第一节　国际环境资源法的产生

一、国际环境资源法产生的历史原因

同其他任何事物一样，国际环境资源法并不是从来就有的，它的产生并非人类思想超前的无“因”之果，更不是人们凭空想象和主观臆断而有意为之的产物，而是面对人类经济、社会发展过程中的严峻“情势”，国际社会所作出的迫不得已的选择。这个情势不是什么别的东西，而是世界经济和社会的失衡和无序发展，导致生态系统基本平衡被破坏，从而带来全球性的环境危机。从国际层面上的环境保护行动来看，当人类意识到只能用国际协作的方法来制止迅速向全世界蔓延的环境损害的时候，环境问题的处理也就成为了世界共同的命题。从这个意义上说，国际环境资源法的产生，正是国际社会为了有效应对全球性环境问题而采取的制度上的因应策略。它的产生既离不开人们对环境和环境问题的深刻认识，更离不开因环境问题的严峻挑战而迫使国际社会必须携手解决这一世界难题的现实要求和共同努力。正如有学者所指出的那样，“国际社会关系是国际环境法存在和发展的根源，如果不进入该领域，要回答国际环境法作为整体为什么对国际社会产生拘束力，是不可能的”。^[1]因此，国际环境资源法的出现，自然离不开其得以产生和发展的社会根基。这也就是说，要想真正认识国际环境资源法的历史发展，就必须要将认识问题的触角深入到其产生和发展的社会基础之上，并设法从中去寻找问题的答案。

既然认识问题的方法找到了，那么导致国际环境资源法产生的原因又是什么呢?我们认为这主要可以从以下三个方面去认识:

(一)客观上，国际环境资源法的出现源自于环境问题的国际化以及国际环境关系的客观存在

毫无疑问，环境对于任何一国而言都是至关重要的。一个国家，无论其采取什么样的社会制度，也无论其经济社会的发展水平如何以及科技进步能够达到什么样的发达程度，它的一切存在总是离不开其领土和领土上的环境这个立国之“本”的。从环境问题产生和发展的历史看，各国在近现代发展的历史中，都会遇到或多或少、或轻或重的环境问题。无论这些环境问题产生的根源出自何处，但总体上来看，这些早期的环境问题对人类生存和发展产生的影响主要还是局部的、暂时的和非根本性的。然而，地球上所有的水域都是相通的，大气环流作用又使地球上任何一个地方的空气污染都不可能滞留在一隅之地。地球的整体性和相互依赖性已经表明，环境问题早已不再是一个孤立的事件，发生在任何国家和地区的生态破坏和环境污染都可能带来不可抗拒的全球性后果。而今，全球性生态环境问题的出现和不断恶化，正是由无数国家和地区的环境污染和资源破坏累积而成的。尽管在当今世界还有本位主义、地方主义和种族中心主义的禁锢;尽管还有相当一部分人仍缺乏全面看待问题的能力;尽管在自我发展和全球环境保护行动之间还存在片面的观点和主观的认识，然而在世界性的大气和水体污染、酸雨的威胁、土地荒漠化、生物资源的危机、臭氧层的破坏等等这些环境问题面前，有一个不争的事实是无论如何也无法回避的，即严重的环境问题已经从国内走向国际，由区域性发展成为全球性，生态危机已经显现出了超越国家的全球化性质。

环境问题的国际化，不仅给国际关系带来了许多新课题，而且客观上也产生了很多需要国际社会共同应对来加以解决的现实性国际问题。例如，随着人类猎捕业的发展，迁徙动物和在边界区域栖息的野生动物的保护问题就引起相邻国家的重视，并被提上国际合作的议事日程。如为了保护在共同区域栖息的鸟类，奥匈帝国(1867－1918)与意大利于1875年签署了《保护鸟类的宣言》。再如，苏联切尔诺贝利核电站事故发生后，核活动造成域外损害的潜在威胁，引起了国际社会的强烈关注。为此，在国际原子能机构的主持下，国际社会在很短时间内完成了两项有关核活动的国际公约，即《核能事故及早通报公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》。不仅如此，近年来国际上连续发生的由现代工业和科技活动引起的灾难性事故，如油轮在海上的溢油事故，造成大面积海域的油污，严重影响海洋生态环境和渔业资源;空间物体失控而坠入他国境内造成人身、财产的损害以及环境的污染;跨界水污染以及大面积的工业酸雨等所有这些可能产生跨界损害的问题，无不令世人震惊而引起国际社会的广泛关注。这时保护环境、防止跨界损害问题已成为国际社会的共同利益和共同责任，如何预防和减少跨界损害并致力于环境保护，已成为当今国际社会面临的重大任务之一。

事实证明，生态环境的破坏已不是一个国家或几个国家面临的现实问题，而是全球规模的人类共同问题。这类问题的解决除了必须具有超越国家政治主体的人类共同体意识，还必须通过国际协作方式由国际法律规范予以调整。过去，在一国内部，关于治理淡水、海洋和大气污染，保护某些区域的立法有很多，但是，人们很快不得不屈服于这样的事实，即仅仅靠国内的努力是不能保护环境的。河流、海洋、大气、野生动植物都没有国界，一个国家边界内的重大变化可以引起边界以外环境的改变，这种改变可能是对其他国家的领土，也可能是对公海。对于这样的威胁，唯一可以采取的应对方法就是世界范围的国际合作，显然，这样的合作需要依靠法律规则以及制定规则、促进并监督规则实施的国际机构。

(二)主观上，国际环境资源法的产生反映了国际社会的共同要求

全球性的环境污染和破坏，使人类的生存和发展受到日益严峻的挑战，环境问题已成为全人类共同关心的重大问题。20世纪60年代末，随着科学家发出越来越多的呼吁，公众也愈发强烈地认识到生物圈面临的危险。要求加强环境保护的舆论运动是前所未有的现象，它完全是自发的，虽然最初只得到少数政府的支持，然而，它从一开始就是全球性的。因此，在“生态时代”之初，这个没有组织的思想运动激起了社会广泛的共鸣。这表现在立法上，使得“环境保护法的投票表决在许多国家的议会都是一致通过，这种情况在其他领域是非常罕见的”。^[2]

其实，这一点也并不难理解。因为，国际环境资源法是“建立在地球一体概念上的国际法新领域”，^[3]其立法的目的就是为了防止生物圈严重恶化和失去平衡以致不能发挥正常作用。因此，从本质上来看，它属于为人类共同利益而制定的那类规则。既然我们不否认环境保护涉及人类共同利益，那么“从我们承认人类共同利益是一个法律秩序的终极目的的那一刻起，这个秩序内的行为者就承担了实现这个目的的职责。因此，在国际环境法中，国家将行使源于人类共同利益而不是源于主权权利的职责”，^[4]尽管国家并不是唯一承担这个职责的主体。正是在这个意义上，1972年《斯德哥尔摩宣言》宣布，“为今世后代保护和改善环境是全人类的职责”，^[5]为此，“国家应采取一切可能的步骤防止危害人类环境、损害生物资源和海洋生物、破坏自然和谐或妨碍对海洋的其他合法利用的物质所造成的海洋污染”。^[6]无疑，这里的一切可能防止环境损害的步骤，当然包括制定和“实施有关养护大自然和保护环境的国际法律规定”。^[7]显然，这些义务与国家为人类共同利益必须履行的职责相符。这样看来，国际社会在环境保护问题上的共同要求，大致可以解释为什么法律会对环境问题迅速作出反应。

法律必须适应环境的挑战。尽管从上个世纪起，人们就已经对某些形式的污染或损害采取补救措施，如针对烟雾、噪音和水污染采取的措施，但都是零散的努力。环境保护的实践表明，试图通过国内的管理和调控来制止逐渐向他国蔓延或来自他国的污染和破坏，其收效甚微，而借助国际协作，效果则迥然不同。例如，欧洲的多瑙河，在河流分属沿岸各国各自管理的时期，污染的治理没有取得预期的效果，但当沿岸8国联合起来共同治污时，情况则大为改观。显然，一国国内的防治措施固然必不可少，但在面对国际环境保护方面，要使环境保护工作富有成效，就必须要取得其他相关国家的协作和支持。事实上，每一个沿岸国从各自利益出发，以“分”而“治”之的小尺度来对整个多瑙河这个大的生态系统进行管理，不仅难以取得预期的效果，而且更为重要的是，通过因边界划分而人为肢解生态系统的管理方法本身也是有违科学的。

(三)国际环境资源法的产生，也得益于一些国际组织尤其是联合国的推动

国际组织作为国际环境资源法的参与者，不仅与国际环境保护活动有着极为密切的关系，而且始终是推动国际环境资源法发展的一支不可替代的重要力量。目前，大多数重要的国际环境保护活动都是在有关国际组织的组织和协调下进行的，许多多边的环境保护条约也都是由有关国际组织发起并组织起草和签订的。另外，国际组织还通过研究各种环境问题进行环境保护的教育和宣传，提出制定国际法律文件的建议和科学依据，对国际环境保护活动和条约的实施进行组织、协调和监督，并开展和参与国际环境保护活动和国际环境保护立法活动。例如，国际环境资源法虽然是国际法的一个分支，但它却有许多重要的创新。一些法律渊源，如国际机构或会议通过的文件，尤其是《斯德哥尔摩宣言》和《里约热内卢宣言》，具有非常重要的意义，在国际法的发展中发挥了重要作用。

的确，国际组织对环境问题的介入标志着一个新时期的开始，如联合国欧洲经济委员会就对废物倾倒和淡水污染进行了许多研究。1968年代表着一个转折点，联合国与两个区域性组织——欧洲理事会和非洲统一组织——都在环境领域迈出了决定性的一步。欧洲理事会于1968年春天通过了两个重要文件，即《控制大气污染宣言》和《欧洲水宪章》，这被认为是“国际组织制定的最早的环境法律文件”。^[8]虽然这两个文件申明的原则今天已经被普遍接受，但是在当时，人们甚至还没有普遍认识到水和空气是没有国界的。标志国际环境法初步形成的第二个事件就是1968年9月由非洲国家元首和政府签署的《非洲保护自然界和自然资源公约》。尽管当时对于生物圈面临的危险，工业化国家与第三世界国家在认识上存在着差距，但这个事件发生在非洲却被认为是“有趣的”。^[9]1968年，联合国也加入到环境保护的活动中。例如，1968年12月3日，联合国大会通过了一项关于召开“人类环境”的世界大会的决议。这一决定产生了强烈影响，尤其是在政府间国际组织中，几乎所有这些组织都意识到了环境问题的重要性。1972年6月5日至6月12日联合国人类环境大会在斯德哥尔摩召开，经过讨论大会通过了许多重要的文件，尤其是《联合国人类环境宣言》和《环境行动计划》。这次大会是国际环境资源法发展史上的转折点，它对于法律发展的影响在于，越来越多的国际环境法律文件被起草和通过，国际环境资源法随之成为国际法领域中发展最迅速的一个分支。

(四)传统国际法的局限，也是促成国际环境资源法产生的重要原因(www.daowen.com)

新时期，国际关系的发展，客观上产生了一些亟待解决的现实性国际问题，这不仅使传统国际法面临诸多新的挑战，同时也在深刻地影响着国际法发展的动向。与整个环境法一样，国际环境法也是法学发展的新事物。可以认为，它真正产生于二战后的重建时期。^[10]在这个时期，由于科技革命所带来的经济上的迅猛发展，在为人类社会的发展作出重大贡献的同时，也给国际社会带来了不少困扰和危险，如一些主要的工业国经济的失调发展带来了严重的环境污染，并开始向国外蔓延，严重威胁着人类的健康与全球生态系统的良性循环。这就要求有一套保护全球环境的国际法律规则。但是，直到50年代，传统国际法关于环境保护的规则几乎仍是一张白纸，关于防止环境污染的协定寥寥无几，关于自然保护的协定也凤毛麟角。国家即使签订了有限的保护生物资源的国际协定，也不能有效执行。国际法在执行全球环境保护任务方面的确不免捉襟见肘，一些原则和制度不得不接受严峻的考验。^[11]因此，在已有的一些国际条约无法解决这些新情况、新问题的时候，通过协定制定新的条约，创设一些新的规则，或把已有的规则应用于新的条约就变得十分必要了。

例如，公海自由原则，一直以来被认为是国际法的一项古老的基本准则。1958年为《日内瓦公约》所重申的公海四大自由就包括海上航行自由、捕鱼自由、海底架设电缆及管道的自由和海上飞行自由。然而，自从国际环境问题出现之后，人们发现，公海自由原则其实对国际环境保护具有潜在的不利影响。如公海的自由利用，也带来了垃圾向公海肆意倾倒和处置、有毒有害物质向公海任意排放和丢弃的问题，这不可避免地会对海洋生态环境产生严重的损害。由此，人们不得不思考，面对海洋环境问题，公海自由是否有必要的限制?是否要接受必要的革新?

现在我们再来看一下，面对一些新情况、新问题，传统国际法上的国家责任论所面临的问题。在国际法学史上，由于受近代国际法之父——格老秀斯“无过失即无责任”观点的影响，“过失责任论”长期以来一直作为传统国家责任的基础而占据着国际法的统治地位。依据过失责任论，一个主体加害另一个主体如既无故意又无过失，就可排除该行为的不法性，国家责任就不能成立。然而，在当今世界，由一国所从事的并不被国际法明文禁止的现代工业和科技活动，所引发地对他国造成严重损害的国际公害事件却时有发生。而事实上，在致害国的主观状态又难以确定的情况下，倘若仍按传统的过失责任论来衡量国家责任之有无，就有可能产生一些国家滥用主权、逃避责任以至于对受害国不公的后果。显然，随着社会的发展和国际关系出现的新变化，传统国际法上的一些原则的局限性越来越突出。这时国际社会为了有效应对环境保护这个复杂而又迫切的问题，就需要依据现代发展观念的变革所孕生的一些新的思想和理论，^[12]制定更多符合环境保护要求的新规则。正是在这种情况下，一些可适用于或专门适用于人类环境保护新课题的原则形成了。由此看来，国际环境资源法的产生，既是由传统国际法的现状所决定的，也可以说是现代国际法发展的必然趋势。

二、国际环境资源法的产生时期

从19世纪中叶到1972年联合国人类环境会议前，为国际环境资源法的产生时期，这一时期又以联合国的成立为标志分为前后两个阶段。

(一)国际环境资源法的萌芽时期(从19世纪中叶到1945年联合国成立)

这一时期是国际环境资源法的初创阶段。早期的国际环境资源法主要是一些国家之间签订的保护国际航道和渔场的国际条约，如1815年的《关于保护国际河道的规定》、1855年的《莱茵河捕鱼协定》、1867年的《英法渔业公约》以及1882年的《北海过量捕鱼公约》等。进入20世纪，这类条约随之增多，但多为单项性规范。由于这时的条约主要着眼于经济利益，环境本身还不是主要的保护对象，因此条约的短期功利主义倾向比较明显。后来以保护动植物为主要内容的条约开始出现，如1933年的《伦敦公约》、1940年的《华盛顿公约》^[13]就是以保护非洲和美洲的野生动植物为主要内容的国际公约。不过，总体来看，这些国际法律文件不仅调整的范围狭窄，而且也主要不是从生态系统的角度出发来看待环境保护，因此还谈不上是现代意义的国际环境资源法。

值得一提的是，在这个时期，还出现了两起影响深远的涉及国际环境争端解决的仲裁案件，由其所确立的原则对以后国际环境资源法的发展产生了积极的影响。一起是1893年的太平洋海豹(Pacific Fur Seal)仲裁案，另一起是1938年和1941年的特雷尔冶炼厂(Trail Smelter)仲裁案。

“太平洋海豹仲裁案”，因美国和英国之间关于白令海海豹捕猎纠纷而引起。在该案中，美国主张其有权在3海里领海线以外采取行动保护经常光顾美国岛屿的海豹，而英国则坚持认为3海里以外是公海，并以传统的“公海自由”原则反对美国的这一主张。后经两国同意，将该案提交一个由美、英各两人，法国、意大利和瑞典各一人组成的7人仲裁庭进行裁决，仲裁庭依据传统的“公海自由”原则认为美国对于那些虽经常光顾其岛屿但处于其领海线以外的海豹不享有保护权或财产权，不得以此为借口将其自然资源管辖权扩大到其管辖范围以外的地区。同时，仲裁庭还指出，应对3海里领海线以外的海豹采取一些保护措施，如设立禁猎季节和限制猎捕方法和工具等。该案作为早期的一起涉及保护一国领域外生物资源的案例，为以后类似问题的解决提供了一个可资借鉴的样本。

“特雷尔冶炼厂仲裁案”由位于加拿大的不列颠哥伦比亚省的一家冶炼厂排放的二氧化硫烟雾对美国华盛顿州所造成的财产损害引起。1935年美加两国将此案提交一个由一名比利时人任主席和美、加各一人任仲裁员的仲裁庭裁决。仲裁庭先后两次作出裁决。在1938年的裁决中，仲裁庭判定冶炼厂的烟雾对华盛顿州造成了损害并裁决加拿大对美国赔偿7.8万美元。在1941年的第二次裁决中，仲裁庭对跨界污染损害的责任问题作出了一个著名的裁定:“根据国际法以及美国法律的原则，任何国家也没有权利这样地利用或允许利用它的领土，以致其烟雾在他国领土或对他国领土或该领土上的财产和生命造成损害，如果已产生后果严重的情况，而损害又是证据确凿的话”。^[14]该案是国际法历史上第一起因跨界污染损害而引起的环境责任案例。它所宣布的一国应对其危害他国环境的行为承担国家责任的原则，为跨国环境损害所引起的国际纠纷的解决提供了基本准则。这一原则在后来为很多国际环境法文件所采纳，并在一系列有关国际环境问题的案例中得到引用，成为一项公认的国际环境法基本原则和国际习惯法规则。^[15]

(二)国际环境资源法的初步形成时期(从联合国成立到1972年联合国人类环境会议前)

1945年联合国的成立，为国际环境资源法的发展注入了新的活力。按照《联合国宪章》第1条第3款的规定:联合国旨在“促进国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质的国际问题”。姑且不说环境问题在一定意义上就是经济、社会以及文化问题，就环境问题的性质看，国际环境问题本身就是最大的、也是最为根本的涉及人类福利的国际问题。显然，《联合国宪章》的这一规定为联合国在促进全球环境保护的国际合作、推动国际环境资源法的发展方面奠定了坚实的国际法基础。

在联合国早期成立的专门机构中，有两个与环境保护相关的机构。一个是于1945年成立的联合国粮农组织(FAO)，另一个是同年成立的联合国教科文组织(UNESCO)。^[16]粮农组织的宗旨包括“保护自然资源和采纳经改良的农业生产方法”。该组织后来在生物遗传资源的利用和保护以及转基因农作物的开发、利用和风险防范方面发挥着重要作用。教科文组织的宗旨是促进包括保护区和保护历史和科学遗迹在内的教育、科学和文化方面的国际合作。此后，该组织在世界文化和自然遗产以及国际湿地保护方面都发挥了重要作用。

除了国际组织的发展，在这一时期有关环境保护的国际条约无论在数量上，还是在所涉及的客体事项的范围上也都开始增多。到1970年为止，全球大约缔结了60项国际环境协定。^[17]从20世纪50年代起，海洋环境的保护成了重点，1954年签订的《国际防止海上油污公约》，成为这一领域最早的多边国际条约。除了以污染防治为目的的国际协定外，自然保护的立法也取得了长足的发展。如1958年的《公海渔业及生物资源养护公约》、1959年的《南极公约》、1968年的《保护自然和自然资源的非洲公约》等即为其典型。不仅如此，随着调整范围的进一步扩大，国际社会于1963年还签订了《禁止在大气层、外层空间和水下进行核试验条约》，1967年又签订了《外空条约》等。

这一时期国际环境资源法的特点主要表现在:其一，区域性和全球性的国际组织开始关注国际环境问题，而且出现了有关国际环境保护的专门性国际组织。其二，国际条约当中所涉及的环境问题的范围日益扩大。值得一提的是，在这个时期所签订的一些有关海洋环境保护的条约在内容上的一些新发展，已反映出国际法某些新原则的雏形。例如，1969年的《国际油污损害民事责任公约》规定了船舶所有人对油污损害的“无过失责任”; 1971年的《设立国际油污损害赔偿基金公约》创立了“基金赔偿制度”; 1972年的《奥斯陆倾倒公约》则首创了关于倾倒的“黑名单”制度。其三，经济发展和环境保护之间的关系在一定程度上得到确认。尽管在这个时期，无论在条约法、国际组织、还是习惯法和判例等方面，国际环境资源法都有了一定的发展，但由于国际环境资源法在这一时期的发展还是零星的、分散的，还缺乏系统性，因此总体上看，这个时期的国际环境资源法尚处于初步形成时期。