。银行上市的最终目标是真正建立起国有银行运作的市场化机制，建立健全良好的银行公司治理机制。2006年中国银行业将全面开放，在外资银行激烈的竞争下，处于“内忧外患”的中国银行业面临更加严峻的挑战。如何在有效防范和化解风险的同时，继续支持经济的增长是当前和今后需要重点考虑的问题。国有银行商业化改革的不断深入和推进，对资金使用的效益要求会越来越高。收益与风险对称是商业银行资金运用的准则，政策性业务和公共性业务资金使用的周期长，且高风险、低收益特征难以适应商业性资金的使用要求。国有银行的商业化改革使国有商业银行无法继续满足政策性业务和公共性业务对长期资金融通的需求。