第四节　预防原则

一、预防原则的含义

国际环境资源法中的预防原则是由损害预防原则和风险预防原则两个方面的内容构成的。所谓损害预防原则(又称为损害防止原则)，是指国家有责任在环境损害发生之前即采取必要的管理或控制措施，以防止其管辖范围内或控制下的活动或行为对环境造成损害。很显然，预防的本意在于“防患于未然”，因此，损害预防原则的基本理念强调的是“防重于治”，也可以称作“防胜于治”，而不是治理于已然。损害预防原则是国内环境法的一项基本原则，但就国际关系而言，该原则是尊重国家主权和不损害国外环境原则的延伸。这也就是说，损害预防原则是一项国家责任，即要求国家在行使其资源开发主权权利的时候，负有不得损害国外环境的义务。

在实践中，损害预防原则的适用可以体现在两个具体的方面，即对计划采取的活动进行环境影响评价以及对环境进行持续监测。但无论是环境影响评价，还是持续性的环境监测，都在于通过科学的方法或手段及早识别或发现为一国管辖范围内或控制下的活动或行为对环境产生的损害或可能存在的不利影响。正是存在这种科学上的确定性，我们才有可能针对损害原因采取防治措施，以阻止或减少对环境的损害。因此，一般来看，损害预防原则仅适用于存在科学上的确定性的情况。问题在于，如果存在科学上的不确定性时，应采取什么样的环境保护措施呢?这就势必会涉及风险预防的问题。

所谓风险预防原则(又称为风险防范原则、防备原则、预警原则或谨慎原则)，是指如果对某种活动可能导致对环境有害的后果存在着很大的怀疑，最好在该后果发生之前不太迟的时候采取行动，而不是等到获得不容置疑地显示因果关系的科学证据之后再采取行动。^[31]环境问题在时间和空间上的可变性很大，而且其产生和发展又具有潜在性和缓发性，加之科学认识上存在的局限，这些都可能会导致人类对其干扰环境的活动对环境造成的长远影响和最终后果作出不正确的认识和判断，而一旦后果出现，往往为时已晚，会给环境带来无法弥补的损失。因此，在这种情况下，人类更应当审慎地去看待其影响环境的活动可能对环境产生的长远的、全局的影响，注意“防患于未然”。尤其是面对诸如环境风险这类存在不确定性的新的环境问题的时候，就更是如此。

现代社会，科学技术的快速发展和广泛应用既消除了许多原有的不确定问题，为人类正确地处理和解决环境问题提供了很多科学上的依据和技术上的支持，但同时也带来了新的不确定性问题，如有毒化学品、核材料、转基因产品、氟氯烃类物质的使用就可能会导致新的环境风险的出现。而对这类环境风险问题，目前在科学上却不存在一个确切的认识或有一个明确的结论，如果就此而疏于采取任何防范措施，将可能会出现难以预料的后果。因此，在面对环境风险这类存在不确定性的环境问题时，最明智的应对之道就是遵循“风险预防原则”，即为了保护环境，应当树立“存疑先行”的理念，当遇有严重或不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学上充分、确实的证据为由，推迟或拒绝采取必要的措施以防止环境的恶化。

当然，由于科学上的不确定性，往往会对环境风险的评估带来一定的难度。也就是说，对于环境风险可能带来的某些不可预知的后果，还不存在确切结论，至少科学家还没有一致的意见。因此，在这种情况下，决策者就必须对特定情况进行研究，根据最可靠的证据和最可信的科学方法作出决策。如果存在不作为的后果可能非常严重或不可挽回的时候，如环境大规模退化或某类物种灭绝的情况，就应当提前采取行动，而不必等到有了绝对清楚的科学证据的时候再付诸行动。正是在这个意义上，风险预防原则常常被认为是对环境资源管理中的“好家政”。^[32]

虽然损害预防原则与风险预防原则都是以防止环境损害的发生为目的的，但是两者之间的区别也是十分明显的。首先，风险预防原则重在采取预防措施以避免环境恶化的可能性，而损害预防原则重在采取措施以制止或阻碍环境损害的发生。其次，风险预防原则所针对的是严重或不可逆转的环境损害的威胁或风险，而损害预防原则所针对的环境损害的范围更为广泛一些，它既包括环境损害的风险，又包括实际发生的或即将发生的环境损害。再次，风险预防原则所针对的是在科学上尚未得到最终明确的证实但如等到科学证实时才采取防范措施则为时已晚的环境损害的威胁或风险，而损害预防原则并非专门针对此种情况。^[33]

总之，预防原则是根据环境损害后果的滞后性及其不可逆转性的特点而提出的。无论是经验和科学知识都已表明，对于环境来说，预防原则必须是“黄金规则”。^[34]这既可以归因于生态，也是出于经济上的考量。就环境损害而言，通常是不可弥补的，例如一个动植物物种的灭绝、水土流失、亦或向海洋倾倒持久不变的污染物，都可能会造成无可挽回的损失。即使损害是可以补救的，其过高的恢复成本也足以让人望而却步。因此，对环境保护来说，预防既是必要的，也是必需的，这是由环境问题的性质所决定的。

一般来说，损害预防原则主要适用于存在科学上确定的情况，即一项活动或行为对环境有或可能存在的不利影响应当是可以预期的，或者说一种活动或行为与对环境造成的损害后果之间具有因果关系。但当存在科学不确定性时，即不要求存在确实、充分的科学证据便可提前介入采取环境保护措施的情况发生时，损害预防原则往往无能为力，这种情况下则需要采用风险预防原则。这样看来，风险预防原则可以弥补损害预防原则在由于科学发展的局限性导致人类活动与环境损害之间存在不确定性的情况下，如何建立环境保护的法律机制这个问题上存在的缺陷。因此，风险预防原则应当是对损害预防原则的延伸和拓展，显然是一种更高层次或更为严格的环境保护上的法律要求，因而可以被认为是损害预防原则发展的“最高形式”，^[35]两者的结合体现了一个完整的预防思想。无疑，这是现代环境保护的理念和环境立法的指导思想下的产物。

二、预防原则的依据(www.daowen.com)

损害预防原则得到了很多国际法律文件的确认。例如，1982年的《联合国海洋法公约》规定:“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染。”^[36]为此目的，“各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价”。^[37]有效预防环境的损害，离不开对环境状况的持续监测。基于此，1982年的《世界自然宪章》规定:“应密切监测自然过程、生态系统和物种的状况，以便尽早察觉退化或受威胁情况，保证及时干预，并便利对养护政策和方法的评价”。^[38]此外，1985年的《保护臭氧层维也纳公约》意识到臭氧层的变化对人类健康和环境可能造成的有害影响，也规定:“采取适当的立法和行政措施，从事合作，协调适当的政策以便在发现其管辖或控制范围内的某些人类活动已经或可能由于改变或可能改变臭氧层而造成不利影响时，对这些活动加以控制、限制、消减或禁止。”^[39]

从国际环境保护上看，风险预防原则最初仅适用于海洋环境保护。一般认为，它最早出现在1987年国际北海大会通过的宣言中。^[40]例如，在承认危险物质的投放与海洋污染之间的因果关系存在不确定性的基础上，《北海宣言》声明:“为防止北海遭受危险物质可能造成的损害，预防的方法是必要的，它可以要求即使在没有明确的科学证据能证明因果关系的情况下，也要采取行动控制这类物质的排放”。^[41]后来，随着国际环境保护的需要，该原则的适用范围不断扩大，如气候变化、危险物品管制、臭氧层保护以及生物多样性保护等方面也都体现了风险预防原则。总体来看，1990年以后通过的所有关于环境保护的国际法律文件几乎都规定了风险预防原则。^[42]

1992年里约环境与发展大会提出的风险预防原则，可以被视为《里约宣言》最重要的创新之一，^[43]当然也可以说是风险预防原则发展的里程碑。按照《里约宣言》第15条原则的规定:“为了保护环境，各国政府应该根据其能力广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延缓采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。这是《里约宣言》对风险预防原则的经典定义。

风险预防原则在有关海洋和陆地废物处理的公约中经常出现。例如，由非洲统一组织1991年签署的《禁止对非洲出口并控制和管理非洲内的危险废物越境转移公约》(简称《巴马科公约》)就确立了旨在通过使用清洁生产，而不是寻求建立在环境自身净化能力基础上的污染排放许可，来实施防止环境污染的风险预防原则。如公约要求各缔约方无需等待科学证据就应该采取和实施预防措施以防止将造成人类和环境损害的物质释放到环境之中。基于此，公约要求各缔约方应将清洁生产方法适用于产品的整个生命周期，^[44]这样就把风险预防原则与具体的实施方法结合了起来，从而使得风险预防原则具有了更强的现实意义。

在气候变化方面的条约中也涉及了风险预防原则。如1992年《联合国气候变化框架公约》规定:“各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施，同时考虑到应对气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。”^[45]

有关生物保护的公约中也适用了风险预防原则。如1992年《生物多样性公约》在充分认识到预测、预防和从根源上消除导致生物多样性严重减少或丧失的重要性的基础上，规定:“生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施”。^[46]2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》在序言及多个操作性条款中也体现了风险预防原则。例如，议定书在“重申《关于环境与发展的里约宣言》原则15中所规定的风险预防方法”^[47]的基础上，规定:“本议定书的目标是依循《关于环境与发展的里约宣言》原则15所订立的风险预防方法，协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技术获得的、可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人类健康所构成的风险并特别侧重越境转移问题”。^[48]为此，根据议定书的规定，“不确定性不能妨碍缔约方采取预防措施”。^[49]

2001年在瑞典的斯德哥尔摩通过的《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》是国际社会针对有毒化学品采取控制行动的一个重要公约。该公约的目标是铭记《里约宣言》原则15确立的风险预防原则，保护人类健康和环境免受持久性有机污染物的危害。^[50]为此目的，公约提出了减排、使用最佳可得技术和最佳环境实践等风险预防措施。

在欧洲，风险预防原则也得到了广泛的采纳和应用。较为典型的是1992年的《马斯特里赫特条约》将风险预防原则作为欧共体环境政策的基础之一，其中第130条R款规定:“共同体的环境政策将以高水平保护为目标，考虑到共同体不同地区情形的多样性，它将以风险预防原则和采取防止行动原则、源头治理原则、污染者付费原则为基础。”

从目前有关环境保护的国际公约对预防原则的规定上来看，预防原则现已得到迅速发展，并也得到越来越多的国际环境保护条约的认同和采纳。鉴于其在环境保护以及维系人类健康方面的重要性，该原则已经成为当今国际环境资源法的一项基本原则。