7.3　新一轮农村土地制度改革的新突破与新红利

党的十八届三中全会纲领性文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以深化农村土地制度改革为核心，对农村经营性建设用地、农村承包地、农户宅基地提出了一系列突破性的改革内容，直接关乎广大农民利益，更事关农业和农村发展的根本，其中许多重要阐述是第一次提出，明确回答了长期以来在理论界和实际部门一直广泛争议的问题。例如集体资产权属问题，承包经营权和农民住房财产权抵押、担保、继承和转让问题，合作社信用合作问题，工商资本下农村问题等，提出了解决重大问题的明确方向、具体思路和操作办法，体现了改革的力度和广度，彰显了巨大的改革勇气和破解难题的决心。新一轮农村土地制度改革，必将以改革红利和公平的市场机制激活农村土地，从而为破解“三农”问题找到突破口。

7.3.1　农村集体经营性建设用地改革

新一轮农村土地制度改革的最大亮点是农村集体经营性建设用地制度改革，其突破性改革体现在三个第一次：即在党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的基础上，第一次更直接表明“建立城乡统一的建设用地市场”；第一次明确“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；第一次提出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这些突破性的改革，蕴含了丰富的改革内涵，必将产生巨大的制度红利。

其一，通过冲破已有城乡二元土地制度的束缚，改革城乡土地权利不平等、市场不平等、利益不平等的状况，在规划和用途管制下，允许农村集体经营性建设用地依法流转，与国有土地平等进入建设用地市场，“实行与国有土地同等入市、同权同价”，平等使用土地生产要素，公开、公平、公正参与市场竞争，形成两种土地所有制权利平等、市场统一，利益共享、符合城乡一体化发展的“生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应”的现代土地管理制度，为农村集体经营性建设用地开启了市场化的大门。

其二，通过依法保护农村集体所有制土地产权，破除农村集体经营性建设用地流转瓶颈，明确了农村经营性建设用地作为经济要素的商品化、资本化属性，通过土地财产权利流转、入股、抵押、担保等权能，实现农村集体土地权利的市场功能和经济价值。在保护农村集体土地产权基础上，极大地释放了农村集体经营性建设用地的生产力，激发了农村集体经济组织的活力和创造力。

其三，通过农村集体经营性建设用地确权，保障了农民土地财产权。土地是农民的命根子，是农民生存权、发展权的根源。农村集体经营性建设用地制度改革的首要目的，就是保障农民更多的财产权利。通过健全农村经营性建设用地归属清晰、权责明确、保护严格、利益共享的现代产权制度，落实农民集体土地所有者权益，赋予农民对其集体土地流转的知情权、决策权、处置权，根本上解决长期以来农民对农村集体经营土地所有既缺乏法人地位、又缺乏成员资格界定，农民主体地位不突出、农民财产权利无法保障，集体经济组织发展弱化、农民集体经济利益虚化的状况，为农村经营性建设用地合法流转奠定条件和基础。

其四，通过农村集体经营性建设用地公开流转，保障农民土地收益分配权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，完善土地租赁、转让、抵押二级市场，实际上是通过完善的土地市场交易机制，扫除农村土地流转壁垒，开放农村集体经营性建设用地直接入市，建立统一土地市场下的地价体系，显化土地增值收益，保障农民土地收益分配权，实现农民的财产性溢价收入，把封闭在农村小农生产上的土地，纳入工业化、城市化和现代文明建设的大潮中，让农民分享改革开放和经济发展的红利。

其五，通过集体经营性建设用地有偿征收，保障农民合理的土地补偿权。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，都是意在限制国家无偿征收农民集体土地，还地与民，还利与民。扩大农村集体土地有偿征收，不仅给予农民生活、就业和社会保障的补偿，而且通过建立土地增值收益的利益分配机制，调整不合理的利益分配格局，提高农民个人土地增值收益，全面落实和保障失地农民的土地补偿权，让农民真正分享土地改革红利。

7.3.2　农村农户承包地改革

农村土地承包经营权的改革实践较早，虽然在保持农村土地集体所有性质不变的前提下，农村土地承包经营权改革的空间相对较小，但是党的十八届三中全会在政策上也有三个突破，体现在三个“第一次”，即保障农民承包经营权方面，在坚持农民对承包地具有占有、使用、收益、流转权利的基础上；第一次明确赋予农民承包经营权的抵押、担保权能；第一次明确允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；第一次明确鼓励承包经营权向农业企业流转，从而赋予了农民土地经营承包权更完整、更充分、更自主的经济权能，为促进经营承包地流转、实现农业资源优化配置奠定了政策基础。(www.daowen.com)

我国有18亿亩耕地，2012年全国实行家庭承包经营的耕地面积为13.11亿亩，已流转的面积已经达到2.78亿亩。承包地是农业生产的基本资源，同样是农户的重要资产性资源，因此承包地的流转、入股或抵押、担保将极大地激活这一耕地资源，其释放的制度红利将为农民增收、农业增效、农村发展带来深远的影响。

首先，通过赋予农民对承包地完整的权能，给予了农民充分运用承包权的发展权利，维护和保障了广大农民长期利益与根本利益。农地承包权的实质不仅是简单的财产权或利益享有权，对于作为生产者的农民来说，更是发展自主权。例如，农业是一个需要资金预投入的产业，资金是农户生产经营的重要难题，但长期以来，承包权抵押和担保权能在法律和政策上都存在缺失，使得农户无法有效利用承包权缓解资金的瓶颈，无法更好地拓展农业生产；又如，农业生产的效益更多体现在通过农产品加工、包装和销售的价值增值上，但农户缺乏足够的资金参与农产品价值链活动，直接制约了农户经营的效益提高。通过对承包权更完整、更充分、更明确的赋权，使得农户的承包权能够成为获得资金的权利和转化为资本的可能，大大拓展了农户的经营能力、经营活动、经营功能和经营范围，将从根本上增强农民的发展能力和动力，使广大农民直接享有更多财产的权利，更可以通过财产的经济功能实现长远的发展和利益。

其次，在农民承包经营权制度改革中，更充分体现市场的决定性作用。党的十八届三中全会最重大的突破，是明确建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。市场化的改革导向同样在农村土地制度的改革中得到显著体现，即农民承包地权利的赋予和价值的实现，被充分建立在市场机制的基础上。例如，明确提出建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行；提出鼓励承包经营权在公开市场上流转，打破了目前主要以政府主导和局限在集体经济内部为主要方式的流转；以及通过经营权流转、抵押、担保等权能，实现财产权利的市场功能和经济价值。这些举措体现了在新一轮的土地制度改革中，更加注重农民的主体地位，更加注重公开、公正、公平和透明。充分发挥市场机制在保障、调节和增加农民财产权利中的作用，促进土地资源在竞争性、公平性、公开性基础上更优化配置。

再者，在农民承包经营权制度改革中，更充分体现了效率的导向和用意。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营，为农村土地流转提出了明确的方向和要求，为实现农业的第二次飞跃奠定了基础。一方面，承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，有利于培育新型农业经营主体，解决将来谁来种地的问题。随着农村劳动力的流动、非农化和城镇化，农业生产人员老龄化、女性化的问题日益严重，“将来谁来种地”已成为我国农业可持续增长和农业现代化建设的一个重大问题，成为影响我国农业产业安全的一个突出问题。据第二次农业普查，全国农业从业人员中，51—60岁占21.3%，60岁以上占11.2%，即农业从业人员近1/3已超过50岁。动态看，我国农业劳动力老龄化发展很快。与第一次农业普查相比，第二次普查时50岁以上农业从业人员比重上升了14.4个百分点，平均每年上升1.44个百分点。按此趋势，到2016年第三次农业普查时，农业从业人员中50岁以上比重将超过50%。^[4]对照联合国有关机构的标准，劳动年龄人口中45岁及以上劳动力为老年劳动力，老年劳动力占比超过15%时为老年型劳动力结构，我国农业劳动力年龄结构已明显处于老年型，培育新型农业经营主体十分迫切。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业是新型农业经营主体的主要形式。因此，承包经营权向这些经营主体流转，有利于推动我国新型农业经营主体快速成长。

另一方面，承包经营权的流转，是发展规模经营和现代农业的需要，是提高农业效益的需要。实践证明，小规模分散经营难以提高农业的效益，难以实现农业现代化，实际上，承包经营权流转已普遍产生，据农业部统计，截至2012年12月底，全国农村土地流转面积达2.7亿亩，已占家庭承包耕地面积的21.5%。顺应这种趋势，规范承包经营权的流转，有利于规模经营和现代农业的发展；而规模经营是提高农业效益的重要途径。农业部的调查表明，从我国资源禀赋和当前工农就业收益看，一年两熟地区户均耕种50—60亩、一年一熟地区户均耕种100—120亩，就有规模效益，农业就具有吸引力。上海市松江区探索和推进的规模在100—150亩的粮食家庭农场，其年收入达9.52万元，高于松江农村居民家庭收入50%以上，高于上海全市农村居民家庭收入约90%。上海松江家庭农场的实践证明了这一点。

7.3.3　农户宅基地制度改革

宅基地及其住宅是关系农户生活的基本权利，是直接影响农户资产状况的基本因素。改革完善农村宅基地制度，将在根本上保障农户的宅基地用益物权，赋予农民更多财产权力和资产性收入。

第一，农户对宅基地的财产收益权。虽然我国2007年的《物权法》明确将宅基地使用权列入用益物权，但在宅基地使用权中仅提出占有和使用，并未明确收益权；党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出依法保障农户宅基地用益物权，但却是放在“健全严格规范的农村土地管理制度”内容下表述，主要是从管理的角度提出的，侧重的是规范和保障。而党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则是在“赋予农民更多财产权利”战略部署中提出保障农户的宅基地用益物权，强调的是宅基地在保障和增加农民财产收入中的权能，指明了宅基地制度改革完善的方向，是对形成完整宅基地用益物权的新部署。

第二，农户对住房的资产权及其增值权。根据我国相关法律法规，宅基地不得抵押、担保、出租、转让等。虽然农民住宅可以在集体成员之间租赁、买卖，对于宅基地上的农民住房并没有规定不得抵押，按照《物权法》私人对其合法房屋享有所有权，房屋抵押应属有效，但由于国家法律法规对宅基地的限制规定、宅基地与农民住房的不可分割性，农民住宅的实际抵押流转受到明显制约，住宅作为农民家庭最重要的财产，在保障和增加农民收入中的财产权能和作用不能有效发挥。党的十八届三中全会首次明确提“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，虽然有“试点”和“慎重稳妥推进”的前提，但却是对赋予农民更多财产权利以及农民住房抵押的重要突破，有利于保障和推动农民住房财产权在农民申请贷款、获得更多财产权利、增加财产性收入渠道中的作用。明确农民对宅基地之上的住房财产依法应当享有占有、使用和收益权利，将有利于实现农民住房财产的经济功能，以及通过可流动性实现农民住房财产的经济价值，实质性地发挥农民住房财产在促进生产经营和增加农民财产性收入中的重大作用。

总之，新一轮农村土地制度改革方向已经明确，但在改革实践中，还存在着不少难点，只有在充分认识这些难点的基础上，寻找破解这些难点的对策，才能在实践中推进，并最终实现农村的可持续发展。