第四节　与环境损害有关的国家责任

一、与环境损害有关的国家责任的定义

国家责任是现代国际法的一个重要的法律制度，它在很大程度上起着协调国家之间关系的作用。当主权国家承认彼此是独立、平等的，他们之间的国际关系就必然地建立在对等的权利和义务的基础之上。如果一国违反了自己所承担的国际义务，他就应该对自己的违法行为承担责任。^[7]

与环境损害相关的国家责任是国家因违背其国际环境义务而承担的国家赔偿责任。目前，国际环境资源法在国家环境赔偿责任方面的规则尚不完善。与环境损害相关的国家责任主要有三种形式:

(一)绝对的国家责任

《空间物体造成损害的国际赔偿责任公约》明确规定:发射国对本国空间物体对他国及其人身、财产所造成的损害应承担绝对的赔偿责任。如1978年前苏联954号核动力卫星坠落导致加拿大造成大面积环境污染，前苏联向加拿大支付30万美元的损害赔偿。

(二)双重责任制度

鉴于核活动的特殊性，核事故责任是建立在国家和营运人双重责任基础上的。如1962年《核动力船舶营运人双重责任公约》和1963年《维也纳核损害民事赔偿责任公约》规定:营运人必须根据登记国的规定投保一定数额的核事故险，或作出其他财务安排，同时，国家保证营运人的赔偿责任，并在营运人保险金额不足以赔偿损失的情况下在一定限额内给予补偿。

(三)直接责任制度

在跨国界交通运输，如铁路、航运、海上运输、跨国联运和石油运输方面，常见的赔偿责任形式是由营运人直接承担有限赔偿责任。对此，国际法委员会的观点是，跨境环境损害责任适用于一国管辖或控制范围内从事的一切具有跨境环境损害的活动，包括个人和法人实体从事的活动。同时各国在其领土内或在其管辖或控制下进行或允许进行活动的自由并非不受限制。这一自由必须符合其在跨境环境损害方面对其他国家负有的任何法律义务和关于预防或尽量减少造成重大跨境环境损害之危险的一般义务。当然，在实践中，污染源国对由私人实体从事的造成跨境环境损害的活动并不总是单独承担责任，受害国往往可以利用司法途径追究损害活动行为人的责任，但是这种情况并不足以免除国家的责任。总之，在跨境环境损害责任制度中规定国家责任有助于国家针对其管辖或控制范围内进行的具有潜在跨境环境损害后果的活动采取预防措施。

与传统国家责任可能更强调赔偿的机制有所不同，跨界环境损害有其独特的一面，即更强调国家的预防义务并减少损害的发生这样的义务。国际法委员会2001年《预防危险活动的跨界损害条款草案》认为“适当注意”是国家的基本义务，它包括四个要素:采取适当措施防止和减少损害的风险;为此目的国家之间和有能力的国际组织之间要加强合作;国家采取必要的行政、立法和其他行动，包括建立适当的监督机制以预防损害;国家应建立对危险活动的事先核准以及对这项活动可能造成的跨界损害的环境影响评估制度。通过事先的“预防”以达到减少损害的发生。另外，在国际法不加禁止的行为所发生的跨界环境损害国家责任的承担方式上仅局限于损害赔偿，而不涉及国家责任的其他方式，比如道歉或限制主权等。其他由于违反国家所承担的国际义务造成他国或其国民的跨界环境损害所应承担的国家责任则可能是多样的。

二、与环境损害有关的国家责任的构成要件

联合国国际法委员会《关于国家责任的条文草案》第1条规定“一国对于该国的每一国际不当行为需负国际责任。”第2条规定:“每一国都有可能被认为违反了国际不当行为，而需负国际责任。”关于国际不当行为的构成要素问题，该草案第3条规定:“一国的国际不当行为在下列情况下发生:(1)由于某一行动或不行动而构成的行为按照国际法规定可以归因于该国;(2)该行为构成违背该国的国际义务”。《国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任条款草案》规定:“按照本条款，对于第1条所指活动引起的重大跨界损害需负责任并应予以赔偿或其他救济。”第6条规定:“有关国家应善意合作，……以预防重大跨界损害的风险或将其减轻至最低程度。如损害业已发生，……在受影响国和起源国将损害的影响减小至最低程度。”

根据上述规定，与环境损害相关的国家责任主要由主体要件、主观要件、客观要件及因果关系要件构成。

(一)主体要件(www.daowen.com)

根据一般国际法规则，由国家承担责任的行为必须是可归咎于该国的行为，也就是说，行为的主体是代表国家行事的人，并且国家要对行为者的行为或不行为负责。具体到跨界环境损害，绝大多数国家对可能造成环境损害的活动一般需要进行事先批准或许可，对代表国家进行商务活动或生产活动的行为，一般也要进行授权或许可，并始终处于国家的监督与控制之下。因此，国家对跨界环境损害承担责任首先需要具备的要件就是该行为可归因于国家。

(二)主观要件

国家承担国际环境责任的前提条件一般有两个:一是国家因违背国际环境保护义务，作出国际不当行为，二是国家从事了国际法不加禁止行为造成损害性后果。第一种行为要求国家要有故意或过失的主观状态存在，一般采用过错责任的归责原则;第二种情况实质上也是对义务的违反，它是对环境法上“预防原则”和“国家资源开发不损害国外环境责任原则”的违反，是一种更为广义的义务的违法，与第一种情况所不同的是，这种义务的违反不需要国家有主观过错，绝大多数学者主张采用“严格责任”的归则原则。总之，跨界环境损害不以致害国的主观过错为构成要件，只要国家违背了国际环境义务就要承担相应的责任。

(三)客观要件

国际环境法律责任的客观要件包括两个方面，一般来说，国家对其未造成损害结果的行为承担国际责任的案例非常少见，最常见的是国家对其造成跨国界环境损害结果的行为负责的现象。所谓客观要件是指某一国家行为客观上违背了该国的国际义务，即使是国际法不加禁止的行为也是对“损害预防义务”、“通报与协商义务”等义务的违反，无论此义务是基于国际条约还是国际习惯法，均引起国家责任。但是，哪些影响属于环境损害，环境损害严重到什么程度才引起国家赔偿责任等问题，国际环境条约到目前为止还没有给出一个统一的答案。一般的国际司法判决和国际法学家的著述只是笼统地要求环境损害必须达到“严重的”、“实质性的”程度。至于何为“严重的”、“实质性的”环境损害，要根据具体情况具体分析。条约中的环境质量标准的规定往往是判定环境损害程度的依据。1988年《长程越界空气污染公约控制二氧化氮排放及其越界流动议定书》要求以临界负荷为依据消减二氧化氮的排放量。

(四)因果关系要件

同国内环境损害的构成要件一样，因果关系是承担赔偿责任的核心要件。相较于国内环境损害的因果关系，跨界的环境损害的因果关系更难证明。跨界污染范围更大，一果多因的情形更为突出，国内污染与外国污染的叠加使得判断更为困难。如1979年《长程越界空气污染公约》第1条b款认为:长程越界空气污染是指其物质起源完全地或部分地位于一国管辖之下的区域，在位于一般不可区别个别排放源或排放源群的促成作用的距离之外的另一国的管辖之下的区域发生有害作用的空气污染。基于此，许多国际法学家建议采用因果关系推定原则。

三、与环境损害有关的国家责任的条约和实践

国际法上只有极少数的条约具体规定国家应直接承担责任的规则，主要是1972年《空间责任公约》和1982年《联合国海洋法公约》。前者规定了国家从事国际法上不加禁止的行为和非法行为而产生的责任;后者规定了国家违背条约义务而产生的责任。

1972年《空间责任公约》明确发射国在两种情况下承担赔偿的绝对责任，第一种情况是发射国对其空间物体在地球表面造成损害，第二种情况是发射国对飞行中的飞机造成损害。1978年1月24日，前苏联发射了一颗由小型核反应器驱动的人造卫星，回收过程中在加拿大西北部爆炸。为此，加拿大政府在1979年依据1972年《空间责任公约》、1967年《各国关于探索和利用外层空间包括月球及其他天体活动原则条约》以及国际法一般原则向苏联政府提出60万加元的损害赔偿。经过长时间的谈判，1981年4月2日两国政府签署了《关于解决1978宇宙954号卫星解体有关所有事项的议定书》，加拿大政府接受苏联政府提供的300万美元作为在其潜在的污染区域所采取的清理行动的赔偿，并最终了解此案。

1982年《联合国海洋法公约》有两个条款涉及国家损害责任，分别是第139条和第235条。第139条第1款规定:“缔约国应有责任确保‘区域’内活动，不论是由缔约国、国营企业、或具有缔约国国籍的自然人或法人所从事者，一律依照本部分进行。国际组织对于该组织所进行的‘区域’内活动也应有同样义务。”第2款规定:“在不妨害国际法规则和附件三第22条的情形下，缔约国或国际组织应对由于其没有履行本部分规定的义务而造成的损害负有赔偿责任;共同进行活动的缔约国或国际组织应承担连带赔偿责任。”很显然，根据第139条，国家担任监督开发者的角色，以确保区域内的活动符合公约的规定，并采取适当的措施促使开发者履行保护环境的义务。如果国家履行了“适当注意”的义务，对因个人没有遵守条约规定而引起的损害就不承担赔偿责任，而由开发者承担赔偿责任。反之，国家要对开发者的损害活动承担国际法上的责任。第235条第1段则规定“各国有责任履行其关于保护和保全海洋环境的国际义务。各国应按照国际法承担责任。”

国际上关于跨界环境损害国家承担责任的案例最具代表性的是特雷尔冶炼厂案。特雷尔冶炼厂案对国际环境损害国家责任制度的发展产生了重大影响，该案为此后的跨界环境损害事件开创可借鉴的典范。

特雷尔是加拿大最大的冶炼厂，是位于英属加拿大哥伦比亚的一家私人冶炼厂。由于该厂提炼的矿物质中含有硫黄，烟雾喷入大气层中生成二氧化硫，随着生产规模的不断扩大，到1930年每年喷入大气层的二氧化硫达到600至700吨，大量二氧化硫气体向南越过美国加拿大边界，在华盛顿造成了严重的空气污染。该州的农作物、森林、草原、牲畜、建筑物遭到了大面积的损害。多年来，华盛顿的受害者以私人名义多次向加拿大索赔，但一直没有得到圆满解决。自1927年起美、加两国政府开始进行外交谈判，将该问题交给两国的边境问题委员会解决。该委员会在1931年的报告中称，至1932年1月1日加拿大冶炼厂所造成的损害将达35万美元。加拿大政府表示同意付给美国35万美元的赔偿，但美国拒绝了委员会的建议，争端未能解决。美加两国在国际联合委员会的建议下，于1935年4月5日签订“特别协议”，决定组织仲裁庭解决此项争端。仲裁庭最终裁定，特雷尔冶炼厂排放的二氧化硫在1932年1月1日到1937年10月1日间已在华盛顿造成了损害，对此加拿大应付给美国7.8万美元的补偿和赔偿。仲裁庭指出任何国家无权如此使用其领土，以致其污染在他国领土或对他国领土或其领土上的财产和生命造成损害，如果这种情况产生的后果严重且其损害被确凿的证据所证实。仲裁庭根据仲裁协议和国际法指出，加拿大无论在现在或将来都应对这个冶炼厂的活动负责，加拿大也有义务制止其造成的损害。此外，裁决没有强调加害国的主观意图和心理因素，即无论加害国出于“故意”还是“过失”心理，都要承担损害赔偿责任，仲裁庭对特雷尔冶炼厂案采取的是“严格的国家责任”。

特雷尔冶炼厂案对国际环境损害国家责任制度的发展产生了重大影响。1972年人类环境会议将“尊重国家主权和不损害国外环境原则”引入了《人类环境宣言》，将其确立为现代国际环境法的一项基本原则。