第二节　国际环境资源法的发展

一、国际环境资源法的逐步发展时期(从1972年斯德哥尔摩人类环境会议到1992年联合国环境与发展大会前)

1972年联合国人类环境会议是国际社会就环境问题召开的第一次世界性会议，标志着全人类环境问题意识的觉醒，也是国际环境资源法发展史上的第一个里程碑。在这次会议的推动下，国际环境资源法在其后的20年里获得了前所未有的发展。

联合国人类环境会议于1972年6月5日至16日在瑞典的斯德哥尔摩召开，有来自114个国家的1 200名代表和一大批政府和非政府组织参会。会议的宗旨是“取得共同的看法和制定共同的原则以鼓励和指导世界各国人民保持和改善人类环境”。会议的重要成果是，通过了著名的《人类环境宣言》(又称《斯德哥尔摩宣言》)、《人类环境行动计划》和《关于机构和资金安排的决议》三项不具法律约束力的文件。

《人类环境宣言》主要包括两个部分:一是宣布对7项原则的共同认识。这些共同认识可以概括为:对人类与环境之间关系的认识;对保护和改善环境的重要性和责任的认识;对人类改造环境的能力的认识;对发展中国家和发达国家不同环境的认识;对人口与环境保护关系的认识;对保护和改善人类环境的任务和目的的认识;对国际环境合作的认识。这些认识是国际社会在人与环境之间关系认识上的新发展和新飞跃，“它们不仅是《人类环境宣言》所宣示的26项共同原则的思想基础，而且为后来的国际环境保护事业和国际环境法的发展奠定了坚实的思想基础”。^[18]

《人类环境宣言》的第二部分公布了26项指导人类环境保护的基本原则。这其中的第21～24项原则与国际环境资源法的发展关系最为密切。例如，第21项原则指出:“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发其资源的主权，并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家或在国家管辖范围以外地区的环境”。这项原则一方面承认了国家对其自然资源所享有的主权权利(这主要反映了发展中国家对本国自然资源主权的关心和维护)，另一方面又为国家在工业生产和资源开发过程中设定了维护他国或国际环境利益的义务。

原则22要求，在环境保护方面，“各国应进行合作，以进一步发展有关他们管辖或控制之内的活动对他们管辖以外的环境造成的污染和其他环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国际法”。该原则既确定了国家对污染受害者的环境法律责任和赔偿义务，又要求国际法应为跨界环境污染受害者提供获得法律救济的途径。

原则23要求国际环境标准的制定和适用必须照顾发展中国家的具体情况。原则24是关于国际环境合作和解决国际环境争端的基本原则，它要求各国在国际环境合作和环境争端的解决中，遵循平等和合作原则。

尽管《人类环境宣言》本身不具有法律约束力，属于“软法”的范畴，但是由于它反映了国际社会的共同信念，因而对国际环境资源法的发展产生了深远的影响。这主要表现在以下几个方面:第一，宣言不仅首次概括了国际环境资源法的原则和规则，而且其中的一些原则后来还成为了国际环境条约中有约束力的原则和规则。第二，尽管这些原则和规则没有法律约束力，但是它们却为国际环境保护提供了政治和道义上所应遵循的规范。第三，宣言还为各国制定和发展本国国内的环境法提供了可以遵循和借鉴的原则和规则。

另外，在这里还需要提及的是，根据人类环境会议通过的关于机构和资金安排的决议，联合国大会决定在联合国内部设立一个新的机构——联合国环境规划署(UNEP)。联合国环境规划署是联合国系统内第一个也是唯一一个专门致力于国际环境事务的机构。它的职责主要有:促进国际环境合作，为联合国系统内的环境合作提供政策指导和协调，审查联合国开发计划署实施的联合国环境项目的报告，审查世界环境状况，促进环境科技情报的交流和审查国内、国际环境政策对发展中国家的影响等。联合国环境规划署是大多数环境条约的条约登记和保存机构，自成立以来，它为促进国际环境保护和国际环境资源法的发展发挥了重要作用。

人类环境会议不仅促进了国际环境条约的制定，事实上也有许多具有重要国际影响的环境保护国际条约随后被制定出来。从适用的范围看，这些条约主要涉及海洋、国际河流和湖泊、国际大气、危险废物、自然保护、社会文化环境、外层空间等。例如，在海洋环境保护方面主要有1972年的《海洋倾废公约》、1973年的《防止船舶污染海洋公约》、1974年的《防止陆源污染海洋公约》和1982年的《联合国海洋法公约》等。在国际河流和湖泊保护方面有1992年的《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》。在国际大气保护方面主要有: 1979年的《远距离跨界大气污染公约》、1985年的《保护臭氧层维也纳公约》及其1987年的《蒙特利尔议定书》和1990年的修正案等。在危险废物控制方面有1989年的《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》。在自然保护方面主要有1973年的《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、1977年的《防止荒漠化的行动计划》、1980年的《保护南极海洋生物资源公约》等。在社会文化环境保护方面有1973年的《保护世界文化和自然遗产公约》。在外层空间方面主要有1972年的《空间实体国际赔偿责任公约》、1975年的《空间物体登记公约》和1979年的《月球协定》等。

总体来看，这个时期的环境保护条约不仅数量多，而且调整范围也更为宽泛。从条约的立法形式上看，不仅有针对特定问题的专项条约，而且还出现了一批涉及区域环境保护的条约和对环境保护作出全面规定的法典式的全球性公约(如《联合国海洋法公约》即为其典型)，使得国际环境资源法的内容更为丰富。从条约的实施上看，这个时期的环境保护国际公约，开始注重改善条约实施和执行的机制。例如，这个时期的环境条约都较为注意通过授权设立一个条约秘书处或执行局之类的机构，以保证该机构能够监督条约的有效实施。从立法指导思想的变化上看，一些新的环境保护理念已被条约所采纳。如《保护臭氧层的维也纳公约》及其后的《蒙特利尔议定书》，就均承认了采取“预防原则”的必要性。另外，一些有助于环境保护的新的措施和手段也被条约所采纳。如设立多边基金和对发展中国家控制臭氧层耗损物质提供资金援助等方式，都在《保护臭氧层维也纳公约》和其后的《蒙特利尔议定书》的修正案中得以确认。

在这一时期，国际环境资源法在“软法”方面，即由国际组织的决议、宣言以及一些由国际组织和非政府组织共同发起并制定的法律文件方面也有了极大发展。除了在前面提到的《人类环境宣言》以外，该时期还有一些有重要影响的“软法”性文件，主要包括: 1974年联合国大会通过的《各国经济权利和义务宪章》; 1976年国际法委员会制定的《关于国家责任的条约草案》; 1978年由联合国环境规划署制定的《指导国家在保护和协调利用两个或两个以上国家共享自然资源方面的环境领域行为准则草案》; 1980年由世界自然保护联盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会共同制定的《世界自然保护大纲》; 1981年由联合国环境规划署制定的《关于发展和定期审查环境法的方案》; 1982年由联合国大会通过的《世界自然宪章》; 1986年由世界环境与发展委员会环境法专家组制定的《关于环境保护和可持续发展的法律原则和建议》; 1991年由世界自然保护联盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会共同制定的《保护地球:可持续生存战略》; 1991年由41个发展中国家的环境与发展部长在北京签署的《发展中国家环境与发展部长级会议北京宣言》等。这些“软法”性文件不仅重申和发展了《人类环境宣言》所宣示的共同认识和共同原则，而且还提出了一系列关于全球环境保护的基本目标和道义原则。作为国际习惯法和条约的哲学和伦理基础，这些目标和道义原则，无疑为环境保护的国际习惯法和条约的形成和发展创造了有利的环境和条件。

另外，在这个时期，和环境有关的国际司法实践也有了进一步发展。主要的案例有:由国际法院审理的1974年冰岛与英国的“渔业管辖权案”、1974年法国与澳大利亚间的“核试验案”;由关贸总协定争端解决小组审理的1982年“美国和加拿大金枪鱼案”、1988年“美国加工鲱鱼案”和1991年的“墨西哥金枪鱼案”等。这些司法判例，作为确定法律原则的辅助方法，对国际环境资源法的形成和发展具有重要意义。

总之，这个时期国际环境资源法的发展，应当算是处于较为多元和活跃的发展时期。这个时期国际“软法”文件的发展，不但使国际环境资源法的思想和理论基础得到显著加强，而且促进了国际环境保护条约体系的进一步完善。因此，“可以说，作为国际法新领域的国际环境法通过这个时期的大发展而初现雏形”。^[19]

二、国际环境资源法的全面深入发展时期(从1992年联合国环境与发展大会到2002年联合国可持续发展世界首脑会议之前)

1992年联合国环境与发展大会(UNCED)是国际环境资源法发展历史上的第二个里程碑，它揭开了国际环境资源法发展的历史新篇章。

1987年，世界环境与发展委员会(又称“布伦特兰委员会”)在对环境与发展问题进行深入研究的基础上，向联合国提交了一份题为《我们共同的未来》(又称《布伦特兰报告》)的研究报告。该报告建议联合国制定一项关于环境与持续发展的普遍宣言，并召开一次国际会议研究环境与发展问题，这为该会议的召开奠定了基础。1989年12月，联合国大会通过决议，决定于1992年在里约热内卢召开联合国环境与发展大会，讨论环境与发展问题。

1992年6月3日至14日，里约环境与发展大会召开。其宗旨是，要促进各国在可持续以及对环境无害的发展的前提下，制定各种战略和措施，扭转和终止全球环境恶化的趋势。^[20]172个国家的近万人参加了这次会议，其中包括116个国家元首或政府首脑。大会通过了三个不具法律约束力的文件和两个公约，文件即《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》，公约包括《联合国气候变化框架公约》与《生物多样性公约》。

《里约环境与发展宣言》^[21](以下简称《里约宣言》)是联合国环境与发展大会的重要成果之一，它的主要内容是宣布了关于环境与发展问题的27条原则。与1972年《人类环境宣言》所反映的关于人类对环境问题的认识相比，《里约宣言》主要在四个方面作出了重要的发展。第一是在环境与发展的关系问题上的发展。《里约宣言》承认环境与发展是密不可分的，环境问题是阻碍可持续发展的重要原因。要保护和改善地球环境，人类就必须要解决因发展带来的环境问题，而其中最主要的就是消除贫穷、改变不可持续的生产和消费方式。第二是在国际环境合作问题上的发展。宣言主张各国应以一种伙伴精神进行合作，通过建立一种新的公平的全球伙伴关系，来共同应对人类面临的环境与发展问题。第三是在社会发展模式上的发展。宣言提出了一种新的人类经济社会发展模式，即可持续发展模式，为人类经济社会的未来发展指明了方向。第四是在环境退化的历史责任问题上的发展。宣言确立了在全球环境退化问题上，各国负有“共同但有区别的责任”。

从法律上看，《里约宣言》还对国际环境资源法基本原则的发展作出了以下几项重要贡献:

(一)宣言再次确认了资源主权和相应责任的关系原则

《里约宣言》原则2指出:“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”。

(二)宣言提出了“共同但有区别的责任”原则

《里约宣言》原则7指出:“各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认，鉴于它们的社会给全球环境带来的压力以及它们所掌握的技术和财力资源，它们在追求可持续发展的国际努力中负有责任”。目前，该原则已在一系列国际环境法律文件中得到体现。例如，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其修正案，就对发达国家和发展中国家各自所应承担的义务分别作出了规定。(www.daowen.com)

(三)宣言确立了风险预防原则

《里约宣言》原则15规定:“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。该原则在20世纪90年代以后通过的有关环境保护的国际法律文件中，几乎都有所体现。典型的如1992年的《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》等，都确立了该项原则。

(四)宣言确立了公众参与原则

《里约宣言》原则10指出:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和救济程序”。这应当是对公民在环境事务上的参与、知情和获得救济权利的确定。

《21世纪议程》(以下简称《议程》)的制定，是联合国环境与发展大会的又一项重要成果，也是继斯德哥尔摩会议制定的《行动计划》之后，又一次提出解决人类环境与发展问题的行动计划。鉴于人类当前所面临的紧迫的环境与发展问题，《议程》提供了一个与全球可持续发展有关的所有领域的行动纲领，它要求各国制定和组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策，以便促使全世界为下一世纪的挑战做好准备。《议程》反映了关于发展与环境合作的全球共识和最高级别的政治承诺。

从《议程》的内容看，与国际环境资源法有关的规定主要体现在第8章和第39章上。第8章主要是对国内法的要求，如要求各国应当将环境与发展统一在决策中，并提倡使用法律和经济手段进行规划和管理。另外，《议程》还强调了每一个国家根据自己的具体情况，将环境与发展政策转化为具体的法律法规的重要性。在调整方法上，《议程》主张不仅应使用“命令和控制”的方法，还应当发挥经济规划和市场手段在实施可持续发展中的作用。

第39章主要是对国际法的要求。如在第39章中，《议程》强调缔约过程的特殊方面，如进一步制定关于可持续发展的国际法，强调所有国家的参与和贡献，提高国际环境法的效力，统一国际条约中的环境与发展政策，设定环境标准，推动和审查国际条约实施的程序和机制，尤其是建立实际有效的报告制度等。

《议程》对国际环境资源法的发展具有重要意义，其主要体现在:首先，《议程》要求将可持续发展的战略思想贯穿于各国的国内立法、决策和国际环境立法活动中，为国内和国际环境立法指明了发展的方向;其次，《议程》注意到发展中国家在国内环境立法和参与国际环境立法方面能力的不足，要求国际社会，尤其是发达国家对其予以额外的援助以帮助其提高立法能力;最后，《议程》为今后国际环境资源法的发展提出了比较具体的目标，为今后国际环境资源法的发展确定了重要的方向。

在这个时期，受可持续发展思想的影响，国际环境条约得到了迅速的发展。从深度上看，一些“框架性”条约开始拥有了落实其原则性要求并含有具体内容的议定书。从广度上看，国际环境条约的范围进一步扩大，有更多的环境保护事项被纳入国际环境保护条约的调整范围。

在海洋环境保护方面新制定的国际条约主要有: 1992年的《东北大西洋海洋环境的保护公约》、1993年的《鼓励渔船在公海遵守国际养护和管理措施的协定》、1994年的《关于防止勘探和开发大陆架、海床和底土污染地中海的议定书》、1995年的《关于养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的纽约协定》、1996年的《关于防止危险废物越境转移和处置污染地中海的议定书》等。

在淡水保护方面新制定的国际条约主要有: 1992年的《保护和利用国际河流和国际湖泊的赫尔辛基公约》、1997年的《非航行利用国际水道法公约草案》等。

在国际大气保护方面新制定的国际条约主要有: 1992年的《联合国气候变化框架公约》、1997年的《京都议定书》等。

在自然和野生生物保护方面主要有: 1995年的《保护欧亚非水禽的协定》、2000年的《养护南太平洋公海海洋生物资源框架公约》、2001年的《卡塔赫纳生物安全议定书》等。

在土地资源保护方面主要有1994年的《联合国防治荒漠化公约》等。

在世界文化和自然遗产的保护方面主要有2001年的《保护水下文化遗产公约》等。

在国际危险物质和活动管理方面主要的条约有: 1993年的《危险环境活动所致损害的民事责任公约》、1993年的《预防重大工业事故公约》、1994年的《核安全公约》、1996年的《全面禁止核试验条约》、1997年的《关于废燃料及放射性废物管理安全联合公约》、1998年的《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的公约》、2001年的《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等。

在国际废物管理方面主要有1999年的《关于危险废物越境转移及其处置所造成的损害的责任与赔偿问题巴塞尔议定书》等。

在大规模毁灭性武器管制与环境保护方面主要的条约有1993年的《禁止研制、生产、储存和使用化学武器公约》等。

其他方面的环境条约主要有: 1994年的《关于能源效率和有关环境问题的能源宪章条约和能源宪章议定书》、1998年的《关于公众在环境领域获得信息、参与决策和诉诸司法的奥胡斯公约》、1998年的《通过刑法保护环境公约》等。

在这个时期，国际“软法”文件和司法判例也得到了进一步发展。除了环境与发展大会通过的宣言和行动计划等国际环境“软法”文件外，1993年联合国环境规划署理事会还通过了《蒙特维的亚方案》。该方案为20世纪末和21世纪初环境法的发展提出了18个方案和7个建议主题，对国际环境资源法的发展具有重要指导意义。

这18个方案涉及提高各国有效参与环境法发展和实施的能力、实施国际环境保护法律文件、评价国际环境法律文件的充分性、避免和解决争端、环境影响评价以及环境觉悟、教育、信息和公众参与和臭氧层、空气、土地、废物、淡水、化学品、海洋等各个领域的环境保护。7个建议主题包括:国家管辖范围之外的环境保护、生物技术、环境与贸易、人居环境问题、检查不直接与环保有关的国际协议的环境影响、技术转让和技术合作等。

在司法判例方面，1996年国际法院应世界卫生组织要求发表了关于使用核武器合法性的咨询意见。1997年国际法院又就匈牙利与斯洛伐克之间的多瑙河大坝的争议作出判决，承认在条约的执行中，应当考虑环境的影响。除此之外，还有WTO争端解决机制审理的环境纠纷，如1997年的美国精炼与常规汽油案。该案经审理，上诉机构认为，国内环境保护措施不得构成对国际贸易中的歧视和变相限制。

总之，在这个时期，由于国际环境问题比以往任何时候都更加引起国际社会的重视，特别是受可持续发展战略的影响，这个时期的国际环境资源法又有了进一步的发展，并表现出一些新的特点:首先，发展中国家参与国际环境立法表现得更为积极、也更富有成效。自联合国人类环境会议后，特别是20世纪80年代以来，发展中国家一改过去在国际舞台上涣散、软弱和被动的不利局面，代之而起的是通过加强磋商、协调立场、密切合作凝聚合力，从而在国际环境保护和立法中发挥着重要的作用。特别是发展中国家在一系列关键问题上提出了合理主张和正当要求，为国际环境保护的相关法律文件的谈判和形成奠定了基础。其次，国际环境条约在内容和范围上更为广泛。例如，这个时期为国际社会所关注的环境问题不仅包括一些传统内容，而且还涵盖了一些有关气候变化、生物多样性保护、荒漠化防治、危险化学品管理、持久性有机污染物防治、核安全、海上废物处置等许多新领域的国际环境保护法律文件，使国际环境资源法的领域更为广阔。再次，国际社会创立了一些新的原则和制度。里约环境与发展大会以来，国际环境保护立法在原则和制度方面出现了很多创新之举，如“可持续发展”战略的提出、“全球伙伴关系”原则的创立、“共同但有区别的责任”原则和“代际公平”原则的确立等。另外，在全球环境保护中，发达国家向发展中国家提供“新的、额外的资金”的财政机制和各方平等参与“全球环境基金”的管理机制开始被公约采纳。最后，这个时期的国际环境保护立法，已在一定程度上突破了过去“宜粗不宜细”的框架式立法模式，即只有原则和目标性规定，而缺乏具体义务的立法模式，国际环境法律规范日趋具体化和明确化。