7.5　加快确权基础之上的土地制度设计创新

7.5.1　再造家庭联产承包责任制的“升级版”

一是发展多种形式的承包经营权流转制度，适应不同地区经济发展水平和资源禀赋的差异。目前，我国许多地区已通过土地集体流转、土地入股、土地信托等对承包经营权流转进行了尝试，如上海等地的家庭农场、浙江等地的“土地换股权”、安徽等地的“土地流转信托”和重庆的“地票”等。应当通过试点和推广的办法，尽快形成规范的指导意见和监管办法，既根据各地特点，鼓励多种承包经营权流转模式并存，又确保真正按农民自愿原则实现承包经营权流转，使农民能共享土地增值收益。

二是设立承包经营权受让的资格规定，确保承包地真正用于农业发展。党的十八届三中全会明确赋予农民承包地流转权利，特别是鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，这是一项重大的政策改变。但在实践中，必须避免工商资本进入可能带来的假农业、真开发的问题，形成新的“圈地运动”。可以参照国际经验，从一开始就对受让土地承包经营权的主体资格予以明确的立法或行政规定，既放开和鼓励不同经济主体积极参与农业经营，又严格限制非农业经营者或非在业农业经营者受让农地承包经营权。

三是建立“可保障的农地收益抵押权制度”，实现承包经营权的抵押权能。党的十八届三中全会关于农民承包经营权的重大突破，是赋予抵押、担保权能，但由于农业经营和承包经营权的特殊性，这也将是落实的难点，为此，建议设立“可保障的农地收益抵押权制度”，即以农地可预见的收入作为贷款的抵押，从商业金融机构获得农地经营必需的贷款。考虑到农业经营的风险，可以相应配套建立发达国家已经形成的“收入保险制度”。收入保险制度根据费率保障农户所经营农地常年收入的一定比例，商业金融机构按农户有保障收入的一定比例给予贷款，从而避免金融风险。“农业收入保险制度”通过市场方式建立，政府对商业保险公司的农业收入保险给予补贴、再保险或允许配套开设盈利性高的保险品种，以降低保险公司的经营成本和风险；同时，政府对农民的保费给予补贴，降低农民的负担。

7.5.2　推进农民宅基地改革的试点与规范

自21世纪初以来，尤其是近年来，已有一些地区根据经济社会发展形势变化和发展需要，积极探索宅基地制度改革试点，主要模式有以下五方面。

第一，农民房屋抵押试点。2001年8月浙江省湖州市政府印发《湖州市区农村农民房屋抵押登记办法（试行）》（湖政办发［2001］98号）（以下简称《办法》），在全国最早开展农村房屋抵押试点。该《办法》提出，农民因调整农业产业结构，发展农业产业化经营、发展个体私营经济而向农村信用社及开展农村信贷业务的商业银行申请贷款时，可以在农村的合法房屋设定抵押担保，贷款数额为抵押房屋价值的70%以下，并对抵押房屋的条件、需提交的材料、程序要求等做了规定。2006年浙江温州乐清市农村合作银行试点推出农房抵押贷款业务，农民可以凭房产证和宅基地使用权办理贷款，贷款额度是该房屋市场评估价的60%—80%。近年浙江其他地市、湖南、广东、重庆、成都等一些省市区也陆续开展了农民房屋抵押试点。

第二，农村宅基地换城镇住房试点。较早源起于2006年国土部将山东、天津、江苏、湖北、四川列为第一批城乡建设用地增减挂钩试点，鼓励农民上楼，置换出的宅基地进行复垦。此后试点范围不断扩大，目前许多地区开展了多种形式的农村宅基地换城镇住房试点。例如，浙江省嘉兴市2008年开始探索宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开；在依法自愿的基础上，以土地承包经营权换股、换租、换保障，以宅基地换钱、换房、换地方的“两分两换”农村土地改革模式。(www.daowen.com)

第三，一定范围放宽农村宅基地流转试点。广东省东莞市2009年被国土资源部确定为农村土地产权制度改革与建设的试点，其中宅基地制度改革的重点是针对历史原因造成的农村宅基地面积超标、一户多宅、改变用途、非本村村民使用等遗留问题探索分类解决的办法。改革的具体内容中，包括实施农村宅基地在全市范围内转让的试点探索。2013年9月《广东省农村宅基地管理办法》公开征求意见，该意见提出“符合相关条件的农村集体经济组织成员，报乡镇人民政府或街道办事处同意，可以购买本镇区域范围内农村集体经济组织成员的房屋，并取得相应的宅基地使用权”。

第四，宅基地入市试点。一种是重庆“地票”模式。在城乡建设用地增减挂钩试点中，近郊和远郊区县之间土地级差地租差异显著，拆迁成本悬殊导致增减挂钩财务平衡困难。为此，重庆市成立农村土地交易所，对复垦验收合格的农村宅基地等集体建设用地指标，以“地票”的形式上市挂牌拍卖，在全市范围内跨区县、统一按照拍卖价格流转。“地票”收益10%用于缴纳交易服务费，90%返还区县，主要用于农民补偿、土地复垦和集体经济组织收益。第二种是海南省对农民宅基地进行整理，整理后多余的宅基地在尊重农民意愿的基础上，由集体经济组织以招标的方式招商入股发展商业和旅游服务业。^[5]第三种是安徽省2013年11月发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（皖政［2013］69号），决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点。其中提出探索土地流转的新机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡土地交易市场，农村集体建设用地、宅基地等土地的转让、出租、入股、抵押将逐步纳入统一市场，并对主要工作进行了任务分解。其中一些区县已经开始试点包括宅基地在内的农村土地流转信托、地票交易等新制度。

第五，宅基地退出补偿试点。在城乡建设用地增减挂钩、探索宅基地管理新机制等政策的引导下，一些地区启动宅基地退出及补偿试点。2010年重庆市出台《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》，对全市行政区内自愿退出农村合法农民住房、宅基地、承包地转为城镇居民的农村居民，按照统筹规划、依法自愿、合理补偿、统一管理、用途管制等原则，提出了农村土地及附属物退出、补偿、利用的试行办法规定。河北、陕西等一些地区也相继出台了关于宅基地等农村土地退出的政策文件，启动农村宅基地退出及安置补偿的试点探索。

近年来各地区根据统筹城乡发展、新型城镇化和地区经济社会发展需要，对改革完善农村宅基地制度进行了积极探索，对节约和盘活农村闲置浪费的宅基地资源、统筹城乡建设用地资源、提高宅基地及农民住房收益等方面起到了明显成效。但是，在此过程中，地方政府往往是最大受益者，而对农民的补偿、收益分配及长效保障明显不足，一些问题处理不当将引发严重的社会风险。因此，必须加快改革完善我国农村宅基地制度。

一是加快修正完善宅基地法律法规。根据党的十八届三中全会改革完善农村宅基地制度的主要精神，对主要法律法规进行修正，在关键条款上明确坚持不变的内容，修改完善存在矛盾或漏洞的内容，在国家层面建立统一完善的法律法规体系。例如，在《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等重要法律中，明确农村“地”与“房”的关系，即宅基地使用权和住房财产权的关系，明确宅基地使用权是否可以流转，农民住房财产权抵押、担保、转让后是按照“地随房走”的政策，宅基地使用权随之转移，还是仅仅是宅基地上住房的抵押、担保和转让；明确宅基地用益物权包括占有、使用和收益的权利。加快研究制定全国农村宅基地管理的专项法律。目前我国农村宅基地立法存在滞后性，缺少国家层面的法律规范。虽然国土资源部发布了《关于加强农村宅基地管理的意见》等专项政策文件，但属于部门意见，法律效力弱，而地方层面出台的宅基地管理办法、管理条例等在一些关键问题上的规定差异较大，政策完善度和执行力度等存在较多问题。因此当前亟待加快研究制定全国农村宅基地管理法，使农村宅基地的权属、使用、流转和管理中的关键问题进一步明晰，增强法律约束、保障和规范效应。包括进一步明确农村宅基地的所有权、使用权，宅基地使用权或农民住房财产权流转的条件、范围、用途管制、收益分配，农民退出宅基地后的长效保障机制等关键内容，在广泛深入调查研究的基础上，提出国家的总体要求、指导方向与保障政策，引导和约束地方对宅基地和农民住房的流转紧紧围绕统筹城乡发展、保障农民财产权力、增加农民收入渠道等而展开，防止变相圈地和剥夺农民权益。

二是加快农村宅基地普查和确权颁证。2008年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》提出力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作；2011年国土资源部、财政部、农业部等部委联合发布《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，提出切实加快农村集体土地确权登记发证工作，其中包括宅基地使用权的确权登记和发证；2013年中央1号文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。目前各地农村宅基地的清查、确权和颁证进度不同，有些省区已经基本完成，有些省区还在试点推进阶段。为了全面厘清全国农村宅基地情况，进一步明晰农民对宅基地和住宅的产权，建议全国有条件的省区全面开展农村宅基地情况普查，建立健全农村宅基地的地籍档案，查清权属、界址和面积，绘制现状图等图件资料。在对宅基地使用权登记发证的同时，对宅基地上的住房进行登记，颁发房产证。有条件的地区建立农村宅基地动态监测管理信息系统。通过确权颁证提高农户住房在抵押、担保和转让中的决策权和收益权，依法保障宅基地使用权人的合法权益。

三是有效引导地方政府慎重稳妥地开展农村宅基地制度改革试点。宅基地是具有社会保障功能的特殊用地，农民住房也是大多数农民家庭最重要的财产，可能是农民家庭几十年甚至一生的积蓄才能新建或翻建一座房屋，宅基地及农民住房的抵押、担保和转让，不仅是经济问题，更是社会问题。因此，改革完善农村宅基地制度，首先需要完善国家层面的顶层设计，从全国一盘棋的角度明确试点的总体思路、基本原则等宏观战略部署，避免试点在方向上出现误区，防止出现与改革初衷相反的极端情况。在此基础上，从地区层面选择具有代表性的不同类型区，如城市化发展水平和经济发展水平的高、中、低区域，慎重稳妥地推进改革试点。以试点的形式推进宅基地制度改革，一方面更利于各项改革探索可以慎重稳妥地推进，减少改革的社会风险和摩擦成本，在此基础上探索全国可推广的经验模式。另一方面我国区域差异较大，传统农区农民住房转让需求较少，抵押、担保等需求相对较多；而在经济发达地区和起飞发展区，城乡建设用地增减挂钩、农民住房租住等需求旺盛，宅基地和农民住房闲置问题比较普遍，通过试点有利于因地制宜地建立科学有效的具体改革实施方案。

四是加快新一轮村庄规划编制修编和宅基地整理。由于缺少村庄规划或规划不合理，农村地区宅基地布局不合理、散乱、闲置、浪费等情况比较普遍。通过科学编制或修编村庄发展规划，可以优化调整农村地区生产、生活等主要功能区的土地利用结构和空间布局，对现状宅基地资源进行有效整理归并，对中长期的宅基地需求进行合理预测，节约、集约、有效利用农村宅基地资源。2010年国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》提出，在村庄内现有各类建设用地调整置换时留足村民必需的居住用地的前提下，其他土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发。按照党的十八届三中全会提出的在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。通过对现状宅基地资源的有效整理、合理规划，对未来发展用地的科学预测，对于整理出的宅基地资源，在留足中长期住宅用地需求的情况下，将多余的宅基地资源转为集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，探索与国有土地同等入市，出让、租赁、入股，因地制宜地发展新型村庄产业。从而可以盘活农村存量建设用地资源，提高农村地区土地资源的利用效率，培育农村地区的造血机制，增强农村地区发展活力，培育强村富民的内生可持续发展动力。