普陀区加强诉调对接工作的实践与探索

居长鸿　胡　然^[1]

一、诉调对接工作的现状

普陀区从2006年开始试行简单民事案件委托调解制度，在诉调对接工作方面进行了积极探索。2006年10月至2009年10月，我区法院诉前调解共受理民事纠纷3 977起，占法院同期民事收案总数的13.62%，调解成功2 239起；审前委托调解纠纷3 701起，调解成功共计2 434件，调撤率为65.77%，化解了大量社会矛盾纠纷。

2009年12月，在市委政法委和区委领导下，在区委政法委办直接参与下，我区成立了诉调对接中心，诉调对接工作步入正轨。2010年，区诉调对接中心共收案5 843件，结案2 728件，结案率达到46.68%，有效发挥了“整合力量、分流纠纷、诉调对接、平息纷争、化解矛盾”的功能，获得了中央综治委领导、最高人民法院领导的肯定。

（一）制度建设情况——注重规范性

1.工作制度规范化。召开了人民调解联动工作推进会，区法院和区司法局在会上共同签署了《关于进一步完善普陀区人民调解联动工作实施意见》，以法院内部设置的“人民调解工作室”为载体，依托区联调委，积极推进法院和人民调解的有序衔接。《意见》对法院委托调解的案件范围、委托手续、文书送达以及意见征询予以明确，完善了关于笔录制作、处理方式、案卷交还等在内的调解程序、调解时限等操作流程的规定，规范调解协议的制作以及司法确认程序，确保涉诉纠纷委托调解的规范运行。

2.指导培训规范化。成立了调解工作指导管理协调小组，统一负责指导与培训工作。成立由法院分管领导、庭室负责人和资深法官共18人组成的法制宣讲团，开设法治讲堂，近年来已在9个街镇举办讲座15次，培训调解员300余人；同时将“人民调解室”作为培训基地，邀请基层调解员参加轮训，近年来每年分批次培训近20名调解员。此外，通过每周例会、联席会议、参与编写并赠送《社区常见法律纠纷调处手册》等形式，提升指导质量和效果。

3.组织管理规范化。严格调解员任职资格，聘请了9位来自区法院、检察院、街道居委会、民政局等单位工作的基层工作经验丰富的专职调解员；设立了人民调解联动工作联络协调办公室，从区法院抽调5名资深法官协助加强组织管理和指导，不断加大对调解员职业道德准则的教育规范力度。

（二）形式拓展情况——突出多样性

1.派出“社区法官”驻地调解，完善纠纷就地解决机制。区法院常年选派3位资深法官下社区，常驻街道镇担任联络员，对于一些敏感性、对抗性、群体性纠纷，充分发挥法官、人民调解员、社区干部等多种资源的优势，通过诉讼前置调解解决。对已经立案进入审理程序的案件，利用人民调解网络实现诉调无缝对接，努力把矛盾发现在基层、稳控在基层、解决在基层。利用社区法官调解经验丰富、善于做群众工作的特点，将调解范围扩大到一些疑难复杂但不宜判决的案件，2010年共化解群体性物业纠纷、预付费式消费案件等1 100余件，取得较好效果。

2.成立了“驻交警队工作室”等调解工作室，拓展行业纠纷解决机制。联合区法院、地区司法所、综治办以及工会、医疗纠纷调解委员会等行业自治组织，在劳动争议、医疗纠纷案件等一些技术性要求高、专业性强、行业特点突出的纠纷中的处理中，把法官、调解员的解纷技能和专业人员的专业知识相结合，实现优势互补。2008年以来，共将379起劳动争议、医疗纠纷纳入调解程序，成功调解246起。2009年2月，成立了“驻交警队工作室”，选派调解员常驻工作室，并每周四派出法官到交警队现场办公，联合交警队开展诉前调处，当场化解争议不大的纠纷；对争议和赔偿标的较大、损害结果较重的案件，则做好诉前鉴定、保全工作，为后期审理奠定基础。2010年共化解此类纠纷600余件，成功率达到96%。

（三）诉调对接中心建设情况——发扬长效性

区委为诉调对接中心落实了建筑面积1 700余平米、共有三层办公楼面的办公场所，内设20个对外接待点，8个调解室，1个心理疏导室，16间办公室，14名调解员。在坚持硬件高标准配置的同时，区委政法委办还要求中心着力建立完善长效机制，从六个方面逐步加强工作成效。

1.加强人员保障。由法院分管院长担任诉调对接中心主任，各业务庭室庭长和资深退休法官担任诉调对接中心副主任，强化业务指导。另聘请5名法官，联合来自其他条线的9名专职调解员，组建了一支以退休法官为主体，能力强、素质好、经验足的诉调对接调解员队伍，并抽调数名工作经验丰富的资深法官，负责“中心”组织管理和指导调解等工作，提供专业支持。

2.扩大调解案由。确定了25个案由直接进入诉调对接中心，涵盖婚姻家庭、借贷、劳动争议、合同、不动产等群众日常生活的各个方面。同时，在全市内首创将刑事案件纳入调解工作范围。2010年，中心共受理刑事附带民事诉讼委托调解案件53件，赔偿金额达437万余元，赔偿到位率100%，维护了被害人的合法权益，有效化解了社会矛盾。

3.规范工作流程。建立了诉前调解和审前调解两个工作流程，完善了诉调对接运行模式。对诉前调解，确立了法院对立案材料的初审制，对属于诉调对接中心受理范围的纠纷，按照当事人自愿原则引导其至中心先进行诉前调解，并明确了7日的调解期限和案件流转方式；对审前调解，明确了30日的调解期限，并规定对调解不成的，法院需依法及时做出判决，从流程上保证了诉和调的衔接。

4.丰富工作制度。建立了三项工作制度，一是定期培训制度，每两周学习一次，并邀请法制宣讲团成员来中心就调解工作中的常用法律法规及实际问题处理与调解员进行面对面交流，以及邀请街道镇的调解员参加轮训。二是接待来访制度，在中心立案大厅设立来访接待窗口，所有人员分组轮流接待来访人员，提供法律咨询服务。三是挂牌上岗制度，为中心工作人员制作了工作牌，要求所有调解员在接待、调解工作中都挂牌上岗，规范言行。

5.完善工作网络。建立和完善了三级工作网络，一是法院诉调对接工作网络。由诉调对接工作领导小组、对接工作办公室和法院各业务庭组成，加强组织领导。二是建立诉调对接社会辐射网络。联手消协、工会、医疗纠纷调解委员会等行业自治组织，实现行业纠纷的联合化解。三是在各街道（镇）建立诉调对接网络。选派法官分别联系九个街道（镇）并常驻担任诉调对接联络员，专职定点负责诉调对接和指导人民调解工作，争取社区配合，有效延伸诉调对接工作。

6.强化诉调成果的司法保障。诉调对接中心根据当事人的要求，在诉前调解达成协议后当场立案，并按照协议的内容制作调解协议书，对调解结果进行司法确认，赋予其强制执行力。以此使“诉调对接”真正成为一种得到司法保障的多元化纠纷化解程序，有效地解决诉前人民调解协议的效力保障问题，解决当事人的后顾之忧，鼓励更多的但当事人选用诉调对接方式解决社会矛盾。(www.daowen.com)

二、当前诉调对接工作面临的形势和存在的主要问题

（一）各种社会矛盾数量增加，化解难度越来越大

当前正处于社会矛盾凸显期，社会矛盾呈多发状态。2010年，区诉调对接中心共收案5 843件，纠纷化解工作量仍然很大。此外，我区部分企业改制引发的各类劳资纠纷、旧城改造引发的动拆迁矛盾、农村征地用地引发的集体资产分配等一些群体性矛盾已经积累了几年甚至十多年，随着时间的推移，化解难度越来越大，群众的情绪越来越激烈，对抗性、冲突性加剧，群体性集访、闹访现象日益突出，堵塞交通、围堵政府等越轨行为时有发生，诉调工作化解难度不断增大。

（二）诉调对接工作人员专业能力有待提升

部分人民调解员虽然社会经验和群众工作经验丰富，但法律专业素质不够理想，难以熟练运用法律法规解决纠纷，调解仅依靠经验及自身的威信，缺乏法律分析和判断，难让当事人信服。司法行政部门、法官对调解组织的指导大多停留在个案的指导，缺乏宏观和系统的指导制度，不利于诉调人员专业能力的提高。

（三）诉调对接工作机制有待完善

诉调对接中心在调解员的监督管理、与基层组织的沟通机制等方面尚不完善，一定程度上影响了此项工作的开展。从沟通机制来看，目前，区联调委、人民调解工作室、行业调委会等与法院之间沟通、配合的趋势较好，但社区、街镇调解组织与法院之间的彼此缺乏直接沟通与联络，影响了诉调对接的及时性和有效性。从运作机制来看，目前的纠纷分流机制主要是根据案件性质和繁简程度来确定是否进入诉前调解，总体来说，仍然缺乏一个科学合理的划分方式来确定纠纷的分流标准，导致审前调解占委托调解的比重较大，而诉前调解比例相对较少，不利于缩短结案周期，提高审判效率。

（四）诉调对接工作的社会认同度有待提高

当前，当事人法律意识、权利意识增强，相较于调解更愿意选择判决方式解决纠纷，对诉讼外纠纷化解机制认同度、选择率不高，加上少数律师的消极影响，不顾及诉讼风险及成本，一味追求诉讼结果，劝说当事人放弃调解，既浪费司法成本，又容易错失纠纷解决的最佳时机。诉调对接工作是新生事物，还没有成为社会共识，部分当事人不理解，少部分人员情绪激烈抵制调解，影响了诉调对接工作的顺利开展。

三、加强诉调对接工作的对策建议

（一）强化组织领导、落实责任，形成工作合力

一是切实加强组织领导。要充分发挥党委“统揽全局、协调各方”的政治优势，充分发挥区委政法委办的牵头、组织、协调作用，切实把诉调对接工作纳入到党委和政府的工作大局中。严格落实“一把手负责制”和“一岗双责”等制度，进一步强化诉调对接中心的奖惩考核和责任追究制度，将诉调对接工作中心情况纳入各相关部门领导干部的年度考核和奖惩激励范围，确保区诉调对接中心领导有力、责任明确、工作落实。二是进一步加强各部门之间联动。定期召开联席会议，及时交流信息，保持司法机关与社会大调解机制中其他部门的广泛联系，明确法院与街镇司法所，工会、妇联、卫生、消协、交通等机构在“诉调对接”运行过程中的职责与功能，加强中心的权威性和协调力，避免诉调对接工作“多头管理、各自为政”的管理体制，做到共同协力推进。

（二）强化诉调对接工作人员教育培训，提升队伍素质

一是要充实诉调对接工作力量，构建以退休法官为主体的诉调对接工作队伍。充分发挥退休法官的“传、帮、带”作用。将审判功底深厚、调解经验丰富的退休法官作为主力军，进行重新定位、分工，不仅可以使当事人在心理上产生信赖和共鸣，加快案件处理进度，还能通过言传身教，全天候对调解员进行指导，全方位发掘和提升调解队伍软实力。二是要加强对诉调中心人员及人民调解员的培训力度。人民法院应配合司法行政机关，制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和审判经验的审判人员定期开展对人民调解员的培训，通过培训，使人民调解员能够掌握民事纠纷的性质、一定的法律知识和调解艺术，提高人民调解工作的水平。同时定期邀请人民调解员旁听依法公开审理的案件；帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作。将“诉调对接”工作融入社会大调解机制，由法院、司法局或市其他相关部门牵头，选派专业能力强、经验丰富的人员担任各镇区或基层调解组织的调解指导员，定期召开联席会议，通报情况，分析问题，研究对策。

（三）强化诉调对接宣传工作，广泛发动群众

一是宣传诉调对接制度。坚持面向基层、面向社会、面向全局，创新形式和内容，主动向当事人介绍人民调解的特点、程序及优势，以及在各个诉讼环节中开展调解工作的成效，扩大诉讼外纠纷化解机制的影响力、穿透力，让社会公众更多地了解、选择、并支持调解工作。如在诉调对接中心设置宣传栏，深入社区“摆摊设点”，现场宣传现场解纷。二是宣传典型案例。要紧扣人民群众最关心、最直接、最现实利益的案件，组织策划有份量、有深度、有影响的调解案例系列宣传，包括劳动报酬、劳动合同、拖欠工资等社会关注的案件，开展以案促调的法制教育活动，劝导激励当事人接受调解。三是宣传先进调解员事迹。结合“调解能手”、“调解标兵”评比活动，发挥优秀调解员的引领示范作用，借助模范调解员的影响力，不断提升宣传层次。同时要更多关注调解一线的调解员，通过宣传其尽职尽责的生动事迹，提升人物宣传附加值，让人民群众透过法院优秀调解员的形象和行为，感知、信赖、认同法院调解工作。举办形式多样的宣传会、讲座，提高广大群众对诉调对接机制的了解，引导群众主动用非诉方式解决矛盾纠纷，为充分发挥诉调对接的作用和优势奠定群众基础。

【注释】

[1]作者单位:上海市普陀区委政法委。