7.4　深化农村集体经营性建设土地制度建设

7.4.1　规范农村集体经营性建设用地流转

由于经济社会发展不平衡，目前各地在探索农村集体经营性建设用地流转模式各有差异，如安徽芜湖的“自经营模式”，镇政府自行供应、自行开发农村经营性建设用地的非市场交易的土地流转。海南“集体股份模式”，以村为单位，实行农民土地股份制，由集体经济组织统一开发经营，通过建筑物或厂房转让、租赁获取收益，并按农民股份分配收益。重庆的“地票模式”，将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，进而面向社会公开交易。浙江杭州、宁波的“土地换股权”模式，在农村土地流转和村办企业建设的过程中，农民可以将土地承包权作为资产入股，并享受分红。上海的“征地留用地”模式，即集体经济在转让集体经营性建设用地时，通过留用一部分建设用地进行开发经营，增加集体经济财产和农民财产性收入。在这些探索的基础上，应当同时加强规范化进程。

一是完善法律和制度，为农村集体经营性建设用地合法流转奠定基础。在法律方面，修改现有《物权法》、《担保法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关法律条款，废除农村集体建设用地使用权流转的禁令，承认并允许农村集体土地在符合国家相关制度下合法流转，并从保护农民土地财产权的角度出发，增加和调整集体建设用地使用权的权利主体、土地流转的条件和法律程序、收益分享、权利与义务、责任与风险等法律条款。制度层面，在总结相关省市农村经营性建设用地流转试点的经验基础上，尽快出台国家层面的农村集体经营性建设用地流转的管理办法，指导各省市制定农村经营性建设用地流转的管理办法和实施细则。办法应包含农村经营性建设用地流转条件、范围、审批制度；土地权属管理制度；土地有偿转让的市场交易制度、土地收益分配制度、监督检查制度等核心内容，严格规范农村经营性建设用地流转。

二是统一土地流转市场，加强流转价格管理。为防范土地流转中产生侵犯集体资产和农民权益的行为，可以将农村集体经营性建设用地流转纳入各省市国有土地交易市场，根据市场需求和实际交易价格，动态发布交易价格，并按交易价格制定和随时调整政府指导价或基准价，对经营性建设用地使用权流转的交易价格、流转量、用地目的等方面的合理性进行审查，对于价格投机或者交易明显损害集体成员利益的，或者用地目的有损公共利益或造成宏观经济秩序不利影响的集体建设用地使用权流转不予批准。通过价格管理和出让方式的管理加以防范。

7.4.2　完善农村集体经营性建设用地收益的分配和补偿

农村经营性建设用地直接入市流转，将发生重大的利益格局变化。如何分配土地增值收益，建立政府、集体组织、农民利益平衡协调机制，将影响土地改革的成败。

一是通过税收制度明确政府对土地增值收益的分配权益。由于国家不能像国有土地转让那样直接获得农村集体经营性建设用地使用权转让收益，但又必须承担大量的公共设施建设支出。建议以土地增值税替代土地出让金，将土地增值税扩大到农村集体经营性建设用地使用权转让、出租等收益范围，并涵盖土地一级市场和二级市场。土地增值税税率应当参照国有土地增值税征收标准，对土地转让和租赁设定不同的税率。(www.daowen.com)

二是监督农村集体组织土地增值收益的使用范围，保障农民生存和发展权益。集体经济或者乡镇政府对农村经营性建设用地使用权转让收入应纳入集体资产专款专用。用途范围仅限于本集体经济组织成员的养老、医疗、失业等社会保障安排；本地土地开发整理、城镇基础设施建设和公共服务设施建设，不得挪作他用。确保农民获得生存和发展保障。另外，资金使用要按财政、民政、劳动保障部门的审核、备案，并向社会公开，接受集体组织成员监督。

三是探索失地农民安置补偿路径，拓展农民变市民的发展空间。目前国家征地补偿基本依据是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，现行主要方法有“年产值倍数法”和“征地区片法”。这种做法只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面，不利于农民财产保护，建议应该按照被征土地“未来发展”的预期收益来测算被征地农民应分配利益，提高农民合理补偿水平。同时进一步探索农民长效增收机制，包括土地换股权、“征地留用地”等以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径。

7.4.3　完善农村集体经济组织体制

在深化农村集体经营性建设用地制度改革的同时，必须同步推进农村集体组织制度变革，建立集体经济和农民的长效增收机制，切实保障集体经济和农民集体财产权。

一是按照现代产权制度，加快改造集体经济组织形式。根据产权明晰的要求，将传统、单一的集体经济组织改造成为多种产权形式或多种功能形态的新型集体经济组织，如现代公司制、现代合作社制，甚至现代社会企业。解决农村集体经济责任主体缺位和监管主体缺位的问题，同时，进行功能分类，如区分农业性或非农性、经营性或服务性、营利性或非营利性、封闭性或开放性，依性质给予经济政策或社会政策的扶持。在用现代产权制度改革集体经济组织的基础上，量化集体经济资产，做实集体经济股权。其中核心是界定农龄、量化股份，变农户制为股东制，变实物资产为资本资产，明晰农民集体财产权。

二是改革农村集体经营性建设用地使用制度，做实集体经济平台，建立集体经济权益增长机制。在征收农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给被征地的农村集体经济组织，用于发展非农经营开发，以长期保留农村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权，确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障，使被征地农民的收入真正随着城市化的进程“水涨船高”。例如上海农村的“征地留用地”试点，即集体经济在转让集体经营性建设用地时，通过留用一部分建设用地进行开发经营，有效增加集体经济财产和农民财产性收入。