法治化建设与“创新社会管理，深化平安建设”，推进社会治安综合治理

肖 飞 马 臣^[1]

“依法治国，建设社会主义法治国家”已经被载入我国宪法，成为中国法治发展历史的里程碑和新起点。依法治国就是依照法律来治理国家。它是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。它要求依照体现人民意志和社会发展规律的法律来治理国家，而不是依照个人主张治理国家；要求国家的政治、经济运作用法律的形式进行规范并加以调整，而不受任何个人意志的左右。依法治国，建设社会主义法治国家，就是要把国家的一切管理活动都纳入社会主义法制的轨道。以法治作为维护国家安全和社会秩序的基本手段是现代社会的普遍做法。作为整个政府社会管理系统中的一个分支，社会治安综合治理全面适应法治化、推进法治化、实现法治化是大势所趋，逻辑使然。目前，社会治安综合治理越来越成为维护治安秩序和社会稳定的有力举措，党和政府社会治理的重要依托，但反观与国家法治化的进程，还有诸多需要跟进的地方。笔者就依法治国背景下，社会治安综合治理的法治化作如下阐释:

一、社会治安综合治理之现状

社会综合治理是我国社会主义建设，政府加强社会管理的一项特色工作。从其诞生到实行至今发挥着举足轻重的作用。随着社会主义法治化的推进，社会治安综合治理工作也在同步前进，但是还不完善和全面，现将现状分析如下:

（一）社会治安综合治理的历史沿革及法治化现状

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根据当时刑事案件持续高发的背景中共中央在20世纪80年代就提出了社会治安综合治理的方针。1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出:社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路。1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议，通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，强调:为了维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，必须加强社会治安综合治理。同年，中央成立了社会治安综合治理委员会，指导和协调全国社会治安综合治理工作。两个《决定》颁布后，社会治安综合治理在全国各地普遍推开。1992年中共十四大通过的《中国共产党章程》，第一次把“加强社会治安综合治理，保持社会长期稳定”作为中国共产党的一项重要工作任务写入了党章的总纲。2001年9月，中共中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》明确提出，“打防结合，预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调，坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众，加强和完善社会治安综合治理工作机制。可见，社会治安综合治理工作方针的演变和发展，是对实践经验的高度总结和提炼，是一个认识不断深化、逐步走向科学的发展过程。同时，社会治安综合治理工作方针的确立和贯彻执行，也是在不断克服和纠正各种片面认识、错误观点的过程中曲折前进、逐步深化的。

2011年3月1日，《上海市社会治安综合治理条例》经上海市人大常委会批准，正式施行，同时废止《上海市人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》。条例对上海的社会治安综合治理工作法治化进程有着极其深刻的意义，既是形式意义上的标杆，又是实践意义上的规范。目前，我国除上海外，广西、云南、山西等诸多省市均制定了社会治安综合治理条例，但国家层面至今未出台一部规范性法律，上位法的缺失，很大程度上限制了省市综治条例的立法设计，束缚了立法者的立法手脚。

（二）创新社会管理，深化平安建设，因法治化缺失造成的实践困局

如前所述，社会治安综合治理由全国人大和中共中央、国务院决定开展，两个《决定》对实际工作开展有着一定的规范、指导意义，同时社会治安综合治理写入了中国共产党党章，成为执政策略。但两个《决定》和写入党章还属于国家的治理策略和执政策略。各项规定均属宏观性、指导性，缺少具体详细的规定，国家层面还缺失一部系统性的法律文件，对社会治安综合治理工作进行科学、规范、强制性的制度安排，这也给当前的创新社会管理，深化平安建设，推进社会治安综合治理造成诸多实践困局。

1.创新社会管理，深化平安建设，推进社会治安综合治理的边际存在模糊。《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》规定社会治安综合治理的主要任务是:打击各种危害社会的违法犯罪活动，依法严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子；采取各种措施，严密管理制度，加强治安防范工作，堵塞违法犯罪活动的漏洞；加强对全体公民特别是青少年的思想政治教育和法制教育，提高文化、道德素质，增强法制观念；鼓励群众自觉维护社会秩序，同违法犯罪行为作斗争；积极调解、疏导民间纠纷，缓解社会矛盾，消除不安定因素；加强对违法犯罪人员的教育、挽救、改造工作，妥善安置刑满释放和解除劳教的人员，减少重新违法犯罪。《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》规定社会治安综合治理的基本任务是:在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。《上海市社会治安综合条例》规定“各级人民政府应当动员和组织各方面力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段，加强社会建设，创新社会管理，开展平安创建活动，预防和减少违法犯罪，预防和化解社会矛盾，保障社会和谐稳定。”可以总结的是社会治安综合治理工作的根本任务是打击和预防违法犯罪，预防和化解社会矛盾，维护治安秩序和社会稳定。但这些规定过于笼统，边际比较模糊，让人产生是否所有的治安问题都需要综合治理的疑问，容易导致综治工作内容的泛化，偏离正常的核心目标；也容易加重综治部门的工作负担，导致工作精力的分散；也容易引起人民群众的不解，引起社会对综治工作的误会。为社会治安综合治理工作设定明确、可行的工作任务，为社会治安综合治理工作划定清晰的边际，成为当务之急，也能为创新社会管理，开展平安建设划定范围，明确目标。

2.创新社会管理，深化平安建设，推进社会治安综合治理工作的开展缺少支撑。社会治安综合治理工作是一项面广量大，涉及部门众多，涉及事项交叉的综合性工作。《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》规定，“各部门、各单位必须建立综合治理目标管理责任制，做到各尽其职、各负其责、密切配合、互相协调。各级人民政府要把社会治安综合治理纳入两个文明建设的总体规划，切实加强对社会治安综合治理工作的领导。要从人力、物力、财力上给予支持和保障。落实‘谁主管、谁负责’的原则，是实现社会治安综合治理的核心。这项原则适用于所有党政军各部门和各人民团体。各部门都要根据社会治安综合治理的任务、要求和工作范围，主动找准自己的位置，明确本部门、本系统的职责，切实承担起共同维护治安的社会责任。《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》规定，“落实‘谁主管、谁负责’的原则，是实现社会治安综合治理的核心。这项原则适用于所有党政军各部门和各人民团体。各部门都要根据社会治安综合治理的任务、要求和工作范围，主动找准自己的位置，明确本部门、本系统的职责，切实承担起共同维护治安的社会责任。”可见，社会治安综合治理属于政府社会治理的内部制度，必须依托党委政府的领导，立足有关部门的职权，开展综合性的社会治安治理。对综治工作的考核奖惩属综治委职权，由于综治委的组成形式限制，不可能对相关工作进行全程性的落实推进，跟踪监督。综治办作为综治委的常设机构，在相关部门行政级别应属平级，在日常工作开展中如何牵头、协调尤其是监督相关部门依法履行职责，尚没有明确的支撑。这也使得很多社会治安综合治理工作由于没有抓手而完全落实到位，创新社会管理，深化平安建设工作也急需一个全面性的推动力。

3.创新社会管理，深化平安建设，推进社会治安综合治理工作的开展难成体系。社会治安综合治理工作自20世纪80年代首推，越发成为党委、政府社会管理的一个重要方面和重要举措。在30多年的实践经历，社会治安综合治理工作也形成了一定的经验、模式和举措，形成了一定的管理理论。但由于缺少法律的系统规定，这些工作模式，相对不稳，容易散佚，未能在法律的模式下予以固化。多以行政命令的形式加以推广、推进的后果，往往使综治工作更应时局的变化而变化，不能形成工作连贯的承上启下。对社会治安综合治理工作规律性的研究，如不能以法律形式进行固定，难以成为相对持久和稳固的体系，不利于综治工作开展的继往开来，开拓创新。综治工作给人以繁杂的印象，多是因没有梳理出一条清晰的工作脉络。综治工作的方法论如不能以法律的形式予以认定，则不能保证好的经验做法在各个地区和时间都能通行无阻，不能确保社会管理创新和平安建设能全面取得实效。

二、加强法治化建设，推动“创新社会管理，深化平安建设”的重要意义

“依法治国，是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”推进社会治安综合治理工作的法治化，是顺应历史潮流，顺应人民意愿，有着深刻的现实意义。(www.daowen.com)

1.法治化有利于维护社会治安综合治理的稳定，方便创新社会管理、平安建设的开展。

法治化要求一切以法律为准绳，按照法律来办事，所以法律作为日常的行为标准有着极强的严肃性。从立法角度来看，法律的制定、修改有着严格的程序规定，某一个时段内不会过快变更，有利于社会的稳定和法律的绝对权威。加快社会治安综合治理工作的法治化，也将随着法律的严肃性使社会治安综合治理工作趋于稳定，不会产生大的变动和变更。稳定是发展的基础，稳定要包含目标任务的稳定、组织结构的稳定、方法手段的稳定、保障措施的稳定和后果责任的稳定，有稳定的保障，才能使全社会对综治工作有持续和深入的认识，才能使全社会保持共同的预期；有稳定的保障，社会治安综合治理工作才不会畸轻畸重，才能保持在社会管理中的恒定地位，才能保证日常工作的顺利开展；只有稳定的保障，社会治安综合治理工作才会有明确的工作目标，保证各项工作始终行驶在正确的轨道上，才能保证各项工作均能落实到位，社会治安综合治理的方方面面都能对照落实。只有社会治安综合治理总体根基稳定了，创新社会管理、平安建设的开展才能锦上添花。

2.法治化有利于赢取对社会治安综合治理的认可，为创新社会管理、平安建设营造氛围。

推进法治化，加快立法速度，可以使社会治安综合治理工作由执政党意志、政府执政策略、人大常委会决定上升到一个更高的层面。法律的诞生经由提案、讨论、表决等层层程序，使其经人民的充分合意，使其结果更符合人民的意愿，更代表广大人民利益，更能获得社会的心理认同、各相关部门的认可。法治化下的社会治安综合治理工作将以更规范的形式、更严格的程序开展，社会综合治理工作本身的水平将在规范的规程之下获得进一步的提高，将更多地以有理有据、规范有序的形象展现在人民群众面前。法律公正性的特质，也能通过社会治安综合治理向社会大众传递公平正义，这些都将为社会治安综合治理工作赢取更多的社会认可，也将赢取更多的支持，实实在在让平安建设和创新社会管理成为全社会的共同意愿，营造良好的社会氛围。法治化下，社会治安综合治理将面临来自更多的外部监督，这些监督也将时刻提醒、督促社会治安综合治理工作的自我完善，间接成为改进工作的推动力。

3.法治化有利于促进社会治安综合治理的体系完善，社会管理、平安建设的开展。

法律具有规范性的特征，社会治安综合治理一旦进入法治化的通道，将进一步促进社会治安综合治理理论体系的完善。从在进入立法议程时，综治工作的工作目标、工作性质、组织形式、工作范畴、法律责任等都将进行系统的梳理和论证。将对社会治安综合治理工作的现状作深刻剖析，对制度做精巧设计，进而成为一次社会治安综合治理工作总结和提高的机会，从运作规律、制度安排等各方面进行深一步研究及拓展。法律的确定性也要求，立法后的社会治安综合治理工作要有明确的范畴，这也可以为现在比较模糊的工作工作边际划定明确的界限。在确定的边际范围内，则开展创新社会管理和平安建设便有的放矢，不会产生模棱两可，僭越职权的担心，让一线工作更能放开手脚，进行探索和创新。社会治安综合治理的实践结果也将更多地反馈到法治的领域，如开展社会管理创新和平安建设所取得的有益经验，可以用法律的形式进行固定，加强其推进的广度和力度，使实践和法治之间形成良性的互动，总体提高社会治安综合治理工作的水平。

4.法治化有利于获得更多社会治安综合治理的资源，社会管理、平安建设的开展。

在法治化的前提下，法律将以强制手段保障立法目的的实现。法律将安排各种资源，来确保法律的实效。这种安排是成文和硬性的规定，不容推卸和逃避。法律以法律后果的形式，为违法者设置不利之后果，迫使相对人做出正确之判断，依据法律之规定行事。综合治理的难题一方面是部门合力之难形成，均囿于部门内部本位主义，过度进行自身利益考量，而外部缺失强力，迫其履职。原先党委、政府的领导，乃内部管理之举措，多建立于相关领导之个人意愿。且内部管理，相较之法律的明文规定，操作标准不一，不利于形成统一标准和绝对权威。有法治之保障，各部门都能令行禁止，肩负应有之职责，不敢虚与委蛇，否则将承担不利之法律后果。《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》规定社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理。决定已经指明综治工作目标实现的路径，但由于后续立法的跟进，未能明晰具体操作的规程。而如实现法治，则各类社会资源的调配将得到进一步明确，资源的调配将更有方向也更易实现。

三、加快社会治安综合治理法治化，推进创新社会管理和平安建设的举措建议

综上分析，针对社会治安综合治理法治化的种种不足，特提出如下建议:

1.加快社会治安综合治理的法治化研究，为创新社会管理、深化平安建设，推进社会管理做好准备。在依法治国方略推进的大背景下，深刻认识依法治国的历史意义和重要价值，高度关注我国法治化进程，进一步加强社会治安综合治理工作的法治化研究，为今后法治化的推行早作准备。启动法治化下社会治安综合治理工作的各项研究，切实掌握当前工作现状，及时发现与依法治国标准的距离。深入研究社会治安综合治理的历史沿袭，深入总结成败得失，充分借鉴古今中外社会治安综合治理的优良举措，结合我国的实际国情，提出针对性的方案策略。探寻综治工作的客观规律，探索社会治安综合治理法治化的有效路径。规划社会治安综合治理法治化进程，为社会治安综合治理设定目标远景。归纳总结社会治安综合治理工作的方法手段，提炼综治工作的资源措施。设想法治化背景下社会治安综合治理面临的难题，提拟应对性办法。逐步通过深入的研究，使社会治安综合治理工作逐步形成理论化、系统化、科学化的理论体系，成为党的执政战略体系、国家法律体系、行政管理体系中成熟和不可或缺的分支，来指导各项实践工作，为实践工作增添动力。同时，把实践中的成败得失，经验教训等，逐步反馈到理论体系的建设中，边实践，边纠偏，使一线社会治安综合治理工作的主体更能准确把握综治工作的发展规律，掌握工作的主动性。

2.加快社会治安综合治理的立法工作，为创新社会管理、深化平安建设，推进社会管理打下基础。尽快制定一部全国性的社会治安综合治理法律，将人大和中共中央、国务院的两个《决定》以法律形式予以贯彻落实和具体细化，上升到国家意志层面，并以国家强制力进行推进，为全国社会治安综合治理工作的开展提供必要依据和有力支撑。在以理论研究为先导，加强理论准备和智能储备的前提下，为法治化下社会治安综合治理的立法，运作设计方案，使立法工作更具科学性和操作性。要加强对其他相关法律，法规的研究力度，如刑法、治安处罚法、刑事诉讼法等，形成严丝合缝的衔接，注重社会治安综合治理工作综合性的特点，并注重这一特点，借助其他法律的权责，推进社会治安综合治理工作目标的实现。同时，也要避免法律冲突，协调好综治协调部门与职能部门法律的同步适用。要依法对社会治安综合治理的工作内容予以确定，对各级综治组织的设置、运行予以规定。要调配各类社会资源，支持支撑社会治安综合治理工作，要强化综合治理的权威性，对不履行义务的部门或个人设定法律后果，为社会治安综合治理工作提供有力保障。及时将社会管理创新的有效举措吸纳入立法工作，用法律的形式将创新成果固化并推广，使之常态长效化。

3.为社会治安综合治理工作明确职能，为创新社会管理、深化平安建设，推进社会管理指明方向。在法治化过程中，以国家立法为契机，进一步明确社会治安综合治理的工作职能。在现有概括性的工作目标和任务基础上，以列举化方式，进行细化、明确的规定，划清社会治安综合治理明确的工作范围。明晰职能部门的专项职责和综治部门的协调职责，划清其中的界限，防止有关部门以综合治理为借口，推诿职责，躲避履职，进一步强化“齐抓共管”综治工作格局的落实，保障工作合力实现。以法律形式明确各级基层综治组织性质，总结街镇综治工作中心和村居综治工作站运行经验，固化运作模式。明确内部的组织领导架构，平衡和确定内部组成部门的功能、职责，自上而下形成共识，促进两级工作平台，真正实现“矛盾联调、治安联防、工作联动、问题联治、平安联创”的工作格局。进一步明确群防群治队伍地位，对见义勇为等纳入立法保障，对公民扭送权做更细致的规定，加大对“专群结合，群防群治，以专带群，依靠群众”政策的法律支持。在法治化的前提下，为社会管理创新的内容和范围设定框架和边际，创新社会管理和平安建设也可以在明确的范围之内开展，防止发生越权、违法现象的发生。

【注释】

[1]作者单位:上海市青浦区综治办。