第三节　特殊机制

一、特征

国际环境资源法领域发展出一种新型的履约保障制度——遵约机制。为推动谈判，并保证条约得以履行，多数国际环境条约本身并未详细规定处理遵约问题的制度，而是授权缔约方会议制定相关的机制和程序。根据条约授权由缔约方会议进行谈判，成为遵约机制形成的典型模式。依此模式，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》于1998年建立了第一个遵约机制，现已处理了一些不遵约案例。其后，《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》于2002年、《卡塔赫纳生物安全议定书》及《京都议定书》于2005年建立了遵约机制。《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》1996年议定书以及《粮食和农业植物遗传资源国际条约》正在根据有关条约的授权谈判制定遵约机制。《斯德哥尔摩公约》第十七条规定，“缔约方会议应视实际情况制定并批准用以确定不遵守本公约规定的情事和处理被查明不遵守本公约规定的缔约方的程序和组织机制”。《鹿特丹公约》第十七条规定，“缔约方会议应尽快制定并通过用于确定不遵守本公约规定的情事和处理被查明处于不遵守状况的缔约方的程序和体制机制”。《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》1996年议定书第十一条规定，“在不迟于本议定书生效后两年，缔约当事国会议应制定评定和促进遵守本议定书所必需的程序和机制”。《粮食和农业植物遗传资源国际条约》第二十一条规定，“管理机构应在其第一次会议上考虑和批准有效合作程序和运作机制，以促进遵守本《条约》的规定，解决不遵守问题”。

遵约机制是为了弥补争端解决、责任与赔偿等传统履约保障制度对促进国际环境条约履约的不足而发展出来的，具有与传统履约保障制度不同的一些新特点。首先，遵约机制以预防性为主，兼具事后救济功能。争端解决机制、责任与赔偿制度以缔约方在条约解释和适用方面的争端、实际发生或可能发生的损害为前提，而遵约机制则不受此限制，只要存在或者可能存在不遵约的事实即可启动，更加注重预防不遵约、预防争端，从而预防环境损害的发生。其次，遵约机制以促进性为主，惩罚性为辅。遵约机制的基本目标包括促进遵约和处理不遵约两方面。前一方面的目标无疑是促进性的，在处理不遵约方面，各遵约机制也均在程序上强调非对抗性，在处理结果上强调以促进性措施为主，以惩罚性强制措施为辅。因此，遵约机制整体上是促进性的。第三，遵约机制是在有关条约框架内解决可能出现的不遵约问题。争端解决和责任赔偿程序需由权利受到或可能受到影响的缔约方或其国民启动，通过双边渠道政治解决或提交国际司法机构解决，主要由缔约方自行实施解决方案。而遵约机制可由本国、他国或秘书处启动，通过遵约委员会或缔约方会议来确定遵约状况并处理不遵约。无论从启动、审理或是实施看，遵约机制均较传统履约保障机制具有更多的多边性质。

遵约机制的上述特性使之明显有别于传统履约保障制度，同时，实践中遵约机制与其他履约保障制度可能交叉利用，形成复杂的关系。比如，当遵约委员会就缔约方不遵约采取强制性措施时，事实上是在决定该缔约方的权利义务。如果有关争端解决机制国际法院或仲裁机构正在处理关于同一不遵约的争端，两个机制有可能作出不尽一致的决定。缔约方如何处理两种机制可能不同的决定?现有遵约机制大都有“遵约机制不妨碍争端解决机制”的规定，是否意味着遵约机制与争端解决机制的决定效力存在效力优先等级，还是仅指程序上不妨碍?《蒙特利尔议定书》曾经特设法律工作组，试图界定两者的关系，但是由于这一问题的复杂性而放弃。迄今，还没有出现就同一问题同时启动遵约机制和争端解决机制的案例，但两者的关系值得在理论上做进一步研究。

二、原则

各遵约机制普遍规定了非对抗、合作、透明等原则，但对于应否适用“共同但有区别的责任”原则，发达国家与发展中国家观点分歧。发达国家主张，根据“条约必须遵守”原则，各国应履行对其有约束力的条约所规定的义务;既然在条约义务的设定方面已经考虑了发展中国家的特殊困难，而且发展中国家已同意受该条约约束，如无《维也纳条约法公约》规定的特殊情形，发展中国家不得不履行其相应义务。而发展中国家则主张，遵约机制作为条约的附属文件，应适用条约的原则，包括“共同但有区别的责任”原则;发展中国家的履约能力取决于发达国家履行资金和技术援助义务的情况，发展中国家不遵约多出于履约能力不足，与发达国家缘于政治意愿不足的不遵约应区别对待。

但遵约机制是否应遵循“共同但有区别的责任”原则，即是否区分发达国家和发展中国家的不同责任，目前做法不一。“共同但有区别的责任”原则在《京都议定书》遵约机制中体现最明显:机制序言规定应遵循《气候变化框架公约》第三条［13］;促进分支机构应根据“共同但有区别的责任”原则采取措施;强制分支机构仅处理附件一发达国家和经济转轨国家的遵约问题，强制性措施仅适用于这些国家，但强制分支机构中也必须有来自发展中国家的委员。《蒙特利尔议定书》遵约机制对“共同但有区别的责任”原则无具体体现。《巴塞尔公约》遵约机制规定，应特别注重发展中国家和经济转轨国家的特殊需求。《生物安全议定书》履约遵约机制规定，应充分考虑发展中国家缔约方、特别是其中的最不发达国家和小岛屿发展中国家缔约方以及经济转轨国家“在执行《议定书》方面遇到的困难”。《巴塞尔公约》和《生物安全议定书》遵约机制的规定虽与“共同但有区别的责任”原则不完全一致，却是发达国家和发展中国家均可接受的折中安排。

三、作用

国际环境条约的不遵约，对发展中国家而言主要原因是履约能力不足，对发达国家则更多是由于缺乏政治意愿。发达国家政治意愿不足，对于履行向发展中国家提供资金和技术援助的义务态度消极，造成发展中国家履约能力不足，是国际环境条约不遵约的根源。

对发展中国家来说，发达国家提供援助的制度是履行国际环境条约的前提和核心。遵约机制强调通过促进性措施提高履约能力，是国际环境条约援助制度的强化和补充，有助于发展中国家获得履约援助，是对援助制度的强化，提高履约能力，可以在一定程度上解决由于履约能力不足造成的不遵约。在《蒙特利尔议定书》的实践中，遵约机制处理了多起经济转轨国家的不遵约案例，这对协助这些国家解决履约困难，促进《蒙特利尔议定书》的实施起到了重要作用。

同时，遵约机制的作用也存在一些局限。最主要的局限在于，多数国际环境条约关于技术转让、资金支持、能力建设的条款较为原则化，难以建立评价是否遵约的明确标准，遵约机制对于促进发达国家履行援助义务作用有限。其次，遵约机制启动方式多样，有可能造成缔约国之间以及缔约国与秘书处之间的矛盾，过于强制的措施也可能引发对抗，影响条约的实施效果。另外，在采用强制措施的遵约机制中，只有《京都议定书》遵约机制明确了强制措施不适用于发展中国家，其他如《蒙特利尔议定书》遵约机制则没有类似规定，对于强制性措施是否适用于发展中国家由于履约能力不足造成的不遵约，有必要进一步明确。

综合而言，遵约机制是针对国际环境条约权利义务的非相对性特点及环境损害难于归因、难以恢复的特点来促进条约遵守的有益制度探索，是对传统履约保障制度的新发展，对环境条约以外的国际条约也具有一定借鉴意义，但整体来说，遵约机制的成效作用还有待实践进一步检验，特别是《京都议定书》遵约机制有着更强有力的机构设置、启动程序和处理措施，并已启动修订议定书的程序以将有约束力的程序和机制纳入议定书，《京都议定书》遵约机制如何发展、将对议定书的履行发挥何等作用，这些都有待观察。

四、遵约机制的制度内容

各项国际环境条约情况不同，其遵约机制各有特色，但设计思路基本相似。现有遵约机制都包括如何判定缔约方是否遵约、如何促进遵约两方面的制度，包括遵约机制的机构设置、启动方式、促进遵约的措施及可能的处罚措施等几项具体制度。

(一)遵约机制的机构设置

各遵约机制在机构上都设立了遵约委员会处理遵约问题。遵约委员会是由缔约方会议相关决议设立，按缔约方会议授权处理遵约问题的专门机构。遵约委员会向缔约方会议报告，并接受缔约方会议的政策指导。其委员由缔约方会议选举，行政和预算由缔约方会议负责。因此，缔约方会议与遵约委员会是授权与被授权的关系，遵约委员会向缔约方会议负责，是缔约方会议的附属机构。根据授权，各遵约委员会均有权可受理遵约案件并确定是否遵约的事实，包括不遵约的原因，但是否可以采取促进遵约措施，各条约授权不尽相同。不同授权，体现了遵约委员会与缔约方会议、缔约方的不同关系，反映出遵约委员会的不同职能。

遵约委员会委员的选举，须依据公平地域分配原则和轮换原则，并考虑候选人的专业能力。各遵约委员会的选举程序以及委员代表国家或以个人身份任职，不尽一致。《巴塞尔公约》、《生物安全议定书》及《京都议定书》的遵约委员会委员由各缔约方提名，并由缔约方会议选举产生。《蒙特利尔议定书》遵约委员会是先选举进入委员会的缔约方，再由缔约方提名代表，由此可以理解为委员是代表国家任职。《京都议定书》和《生物安全议定书》遵约机制规定，遵约委员会的委员及候补委员应以个人身份任职。《巴塞尔公约》遵约委员会回避了委员的任职身份问题，仅规定“委员会各成员将以《公约》之利益为重，秉公任职”。

(二)启动方式

遵约程序启动方式主要包括三种，即缔约国提请审查本国遵约状况;一缔约国提请审查另一缔约国的遵约状况;秘书处提请审查。(www.daowen.com)

1.缔约国提请遵约委员会审查本国遵约状况，即本国启动。缔约国最了解自身的履约能力和遵约状况，而且本国启动遵约程序也最符合遵约机制的非对抗性质，因此各遵约机制均规定了本国启动遵约程序的方式。如《蒙特利尔议定书》遵约机制规定:“如一缔约方认定，虽经最大善意努力仍不能完全履行议定书为其规定的义务，则可以用书面形式向秘书处提交呈文，着重解释其认为造成不能履行的具体情况”。《巴塞尔公约》遵约机制规定，除已不能履行公约义务之外，缔约方也可以就可能无法履行义务而启动遵约程序。《生物安全议定书》和《京都议定书》遵约机制规定，任何缔约方可向遵约委员会提交自身履约问题，可以理解为既包括无法履约，也包括可能无法履约。

2.一缔约国提请审查另一缔约国的遵约状况，即他国启动。为避免遵约机制成为缔约国之间相互指责的工具，各遵约机制对于他国启动遵约程序规定了主体、程序和证据实质方面的要求。

关于他国启动的主体要求，各遵约机制作法不尽一致。《蒙特利尔议定书》遵约机制规定，“一个或多个缔约方对另一个缔约方在履行议定书义务方面持有保留”，即可以书面方式提交其关切，启动遵约程序。《巴塞尔公约》遵约机制规定，按公约规定与不遵约情形直接相关或因不遵约情形受到影响的其他缔约方可以启动。《生物安全议定书》遵约机制规定，遵约委员会可受理“任何受到或可能受到另一缔约方影响的缔约方相应提出的报告”。《京都议定书》遵约机制规定任何缔约方针对另一缔约方的履约问题均可启动遵约程序。可见，《蒙特利尔议定书》和《京都议定书》对于他国启动的主体要求较为宽松，只要有关注即可提起遵约程序;而《巴塞尔公约》和《生物安全议定书》则要求与不遵约情形直接相关、受到或可能受到不遵约影响的缔约方才能启动。

关于他国启动的程序要求，《巴塞尔公约》遵约机制规定，提请审查他国遵约状况的缔约方应首先通报其遵约状况出现争议的有关缔约方，然后双方应努力通过磋商解决这一事项。其他遵约机制没有类似的程序要求。

关于他国启动的证据实质要求，《蒙特利尔议定书》遵约机制规定，提请审查应有确凿的资料予以支持。《巴塞尔公约》遵约机制规定，来文应提供确证来文的资料;委员会如认为来文属无关紧要的琐事或依据明显不足，可拒绝受理。《生物安全议定书》遵约机制规定，在铭记《生物安全议定书》目标的情况下，委员会拒绝审议其他缔约方提出的逃脱责任或没有根据的报告。《京都议定书》遵约机制规定，他国启动应具备充分信息的佐证，不是微不足道或无确实根据，并以议定书的要求为依据。

3.秘书处启动。秘书处在协助缔约国履约和接收、编辑缔约国履约报告过程中，对于缔约国履约状况有一定程度的了解。但秘书处的职能是为缔约方服务，对于启动遵约机制与其服务职能是否冲突，存在不同理解，各遵约机制对于秘书处能否启动遵约程序，也有不同的规定。《生物安全议定书》遵约机制未规定秘书处启动的方式。《蒙特利尔议定书》和《巴塞尔公约》遵约机制规定秘书处可以启动遵约程序。两个遵约机制关于他国启动的实质证据要求同样适用于秘书处启动，此外，还分别规定了程序要求。《蒙特利尔议定书》“不遵守情事”遵约机制规定，秘书处可请有关缔约方就有关事项提供必要的资料，如三个月内或该事项具体情况需要的更长期限内有关缔约方未回应，或该事项未能通过行政办法或外交接触得到解决，则秘书处可启动遵约程序。《巴塞尔公约》遵约机制也规定如“所涉事项未能通过与该缔约方进行磋商而在三个月之内得到解决”，秘书处可启动遵约机制。

关于启动方式，《京都议定书》遵约机制还规定，遵约委员会可通过秘书处接受专家审评组向缔约方会议提交的报告中提出的履行问题。《京都议定书》第八条规定成立专家审评组，对发达国家和经济转轨国家缔约方履约问题的所有方面进行彻底和全面的技术评估，并就接受审评的缔约方履约情况、潜在问题及原因等编写一份报告，提交《京都议定书》缔约方会议进一步审议。对此存在不同理解，或认为此规定是秘书处启动的一种形式，或认为是专家审评组启动，或认为此规定一次性地将审查专家组报告的权力授予遵约委员会，实际上是规定了遵约委员会可根据有关报告自行启动遵约程序。此项规定的确切含义，有待通过实践进一步明确。

(三)促进遵约的措施及可能的处罚措施

遵约委员会在确定存在或可能存在不遵约情事后，可考虑不遵约情事的原因、类型、程度、频率以及所涉缔约方的履约能力，根据授权自行采取或建议缔约方会议采取促进遵约或惩罚不遵约的措施。

各遵约机制均强调以促进性措施为主，具体措施大致相同，有以下几类:(1)提供咨询，包括就发展中国家和经济转轨国家如何获得财政和技术援助提供建议。(2)要求或协助缔约方制订履约计划，并定期审查履约计划的实施情况，以便在商定时间内实现遵约。(3)提供资金和技术援助，加强能力建设，包括协助收集和汇报数据、提供信息、培训、转让技术、协助建立和加强管理体系等。(4)警告并视情况公布不遵守情事。警告和公布不遵守情事，虽然意在敦促缔约方遵约，但已具有一定惩罚性质。采取了上述促进性措施之后，仍有可能发生不遵约情事，是否需要采取更为严厉的惩罚性措施，各遵约机制作法不尽相同。《巴塞尔公约》遵约机制对此未做规定，《生物安全议定书》遵约机制有意回避了“更为严厉的措施”，留给以后的缔约方会议决定。《蒙特利尔议定书》遵约机制规定，可根据关于暂停条约实施的适用国际法规则，暂停议定书规定的具体权利和特权，包括缔约方与工业合理化、生产、消费、贸易、技术转让、财务机制和体制安排有关的权利。《京都议定书》遵约机制规定，对于不遵约的发达国家和经济转轨国家，强制执行分支机构可暂停其参加温室气体减排贸易的资格，如缔约方排放量超过排放指标，还将在该缔约方下一承诺期的排放指标中扣减超量排放1.3倍的排放指标。

从促进遵约的措施产生的后果看，《京都议定书》遵约机制的措施带有最多的强制性。根据《蒙特利尔议定书》遵约机制，暂停缔约方权利需依据关于暂停条约实施的适用国际法规则，即需要其他缔约国协商一致，而《京都议定书》由遵约委员会强制执行分支机构决定采取强制性措施，表决程序相对便捷。根据《京都议定书》遵约机制，遵约委员会应尽一切努力以协商一致方式议定任何决定。如果尽一切努力争取协商一致但仍无结果，作为最后办法，应可由出席并参加表决的委员的至少四分之三多数通过后作出决定。此外，强制执行分支机构需要获得出席并参加表决的附件一中的缔约方多数成员和出席并参加表决的非附件一中的缔约方多数成员同意才能作出决定。另外，如果说暂停缔约方权利仍然具有敦促履约的性质，《京都议定书》遵约机制扣减1.3倍排放指标的措施则具有更明显的惩罚性质。但《京都议定书》遵约机制措施的强制性更多地反映了谈判过程中发达国家和发展中国家均有强烈的政治意愿，尚不能说明遵约机制发展的强制性趋向。

虽然强制性措施的根本目的也在于通过威慑促进条约的履行，但有可能影响条约的普遍性，引起缔约国之间的对抗，损害条约的实施效果，因此强制性措施并未被各遵约机制一致采用。《蒙特利尔议定书》和《京都议定书》遵约机制虽规定了强制性措施，但对强制措施的适用进行了限制，仅限于一再发生的重大违约情况。从程序上看，真正决定采取强制性措施相当困难，而且由缔约方会议决议建立的遵约机制，法律约束力有限。有关实践中，也都是采用促进性措施，目前还没有适用惩罚性措施的案例。因此，可以说，遵约机制的措施是以促进性为主，以强制性为辅。

推荐阅读

1.温树斌.国际法强制执行问题研究.武汉:武汉大学出版社，2010.

2.潘德勇.未来的国际法实施:从强制执行到遵守管理.行政与法，2012(4)．

思考题

1.国际环境资源法的国内实施包括哪几个方面?

2.国际环境资源法的国际实施机制包括什么内容?