第三节　国际环境资源法的趋势

一、国际环境资源法的新发展时期(从2002年联合国可持续发展世界首脑会议到2012年“里约+20”峰会)

不可否认，自1972年斯德哥尔摩人类环境会议到1992年里约环境与发展会议的20年间，国际环境资源法无论在条约、国际习惯法、国际“软法”、国际组织等方面都取得了长足发展。特别是在1992年里约会议后的10年间，国际环境资源法无论在广度还是深度上都有了新发展。例如，1972年到2002的近30年间，从寻求环境保护的部门，寻求主要规范对环境产生不利影响的具体对象，到20世纪90年代开始加强对环境的综合保护，^[22]再到越来越多的法律手段被运用到调整可能对环境产生不利影响的人类活动，国际环境资源法经历的发展变化是巨大的。特别是1992年的里约环境与发展大会，不仅提出了可持续发展战略和全球伙伴关系的新观念，而且为人类社会的可持续发展提供了一份全面的行动计划——《21世纪议程》。这些新发展，无疑对于推动国际环境资源法沿着可持续发展的方向、在有利于建立环境与发展的全球伙伴关系的道路上继续发展以及在推动世界各国的统一认识、协调行动、以共同应对人类面临的环境问题上都将产生深远而持久的影响。

然而，应当承认，国际环境资源法在发展的过程中也还存在着诸多问题，还有许多方面有待进一步完善。例如，国际环境资源法的“硬”度不够，仍然比较“软”，有约束力的法律规范发展有限，还很难做到“有法可依”。此外，尽管国际环境条约的数量不少，但是由于缺乏协调，还没有形成一个内部统一完整的法律体系。特别是自1992年联合国环境与发展大会以来，以全球可持续发展为目标的《21世纪议程》等重要文件的执行情况并不乐观，发展与环境的关系没有解决好，全球环境危机没有得到扭转，贫困现象普遍存在，南北差距进一步拉大，这些情况仍然普遍存在。尤其是因政治、经济利益上的巨大差异所导致的各国在环境与发展问题上的政治意愿的不协调，不仅妨碍了国际环境资源法的创制和实施，而且也使可持续发展进程遭到了一系列挫折。如2000年《联合国气候变化框架公约》未能就规定发达国家减排温室气体的《京都议定书》的生效达成协议，2001年美国宣布退出了该议定书，就是一个很好的例证。这说明，一个强有力的、能够保证各国平等参与、并对全球环境与发展事务予以监督协调的国际机构还没有出现，有关国际环境保护的监督、管理、激励和制裁机制也未形成。总之，一个能够有效地解决人类环境危机的国际法律机制尚未最终形成，仍然是国际环境资源法在发展过程中面临的突出问题。

正是在这种情况下，大多数国家认为有必要召开新的国际会议，总结1992年里约会议以来《21世纪议程》的执行情况，讨论里约会议建立的全球伙伴关系所面临的新问题，以便更好地推动全球的可持续发展事业。基于此目的，联合国于2002年8月26日至9月4日在南非的约翰内斯堡召开了联合国可持续发展世界首脑会议(World Summit on Sustainable Development，WSSD)，即第二届地球首脑会议。大会的主要目的是敦促各国在可持续发展领域采取实际行动。会议回顾了10年来各国在实施《21世纪议程》过程中存在的问题与不足，展望了人类可持续发展的未来。与会代表就全球可持续发展的现状、面临的主要问题以及解决方法进行了广泛的讨论，并围绕着人类健康、生物多样性、农业生产、清洁水源和能源问题展开讨论。会议一致认为，目前人类在这五大领域都面临严重挑战，如不采取有力措施，可持续发展将成为泡影。经过广泛磋商，会议通过了两份文件，即《约翰内斯堡可持续发展宣言》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》。《宣言》是各国政府对可持续发展优先事项的具体目标和时间表作出的政治承诺，《执行计划》是为了进一步贯彻落实《21世纪议程》而制定的包含具体目标和时间表的行动计划。这个执行计划是建立在地球首脑会议以来所取得的进展和经验教训的基础上，提供更有针对性的办法和具体步骤以及可量化的和有时限的指标和目标。

虽然《执行计划》本身不具备法律约束力，但由于它“在促进经济发展的同时保护生态环境”方面提出了具体的目标和时间表，关系到全球未来10年至20年环境与发展的进程和走向，因此其重要性不容低估。最后，会议重申:“为实现我们的可持续发展目标，我们需要更有效、更民主和更负责任的国际和多边机制;维护《联合国宪章》的宗旨和原则以及国际法，并致力于加强多边主义”。^[23]这次会议被认为是国际环境资源法发展史上的“第三座里程碑”。^[24]

毫无疑问，1992年召开的联合国环境与发展大会是国际发展合作事业的重要里程碑。20年来，国际社会在推动可持续发展进程方面取得了诸多积极进展。国际社会积极推动实施《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》，各种形式的国际和区域环境发展合作不断深入，许多国际条约应运而生。发展中国家为促进可持续发展付出巨大努力，在消除贫困和实现千年发展目标方面取得一些成绩。100多个国家制定了可持续发展战略，各级政府以及工商界、非政府组织和民众积极参与，可持续发展理念深入人心。

与此同时，可持续发展领域执行力不足的状况长期存在，区域经济、社会发展很不均衡，生态恶化、环境污染趋势未能得到根本扭转(联合国环境规划署发布的最新一版《全球环境展望》综合报告警告说，地球各个系统的承受能力几近极限)，如期实现千年发展目标困难重重。广大发展中国家面临严重的资金不足、技术手段缺乏、能力建设薄弱等困难。国际金融危机、气候变化、粮食和能源危机、自然灾害等挑战，进一步加重了发展中国家实现可持续发展的负担。当前，国际金融危机深层次影响在持续发酵，世界经济复苏的不稳定性和不确定性十分突出，世界可持续发展事业面临更为复杂的形势和严峻的挑战。此时此刻，人类必须转变生产、消费和生活方式、改善经济发展模式，在发展的同时处理好经济、社会和环境三者关系，实现既能消除贫困、提高生活水平，又能保护环境、达成人类与自然和谐共存的可持续发展的目标。

鉴于全球经济和国际发展合作面临的困难，为了更好地统筹经济发展、社会进步和环境保护，解决发展中国家面临的困难和问题，以便重振国际合作，从而为全球可持续发展进程注入新的活力，2012年6月13—22日世界各国领导人再次聚集在里约热内卢召开了联合国可持续发展大会，即“里约+ 20”峰会。峰会由三个目标和两个主题构成。第一个目标是重拾各国对可持续发展的承诺。过了20年，有些人可能更坚强了，有些人可能变的犹豫了，尤其是金融危机发生以后，发达国家的做法发生了很多的倒退。因此，有必要重申承诺。第二个目标是找出目前在实现可持续发展过程中取得的成就与面临的不足。第三个目标是继续面对不断出现的各类挑战。两个主题是绿色经济在可持续发展和消除贫困方面的作用和可持续发展的体制框架。这个“绿色经济”一定要实现两个目标，第一，可持续;第二，要解决贫困问题。可持续发展的体制框架意味着，我们需要制定一个切实可行、可以检验的、具体可操作的一个目标的程序，像一个操作指南一样，可以指导每个国家、每个企业或者社区的可持续发展行为。193个国家的代表在闭幕式上通过了会议最终成果文件——《我们憧憬的未来》(The Future We Want)。联合国秘书长潘基文说，大会通过的文件为实现可持续发展奠定了坚实基础。他同时强调，此次会议不是终点而是起点，世界将由此沿着正确的道路前进。

(一)关于大会的任务

大会致力于推动各国强化政治意愿，承诺全面落实1992年里约热内卢联合国环境与发展大会和2002年约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议达成的共识，全面评估国际社会在可持续发展领域的进展情况，查找差距和不足，结合既定的目标和新问题、新挑战，特别是发展中国家面临的实际困难和新挑战，推动可持续发展国际合作取得积极成果。大会应以面向行动的务实态度，制定明确具体的实施计划，尤其是明确发达国家落实资金支持、技术转让和能力建设等执行手段，切实推进全球可持续发展进程。

(二)关于大会的总体原则

坚持经济、社会发展和环境保护三大支柱统筹的原则。大会紧紧围绕可持续发展的目标，统筹协调经济、社会、环境因素，推动实现全面、平衡、协调、可持续发展。

坚持“共同但有区别的责任”原则等里约热内卢环发大会各项原则。实现可持续发展是国际社会的共同责任和使命，国际合作是实现可持续发展的必由之路。国际合作应当以平等和相互尊重为基础，充分考虑发展中国家和发达国家不同的发展阶段和发展水平，正视发展中国家面临的困难和问题，切实帮助其实现可持续发展目标。

坚持发展模式多样化原则。世界各国发展阶段、发展水平和具体国情各不相同，可持续发展没有普适的模式，要尊重各国可持续发展的自主权，由各国自主选择适合本国国情的发展模式和发展道路，并确保其足够的政策空间。

坚持政府推动、多方参与的原则。在推进可持续发展进程中，政府的作用不可替代，同时也需要民间社会、私营部门、工商界等主要群体的广泛、深入参与。

坚持协商一致原则。大会重在面向行动，凝聚共识。大会的筹备、举行及成果文件磋商等过程，应充分体现协商一致原则，广泛听取各方特别是发展中国家的意见，相互尊重、友好协商、求同存异、扩大共识。

(三)关于在消除贫困和可持续发展背景下的绿色经济

绿色经济是实现可持续发展的重要手段，对于消除贫困、调整经济结构等具有积极意义，同时也带有风险和挑战。发展绿色经济是艰巨而复杂的长期过程，特别是对于发展中国家来说，囿于资金、技术、能力建设等局限，在发展绿色经济方面面临诸多实际困难。国际社会要加强合作，趋利避害，切实解决发展中国家面临的问题。

发展绿色经济的首要目标是消除贫困。贫困问题事关发展中国家人民最基本的生存权和发展权。消除贫困是发展中国家发展绿色经济的首要考量，应成为制定和实施绿色经济政策的重要衡量指标。正如会议成果文件所开宗明义写道的，“消除贫穷是当今世界面临的最大的全球挑战，是可持续发展不可或缺的要求。”成果文件中还强调，“消除贫穷、改变不可持续的消费和生产方式、推广可持续的消费和生产方式、保护和管理经济和社会发展的自然资源基础，是可持续发展的总目标和基本需要。”

许多发展中国家正处于工业化和城市化快速发展阶段，既面临消除贫困、调整经济结构和向绿色经济过度的艰巨任务，又受到能源、资源和环境因素的制约。这些国家成功发展绿色经济对全球可持续发展意义重大，应该得到国际社会的理解和支持。

国际社会要为发展中国家的发展提供有利的外部环境，反对以发展绿色经济为由，搞各种形式的贸易保护主义，或将发展绿色经济作为对外援助的条件。

发达国家需要率先采取行动，改变不可持续的生产、生活和消费方式，走绿色发展道路，为发展中国家作出表率和示范，同时积极帮助发展中国家发展绿色经济，包括提供资金、转让技术、培养能力、扩大市场准入等。发展中国家应制定并实施符合本国国情的可持续发展战略。

各国在发展绿色经济的过程中，要制定全面就业增长计划，辅以有效社会保障措施，确保人民享有体面工作和稳定收入来源，确保普通民众特别是脆弱人群的基本生活需要。国际社会应帮助发展中国家开发教育课程和职业培训，减少和补偿发展中国家向绿色经济转型付出的社会代价。

(四)关于可持续发展机制框架

有效促进可持续发展的机制框架的落实，是充分执行《21世纪议程》、《可持续发展世界首脑会议执行计划》和应对各种新出现挑战的重要条件。可持续发展机制框架应有助于统筹经济发展、社会发展和环境保护，有助于提高发展中国家发言权和决策权，有助于解决发展中国家资金、技术和能力建设等实际困难。

充分发挥联合国的核心领导和组织协调作用，强化联合国的政策指导和统筹协调能力，协调指导国际社会各有关机构、多边机制和条约机制，采取步调一致的行动，致力于可持续发展。

加强联合国经社理事会、可持续发展委员会以及其他相关联合国专门机构在可持续发展领域的作用，加强联合国在可持续发展领域的职能，推动落实《21世纪议程》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》。

充分发挥联合国环境规划署在全球环境治理中的重要作用，增加对其资金、技术支持。关于环境署新的职能和任务问题，各方应充分讨论，达成共识。

国际金融机构、世界贸易组织以及多边发展银行需要将可持续发展议程纳入其规划和项目，并与联合国有关机构协调配合、协同增效，使环境与发展更加有机地结合起来。

应以《21世纪议程》为基本框架，全面加强国际、区域、国家和地区层面的治理，鼓励各国制定综合战略，加强政府各部门协调配合，动员社会参与，提高执行能力。

总之，“里约+ 20”峰会将成为人类发展的一个新起点，它旨在指导世界各国乃至全人类在2012至2032年的又一个20年间，明确可持续发展目标、建立机制框架、推行可持续发展。无疑，这是自1992年里约联合国环境发展大会和2002年约翰内斯堡世界可持续发展首脑会议之后，国际可持续发展领域的又一次盛会，必将对国际环境资源法的新发展产生重要影响。

二、国际环境资源法的未来趋势

在2002年联合国约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议之后，国际环境资源法继续发展。但总体来看，国际环境资源法的发展尚未达到能够满足国际社会对可持续发展要求的水平。因此，总结国际环境资源法发展过程的不足，结合国际社会在今后一段时间面临的主要环境问题，我们认为，国际环境资源法未来的发展趋势将主要呈现以下特点:

(一)可持续发展思想对国际环境资源法的推动作用将会更深入持久

自20世纪80年代中期以来，现代环境法的发展就进入了一个可持续发展时期。^[25]目前，可持续发展的思想已经成为现代环境法的指导思想和理论基础。从国内看，有越来越多的国家把可持续发展的战略和思想融入本国的环境政策和立法之中。从国际看，可持续发展在国际环境资源法领域不仅具有普遍指导意义，而且成为了国际环境资源法的一项基本原则。为了更好地从国内和国际两方面来促进可持续发展战略的实施，今后将会有更多、更好的关于环境保护的新思想、新观念被提出，也会有一些更新、更好的手段和方法被运用于国内和国际环境保护的实践中。

(二)国际环境资源法的参与性将会更为明显

《里约宣言》关于建立“新的公平的全球伙伴关系”的新观念，为国际社会在环境与发展方面的合作提供了思想基础和道德原则;《约翰内斯堡可持续发展宣言》则不仅重申了对可持续发展的承诺，而且明确提出了人类的未来在于多边主义;同时“里约+20”峰会成果文件也重申了里约原则，特别是共同但有区别的责任原则，坚持“政府推动、多方参与”的原则，强调民间社会、私营部门等各方的参与对于可持续发展的重要作用。这表明，只有国际社会携手对全球环境与发展事物平等参与;只有世界各国相互合作、共同采取切实的行动;只有不同国家相互协调彼此在政治、经济利益上的冲突，形成在环境与发展问题上的共同政治意愿，可持续发展的目标才有可能实现。

(三)国际环境资源法的实施机制将会进一步加强(www.daowen.com)

为了增强国际环境资源法的权威性、切实保障并有效发挥国际环境资源法作为实施可持续发展战略的主要工具作用，今后国际环境资源法将会更为注重保障和强化其可实施性。这主要表现在，国际环境资源法将更为注重各成员国履行国际公约的义务;采用更为灵活有效的联合履约机制;不断加强国际环境争端解决机制的建立和完善;不断丰富和发展国际环境责任的理论和实践等。例如，“里约+ 20”峰会成果文件决定建立高级别政治论坛，取代现有的联合国可持续发展委员会，为各国实施可持续发展，统筹经济、社会发展和环境保护提供指导。此外，各国承诺加强联合国环境规划署的作用，加强环境规划署在联合国系统内的发言权及其履行协调任务的能力。这无疑对于国际环境资源法的有效实施具有促进作用。

(四)国际环境资源法的科学技术性将会更加突出

这主要表现在:环境影响评价、清洁生产、标准化管理等科技方法已成为推进经济发展和环境保护相结合的有力工具;各种环境标准和其他环境无害技术在环境保护中的作用越来越大，并日益规范化、制度化;越来越多的经济措施和科技手段被内化为全球环境保护的国际法规则;清洁机制、生物安全、转基因技术等与环境保护有关的科技法律制度将会不断在国际环境资源法中得到确认。

(五)国际与国内环境资源法的协调性将会日益增强

主要表现在:环境问题是全世界各国共同面对的一个全局性、长远性的难题，环境保护是世界各国政府和人民的共同责任的观点，已经成为国际社会的普遍共识;各个国家为了履行其所承担的国际义务，需要使本国的国内环境立法与国际环境立法相衔接，并实现国内立法的国际化;国际环境资源法的一些基本原则、制度和方法将会被越来越多的国家所采纳和接受，从而使得国际和国内立法的趋同更为明显。

推荐阅读

1.李耀芳.国际环境法缘起.广州:中山大学出版社，2002.

2.林灿铃.国际环境法的产生与发展.北京:人民法院出版社，2006.

思考题

1.试分析国际环境资源法发展史上的两个里程碑。

2.试分析国际环境资源法产生的历史根源。

【注释】

[1]［英］詹宁斯，瓦茨.奥本海国际法，王铁崖，等，译.北京:中国大百科全书出版社，1995: 8.

[2]［法］亚历山大·基斯.国际环境法.张若思，译.北京:法律出版社，2000: 30.

[3]林灿铃.国际环境法.北京:人民出版社，2004: 56.

[4]［法］亚历山大·基斯.国际环境法.张若思，译.北京:法律出版社，2000: 14.

[5]《斯德哥尔摩宣言》，原则1。

[6]《斯德哥尔摩宣言》，原则7。

[7]《世界自然宪章》，原则21。

[8]［法］亚历山大·基斯.国际环境法.张若思，译.北京:法律出版社，2000: 31.

[9]［法］亚历山大·基斯.国际环境法.张若思，译.北京:法律出版社，2000: 31.

[10]［法］亚历山大·基斯.国际环境法.张若思，译.北京:法律出版社，2000: 27.

[11]韩健，陈立虎.国际环境法.武汉:武汉大学出版社，1992: 38.

[12]例如，随着现代发展理念的变革，产生了很多对国际环境保护的法律原则、规则和制度有推动作用的新的指导思想和理论基础。诸如，可持续发展理论、代内公平理论、代际公平理论、环境权理论以及公众参与理论等，它们对有关环境保护的国际法规则的改造和更新产生了积极的影响。

[13]尽管真正意义上的环境保护措施是在20世纪才出现，更准确地说，是在20世纪60年代末才出现，但从生态的角度看，《伦敦公约》和《华盛顿公约》这两个国际环境保护文件却是今天的环境保护概念的先驱，因而这两个公约的订立也意味着一个新的时期的开始。(参见亚历山大·基斯.国际环境法.张若思，译.北京:法律出版社，2000: 28.)

[14]陈致中，李菲南.国际法案例选.北京:法律出版社，1986: 98.

[15]王曦.国际环境法.北京:法律出版社，2005: 21－22.

[16]1948年，在联合国教科文组织的支持下，第一个国际环保组织——世界自然保护联盟(IUCN)在瑞士成立。该组织在后来的国际环境保护事业中发挥了重要作用。

[17]王曦.联合国环境规划署环境法教程.北京:法律出版社，2002: 15.

[18]王曦.国际环境法.北京:法律出版社，2005: 25.

[19]王曦.国际环境法.北京:法律出版社，2005: 35.

[20]万以诚.新文明的路标——人类绿色运动史上经典文献.长春:吉林人民出版社，2000: 10.

[21]《里约宣言》原名《地球宪章》，在大会期间经发展中国家提议而改称为《里约环境与发展宣言》，其原由在于，发展中国家担心“宪章”一词的提法会限制其对自然资源的主权和发展权。

[22]有学者将国际环境法调整范围扩大化的这种表现，称之为国际环境法的综合化和一体化。参见蔡守秋.环境资源法学教程.武汉:武汉大学出版社，2000: 99－101.

[23]《约翰内斯堡可持续发展宣言》，第31、32条。

[24]王曦.国际环境法.北京:法律出版社，2005: 54.

[25]有学者将现代环境法的发展分为两个阶段，即“斯德哥尔摩时期”的环境法和“可持续发展时期”的环境法，并对这两个不同历史时期环境法的特点进行了详述。参见蔡守秋.环境资源法学教程.武汉:武汉大学出版社，2000: 84－117.