第二节　国际环境争端的解决原则和方式

一、国际环境争端的解决原则

国际环境争端解决机制主要规定在多边国际环境条约中，当然，《联合国宪章》及其他一般国际法的争端解决制度作为一般法，也对国际环境争端的解决发挥重要作用。并非所有的国际环境公约都直接规定国家环境争端的解决原则，但从一般的国际法规则和国际资源环境法的内容仍然可以提炼和总结出国际环境争端的解决原则。

在一般国际法中，存在着一项重要的基本原则——和平解决国际争端的原则。该原则要求国际争端只能用和平的方法解决。和平解决国际争端原则是国际关系长期演变的结果，也是现代国际法的基本原则。历史上，战争曾作为推行国家政策的工具，其合法性在传统国际法上是得到肯定的。1899年和1907年两次海牙会议制定了两项《和平解决国际争端公约》，尽管两个公约第一条都规定了各缔约国应竭尽全力以保证和平解决国际争端，但是，两个公约都没有绝对禁止使用武力。第一次世界大战后签订的《国际联盟盟约》虽然要求会员国尽力用和平方法解决国际争端，但是，它只是对会员国的战争权进行了一定的限制，没有完全禁止会员国使用武力解决国际争端。1928年签订的《巴黎非战公约》在法律上第一次明确废弃战争作为推行国家政策的工具。公约第二条规定:缔约各方同意，它们之间可能发生的一切争端或冲突，不论其性质或起因如何，只能用和平方法加以处理或解决。第二次世界大战后，《联合国宪章》把和平解决国际争端确立为基本原则，宪章规定:所有会员国都应该以不危及国际和平与安全及正义的方式，用和平手段解决国际争端。另外，宪章第六章还规定了和平解决国际争端的具体方法，给予了各国以更明确的指引。

由于国际环境问题的严重性、多样性和特殊性，解决国际环境争端的方法也要与之相适应。《环境与发展宣言》原则26强调:各国应和平地按照《联合国宪章》采取适当方法解决其一切的环境争端。

现代国际法遵守和平解决争端原则，国际环境资源法作为其新兴的一个分支也不能例外。国际环境争端解决机制充分遵循了该原则，这体现在以下几方面:

1.明确规定以和平的方式解决争端。如1982年《联合国海洋法公约》第十五部分是关于争端的解决，其第一节第一条名为“用和平方法解决争端的义务”，该条规定:各缔约国应按照《联合国宪章》第二条第三项以和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的任何争端，并应为此目的以宪章第三十三条第一项所指的方法求得解决。再如1989年《控制危险废物越境转移及其处置的公约》关于争端解决的规定:缔约国之间就本公约或其任何议定书的解释、适用或遵守方面发生争端时，有关缔约国应通过谈判或以它们自行选定的任何其他和平方式谋求争端的解决。

2.直接规定体现和平解决争端原则的争端解决方法。大多数国际环境条约并没有直接规定缔约方要以和平的方式解决争端，但这绝不表明条约不要求缔约方以和平的方式解决争端。这些条约往往规定争端解决的具体方法，而这些方法无一例外地体现了和平解决国际争端原则。这些方法一般包括谈判、磋商、调查、调停、和解、仲裁、司法解决以及通过国际组织解决等，都体现了和平解决争端的基本属性。

3.没有争端解决条款时，适用一般国际法的规定。有少数国际环境条约没有争端解决条款，按照特别法没有规定适用一般法的法学原理，应当按照一般国际法的规定来解决条约争端，遵从和平解决国际争端原则和《联合国宪章》规定的和平解决的具体方法解决争端。

二、国际环境争端的解决方式

在复杂的国际环境领域，国际环境争端解决所运用的方法有外交的方法(又称为政治方法)和法律的方法。外交的方法主要包括谈判、协商、斡旋、调停、调查和调解等;而法律的方法包括国际仲裁和国际司法。除此之外，还可以通过向联合国安理会提出控诉或者由条约组织机构出面进行解决，这是通过国际组织解决国际环境争端。

(一)外交解决

外交途径解决国际争端是一种行之有效的方法，采用该种方式双方不必限于严格的规则，并且可以对具体情况灵活掌握，有利于争端的迅速解决。其内容主要包括谈判、协商、斡旋、调停、调查和调解等。

谈判和协商是两个或两个以上国际法主体为了解决彼此间的争议而进行的一种交涉，是处理国际争端最普通、最基本也是最重要的方式。在实践中，谈判和协商被使用的频率比其他所有方法加起来还要高。而且，它们一般是最先被尝试的，它们不仅能够解决争端，同时也能起到一定的避免和预防争端的作用。国际环境争端一般也都将谈判与协商作为解决缔约国之间争端的主要方式。

自19世纪末以来，谈判作为解决国际争端的重要方式更是被一系列的国际法律文件所确认，例如1899年和1907年的《海牙和平解决国际争端公约》、1919年的《国际联盟盟约》及1945年的《联合国宪章》等。而协商的历史比较短，传统的国际法中，协商只是谈判的一个组成部分或一个步骤，并没有成为一种单独的解决争端的方法。直到20世纪50年代以后，协商才逐渐成为一种新的、正式的方法，逐渐受到国际社会的重视。20世纪60年代以后，一些重要的国际文件规定了以协商的方法解决争端的制度，如1978年《关于国家在条约方面的继承的维也纳条约》(草案)和1983年《关于国家财产、档案和债务的继承的维也纳公约》则将“协商和谈判”与“调解”、“司法解决和仲裁”并列为解决争端的正式方法。

谈判和协商的词义非常相近。王铁崖教授认为:谈判和协商是指两个或两个以上的国家为了有关冲突、矛盾或争端得到谅解或求得解决而进行的直接交涉，包括澄清事实，阐明观点，消除隔阂和误会，增进相互了解和信任，以寻求双方都能接受的解决办法。^[4]同时也有人认为两者之间存在着明显区别。争端的存在是谈判程序开始的必要条件，而非协商程序开始的必要条件。^[5]其实这两个概念之间的差别不需要过于强调，因为没有明确的界限将两者隔开。这两个概念常常被互换着使用，甚至有时它们可能具有同样的法律效果。当一个协商条款被设计或者运用来加速已经产生的实际争端的解决时，它与谈判条款的运用就变得难以区分了。谈判和协商往往是紧密相连、交叉运用。在协商的基础上谈判，在谈判的过程中协商，二者很难截然分开。

谈判与协商往往是当事国在争端解决过程中最先尝试的手段和方法，但是当事国是否有义务首先尝试以谈判或协商的方式解决争端是一个存在争议的问题。如果条约中规定:一旦发生争端，首先必须以谈判或者协商的方式解决，这就必然牵涉到谈判与其他争端解决方式之间的关系。如在1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》规定，缔约国之间发生争议，首先应进行协商，只有在协商不能获得解决时，才能提交仲裁。也就是说:除非有条约的约定，否则主权国家并不负有这样一项义务。但是不可否认的是，首先进行谈判和协商对争端的解决具有重大的促进作用和意义。

第一，谈判和协商能够充分尊重国家主权。当事各方能够通过直接会谈、友好协商来澄清事实、消除误会、增进彼此间的信任，求同存异，以便争端的合理解决。在谈判和协商的过程中，任何一方不能够把自己的意愿强加给对方，自愿、平等、互利是谈判和协商的基本原则。由于充分尊重国家主权，各国在谈判和协商基础上得出的解决方案也更容易被当事国遵守和履行。

第二，谈判和协商是很有弹性的方法。它们可以预防争端的发生，解决已经发生的争端，解决执行的问题甚至可以作为选择解决争端方法的预备程序。

国际环境外交谈判由来已久，已经形成了成熟的形式和原则，大多数条约都将谈判或协商列为首要的争端解决方法。实践证明，谈判或者协商解决国际环境争端是行之有效的方法。例如，1981年前苏联954号核动力卫星在太空解体后，部分带有放射性的卫星碎片降落到加拿大国土上，引起环境污染和损害。加拿大和前苏联都是1972年《空间实体造成损害的国际责任公约》的成员国，两国依公约之规定就苏联对加拿大给予赔偿的问题举行谈判，最后达成协议，由苏联向加拿大赔偿3 000 000美元。1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》就特别重视协商的方式，公约规定:(1)如两个或两个以上成员国之间就本公约各项规定的解释或适用发生争议，则涉及争议的成员国应进行协商;(2)如果争议不能依本条第(1)款获得解决，经成员国相互同意，可将争议提交仲裁，特别是提交设在海牙的常设仲裁法院进行仲裁，提出争议的成员应受仲裁决定之约束。而1979年《保护野生迁徙动物物种公约》则比较强调谈判的方式，公约规定:(1)二个或多个缔约方之间因本公约条款的解释或适用而可能引起的任何争端都应由争端各方通过谈判解决;(2)如果争端不能按照本条第(1)款得到解决，在争端各方的同意下，可以将争端提交仲裁，特别是提交设在海牙的国际常设仲裁庭的仲裁，而且提交争端的缔约方应受仲裁裁决的约束。1985年《保护臭氧层公约》、1992年《生物多样性公约》的规定与1979年《保护野生迁徙动物物种公约》的规定很相近，也是首先强调以谈判的方式解决争端，在失败之后才考虑其他的方法。1979年《指导各国在月球和其他天体活动的协定》对协商时的义务更是规定得明确具体。该协定规定:一个缔约国如有合理理由相信另一个缔约国未能履行依照本协定所负义务或相信另一个缔约国妨害其在本协定规定下所享有的权利时，可要求与该国举行协商。接获此种要求的缔约国应立即开始协商，不得延迟。任何其他缔约国如提出要求，应有权参加协商。每一参加此等协商的缔约国，应对任何争议寻求可以互相接受的解决办法，并应体念所有缔约各国的权利和利益。

以谈判和协商解决国际环境争端的形式是多样的，可以用口头或者书面方式，或者两者并用;可以采取双边形式或由有关国家召开国际会议的多边形式进行;可由国家元首或政府首脑参加，也可由环境部长、驻外使节或特派全权代表参加。相比较于斡旋、调停等方法，由于其直接性、友好型以及灵活性，谈判和协商更有利于国家环境争端的解决。

如果在国际争端中，当事方不能通过谈判或者协商的方式解决争端，第三方的干预和帮助可能就是打破僵局的一个好办法。第三方干预可以采取很多种形式，斡旋和调停是其中重要的和较为有效的方式。

斡旋是第三国进行的各种有助于促成争端当事国进行谈判和协商的行动，促成争端当事国进行谈判或协商;调停是第三国不仅采取各种有助于促成争端当事国进行谈判和协商的行动，同时自己也参与谈判和协商，提出建议或者意见。斡旋和调停是两种不同的争端解决方式，两者的区别主要是程度问题。就斡旋而言，斡旋者只是努力去促成争端当事国进行谈判和协商，而本身并不参加谈判，所以在斡旋中，斡旋者介入的程度较轻，而在调停中，调停者要做的显然不止于此，除了要努力地去促成争端当事国进行谈判和协商，一般而言，调停者还直接参与或主持谈判，并提出建议，以促使争端当事国达成协议。因此调停者介入的程度显然要更深。(www.daowen.com)

国际环境条约中很少直接规定斡旋和调停为国际环境争端的解决方式，即使有所规定也较为简单，而在没有规定的条约中也并不排斥此种解决方式，可以理解为条约中所规定的“其他和平方式”。1985年的《保护臭氧层维也纳公约》第11条第2款规定，如果缔约国无法以谈判方式达成协议，它们可以联合寻求第三方进行斡旋或邀请第三方出面调停。印度和巴基斯坦在1947年独立以后，几乎因印度河水资源开战，因为新的政治边界将印度河一分为二。世界银行行长尤金·布莱克(Eugene Black)利用其得力的处事能力介入争端调停，这种漫长的努力于1960年最终获得成功，《印度河水条约》于那一年正式签署。

应该明确的是，在斡旋和调停中，国际环境争端当事国都保留了完全自由，斡旋或调停无论最后结果如何，第三方的任务也就终止了，而且第三方不承担任何法律责任。

此外，国际环境争端的外交方法还有和解和国际调查，尽管很少适用，但也是有效的解决争端的方法。

调查又称“查明事实”，作为一种争端解决方式确立于1899年海牙《和平解决国际争端公约》，并在1907年海牙《和平解决国际争端公约》中得到进一步的修正和完善。

以1997年《国际水道非航行利用法律公约》为例，其中的调查程序比较详细和具体，而且这种调查具有一定的强制性。当事方在争端发生六个月后不能通过公约列举的和平方式达成协议的，任一缔约方有权将争端提交公正的实况调查，除非当事各方另有协议。条约还规定了调查的具体组织和程序。1959年《南极条约》、1980年《南极海洋生物资源养护公约》、1988年《南极矿物开采活动管制公约》、1991年《〈南极条约〉环境保护议定书》、1992年《东北大西洋海洋环境保护公约》也都规定了调查方法。

调解是外交解决国际争端中的另一种重要方式，这种方式结合了斡旋、调停与调查各自的因素，又形成了自身的特点，在国际争端的解决中发挥着独特的作用。大量的国际环境条约都规定了强制性调解适用的条件以及调解与其他争端解决方式之间的关系。不少国际环境条约附带有调解附件，如1969年《国际干预公海油污事故公约》、1982年《联合国海洋法公约》、1992年《联合国气候变化框架公约》、1992年《生物多样性公约》、1994年《联合国在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》、1998年《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序公约》和2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等条约都制定了关于调解的专门附件。在这些附件中，对调解委员会的组成、调解的程序、调解裁决的法律效力等等做了比较详细的规定。国际条约为调解制定附件，对调解给予了更多的关注和重视，这从侧面体现了调解巨大的重要性。

(二)法律解决

和平解决国际环境争端的法律方法包括国际仲裁和国际司法两种方式，在国际环境争端解决机制中，法律解决越来越受到重视，在一般国际法的基础之上，有了非常重要的、明显的发展，并形成了自己的特点，成为当前和今后国际环境争端的重要解决方式。

1.国际环境仲裁。国际仲裁是指国家之间发生争端时，当事国同意将争端提交给他们自己选任的仲裁者进行裁决，并且承认裁决的结果对他们具有法律拘束力的一种争端解决方式。与一般的国际仲裁一样，国际环境仲裁也是由仲裁法庭这种特殊组织形式按仲裁程序依据有关法律原则或者国际环境条约来审理。当事方自愿将环境争端交予仲裁时，就达成了环境仲裁的协议，作出的仲裁裁决对双方具有拘束力。

许多重要的国际环境条约都规定了用仲裁的方式解决国际环境争端。从理论讲，仲裁是自愿的，但是国际环境条约中的仲裁制度带有一定的强制性。例如，1994年《防止野生植物非法贸易的共同措施协定》规定:缔约方不能解决的争端，应当提交仲裁机构。这样的规定就使得当事国在不能自己通过协商等方式解决争端的时候，只有接受仲裁管辖的义务，而且这样的规定下，当事国并不需要再行订立仲裁协议，对于仲裁的一些基本问题，如仲裁庭的组成、适用的规则、仲裁裁决的效力等，条约或者条约附件都有明确的规定。类似这样规定的条约还有1969年《国际干预公海油污事故公约》、1973年《国际防止船舶造成污染公约》、1988年《南极矿物开采活动管制公约》、1991年《禁止危险废物进口和控制其在非洲越境转移的公约》、1992年《东北大西洋海洋环境保护公约》等。

在另一些条约中，规定如果当事国不能解决的争端，应当提交仲裁解决，但是附有一定的条件。比如1983年《大加勒比地区海洋保护和开发公约》规定:缔约国之间就本公约或其任何议定书的解释或适用发生争端时，有关缔约国应通过谈判或以他们自行选定的任何其他和平方式解决争端。如果相关缔约国不能通过前款规定的方式解决争端，则各缔约国应达成协议依照附件仲裁的规定将争端提交仲裁，除非公约的其他议定书有不同规定。条约规定的仲裁也具有一定的强制性，但是在仲裁之前，还是要达成仲裁协议的，如果不能达成仲裁协议，仲裁也不能进行。虽然当事国负有达成仲裁协议的义务，但是当事国还是可以通过拒绝达成协议而阻却仲裁程序。类似这样规定的还有1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、1976年《保护地中海免受污染公约》、1980年《南极海洋生物资源养护公约》等。也有一些条约附有这样的条件:除非当事国另有约定的，否则应当进行仲裁。如1979年《欧洲野生动物和自然生境保护公约》规定:如果在常务委员会的努力下或者经有关缔约方协商，争端仍未能解决，则应其中一方的请求，争端应提交仲裁，除非争端各方另有决定。类似这样规定的还有1986年《南太平洋地区自然资源和环境保护公约》、1999年《莱茵河保护公约》。在这样的一些规定下，仲裁虽然具有强制性，但是强制性比较弱，当事国一方或者双方意志的行使可以排除仲裁程序的强制性。

还有一种选择的强制仲裁程序。例如1992年《生物多样性公约》规定:在批准、接受、核准或加入本公约时或其后的任何时候，一个国家或区域经济一体化组织可书面向保管者声明，对按照以上第一或第二款未能解决的争端，它接受下列一种或两种争端解决办法作为强制性办法:(a)按照附件二第一部分规定的程序进行仲裁;(b)将争端提交国际法院。类似这样的规定还有1985年《保护臭氧层公约》、1989年《控制危险废物越境转移及其处置的公约》、1991年《〈南极条约〉环境保护议定书》、1991年《越境污染的环境影响评价公约》、1994年《为保护和可持续利用多瑙河进行合作的公约》等，这种仲裁的强制性完全依赖于当事国的选择，如不进行选择，一般情况下，仲裁是不具有强制效果的。

国际环境条约中，仲裁庭一般都是由3名仲裁员组成，构成例外的只有1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、1986年《南太平洋地区自然资源和环境保护公约》这两个公约。在这两个公约中，如果当事国同意，可以由一名仲裁员裁决案件。在仲裁庭的组成上，一般是双方各推选一名仲裁员，由被推选的两名仲裁员协议选定一名仲裁员担任首席仲裁员，共三人组成仲裁庭。如果在一定的时间内已推选的两名仲裁员无法选出首席仲裁员，则由其他机构或人员指定。常见的是规定由联合国秘书长、国际法院院长、常设仲裁法院秘书长等来指定首席仲裁员，也有由条约机构秘书长来指定。在一些区域性环境条约中，常由区域组织秘书长或者区域法院院长来指定。

对于仲裁适用的实体规则，半数左右的国际环境条约对此有所规定，基本都是规定仲裁庭应当适用国际法以及该公约裁决案件。1991年《〈南极条约〉环境保护议定书》还规定，如果当事国同意，仲裁庭可以依据公允及善良原则进行裁决。这样的规定与一般国际法的仲裁相差不大。也有的公约没有规定仲裁适用的实体规则，仲裁庭一般应依据国际法进行裁决。

对于仲裁适用的程序，绝大多数国际环境条约都明确地规定仲裁庭可以自行制定仲裁的程序，但是也会做一些限制，比如要求仲裁庭制定的规则应保证每一争端方有充分的陈述意见和提出理由的机会，还应保证仲裁程序得以迅速进行等等。

2.国际环境司法。司法解决是指争议双方在共同同意的基础上，把争端交给一个已经存在的国际法院，通过国际法院或法庭使用法律规则，以判决来解决国际争端。有的国际环境条约直接规定通过国际司法解决争端，其他条约虽然没有明确提到以国际司法的方法来解决争端，但是一般也都允许当事国在发生争端时，可以选择和平解决争端的方法，国际司法解决争端作为和平解决国际争端的一种具体方法，当然可以成为当事国选择的方法之一。值得注意的是，晚近制定的环境条约，几乎都包含有国际司法解决争端的规定，这可能代表了今后国际环境资源法发展的一种趋势和潮流。1992年联合国环境与发展大会通过的《联合国可持续发展21世纪议程》倡导各国将环境争端提交给国际法院解决。

在国际环境保护领域，法律解决的机构主要是联合国国际法院和国际海洋法庭。此外，欧洲法院可以受理欧盟成员国提起的环境诉讼。

(1)联合国国际法院。联合国国际法院于1945年设立，于1946年4月3日正式成立于海牙，是联合国的主要司法机关。国际法院是一个具有普遍管辖权的国际性司法机构，按照《国际法院规约》的规定，法院可以管辖包括各当事国提交的一切案件，以及联合国宪章或现行条约及协约中所特定的一切事件。考虑到当事国可能偏好在环境事务方面有专长的法官组成的法庭，国际法院1993年建立了由7名法官组成的常设环境事务庭。当然，环境事务分庭的建立并不意味着涉及环境事务的争端必须由法庭管辖。

国际法院的管辖权分为诉讼管辖权和咨询管辖权。根据《国际法院规约》第34条第1款的规定，国际法院的诉讼当事国限于国家。国际法院的诉讼管辖范围分为自愿管辖、协定管辖和选择强制管辖。自愿管辖是指当事国事先协议自愿提交的各种案件;协定管辖是指当事国根据现行条约有义务提交国际法院解决的争端;选择强制管辖是指当事国声明承认接受法院的强制管辖。咨询管辖权是指根据《联合国宪章》第96条和《国际法院规约》第65条规定，联合国法院对于法律问题提供权威性的意见。联合国大会和安理会有权就任何法律问题请国际法院发表咨询意见，联合国其他机关及各种专门机关对其工作范围内的任何法律问题可随时依大会授权，请国际法院发表咨询意见。在司法实践中比较有名的咨询案是1994年12月15日联合国大会请求国际法院就“国际法是否允许在任何情况下威胁和使用核武器”的问题发表咨询意见。

联合国国际法院自成立以来作出了一些对国际环境资源法发展有影响的判决，例如1949年的科孚海峡案、1973年渔业管辖权案和1974年的核试验案及1993年的盖巴斯科夫一拉基玛洛工程案。

(2)国际海洋法庭。国际海洋法庭是依据《联合国海洋法公约》附件六《国际海洋法法庭规约》而设立的。国际海洋法庭的管辖权仅限于依据《联合国海洋法公约》提交的争端和其他国际协定授权管辖的事项。国际海洋法庭只是诸多争端解决机构之一，缔约国可以选择接受国际海洋法法庭、国际法院、附件规定的仲裁程序或者特别仲裁程序的管辖，其适用的法律是《联合国海洋法公约》和其他与公约不相抵触的国际法原则，国际海洋法庭的判决对争端当事方具有约束力。比较典型的案件有1999年发生在新西兰、澳大利亚与日本之间的南方金枪鱼案和2000年发生在智利和欧盟之间的箭鱼案。