7.2　城乡二元结构下农村土地制度发育迟缓

我国长期以来形成的城乡二元结构，在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为两个截然不同的社会群体，把工业和农业分为两个不同的区域经济，公共资源配置和基本公共服务向城镇、城镇居民和工业倾斜，农村和农业得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民，农民不能平等参与现代化进程、不能共同分享现代化成果。城乡二元结构体现在土地制度上，也就形成了城乡土地二元结构，在这种城乡土地二元结构下，农村土地制度存在着明显的缺陷，严重影响了城乡一体化发展，影响了农村发展、农业增效、农民增收。

7.2.1　农村集体经营性建设用地的制度瓶颈

农村集体经营性建设用地是农村集体建设用地的重要组成部分之一。农村集体建设用地指农民集体所有、用于建设建筑物和构筑物的土地。按照我国《土地管理法》第43条，对农村集体建设用地分为四类：第一类是乡镇集体企业用地，主要是以盈利为目的的经营性用地；第二类是农民宅基地，主要用于农民自住的住宅用地；第三类是乡（镇）村公共设施建设用地；第四类是公益事业建设用地。因此，农村集体经营性建设用地主要属于第一类的概念范围，以盈利为目的、农村集体经济组织经营或管理的经营性用地，与其他三类土地比较，农村集体经营性建设用地具有资本化和商品化的特性。按经营行为划分，可以分为两种，一种是农村集体经济组织自主开发经营的土地，直接获得开发建设和产业发展的经营收益；一种是通过农村经营性建设用地的流转行为，即出让、转让、出租、抵押、土地作价入股等土地流转，获得土地交易性经营收入。按经营开发时序划分，又可以分为两种，一种是已经开发经营的土地称为存量土地，一种是已经办理土地转用手续但未开发经营的土地称为增量土地。

我国人多地少，为保障13亿人口粮食安全农业耕地和基本的公共服务设施用地，能够用于经济发展的土地非常有限，这就决定了农村经营性建设用地是发展非农经济，保障中国经济持续、高质、有效发展的稀缺性生产要素，也是中国推进城镇化和城乡一体化发展的重要空间资源。20世纪80年代改革开放前，土地严格受国家管控，农村集体经营性建设用地由国家划拨；90年代改革开放后15年，我国国有土地使用权先行开放，可以进行转让交易，吸引各类生产要素参与经济发展，但农村经营性建设用地使用权仍然被禁止交易；21世纪初以来，我国经济腾飞已从沿海向内陆延伸，农村集体经营性建设用地市场需求日益迫切，各地纷纷开启了农村集体经营性建设用地流转的试点和改革。现行农村集体经营性建设用地的制度缺陷表现在以下三个方面。

首先，农村集体经营性建设用地产权问题，表现在经营性建设用地权属不清、法律滞后于改革实践。一是农村集体土地权属不明晰，农民财产权利得不到有效保护。长期以来，我国法律规定，土地归国家所有，农村经营性建设用地使用权属于农村集体所有，但集体中的每个农民并没有在集体土地上有法律保护的确权，事实上造成集体土地权属不明晰，给农民带来至少三种不利后果：第一，产权主体不明确，农民在集体经济组织中缺位。随着城乡经济的不断发展，农村产业结构调整以及乡镇企业改制、改组等经济活动日趋频繁，代表农民集体土地经营权的农村集体经济组织的功能正在发生变化，一方面乡镇政府代行经营土地，将农村集体经营性建设用地通过国家征地，进入市场，获得土地财政收益，另一方面将存量农村经营性建设用地通过股权作价，以土地出租、合资、合作经营等形式，获取土地经营收入。而这一切土地经营行为只代表政府利益和企业利益，实质上已不代表农民利益，农民主体地位缺失或虚位，对农村集体经营性建设用地的占有、使用，基本无知情权、参与权和收益分配权，农民土地财产权得不到有效保障。第二，内部组织结构不完善，“内部人”控制农民资产。由于集体土地权属不明晰，土地流转和使用没有农民集体参与的法律“规定动作”和组织规范程序，加上在城镇化发展中，部分乡镇撤并，乡镇集体经济组织和村集体经济组织已名存实亡，实际操作中，一些村干部以村集体名义控制了农村集体经营性建设用地，将本应属于农民所有的资产通过各种隐蔽手段的利益交换占为己有，严重侵犯了农民权益。第三，土地收益分配不公，农民利益受损。由于农村集体经营性建设用地在所有权、使用权、转让权、收益权等产权关系不明确，国家在农村集体经营性建设用地的土地征收和收益分配方面明显向城市和企业倾斜，农民征地补偿只按现行价值，而不考虑未来土地开发的增值，农民不但无法从高速工业化、城市化进程中分享土地收益，反而因失地、失业、失乡，成为这一进程的受损者，导致农民矛盾激化。二是法律滞后于改革实践，农村集体经营性建设用地合法流转受制约。土地作为商品生产和经济发展的资源要素，必须具备商品流通的基本属性，即经营权、转让权和用益物权。随着城乡经济一体化发展的深化，农村集体经营性建设用地商品化、资本化和土地价值显性化在市场流动中的作用越来越大，原来的土地法规越来越不适应现代生产力的发展。为此，广东、安徽、重庆等相关省市相继开展了农村集体经营性建设用地流转的试点，并根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定，结合各地实际探索的经验和发展需求，制定了以农村集体经营性建设用地流转为主的农村土地流转的规范性文件，指导农村土地有序流转。^[1]各地文件都承认和允许农村集体经营性建设用地“使用权出让、出租、转让、转租和抵押”，但客观与现行法律存在矛盾。根据我国《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。显然各地的实践超出了法律的界限，而2004年10月28日国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中所提出的“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”与法律也有差异。依法治国是我国的基本国策，如果法律不能在源头上界定农村经营性建设用地能否流转、流转主体、流转权限、流转范围以及流转各方的权利、义务、责任，各种土地流转改革的规制和措施都将因缺乏法律依据而得不到社会认可。现实情况是早在1999年至2002年期间，国土资源部就在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州、广东顺德等地开展了农村集体建设用地流转试点，但由于遇到法律冲突和土地改革政策不配套，这些早期集体建设用地流转的试点无法继续和推广。但各地“土改”呼声强烈，自发性的实践试点风起云涌，势不可挡，无论是经济发展的内在动力，还是城镇化推进的外在驱动，农村集体经营性建设用地流转都被推到改革的焦点上。现在不是讨论流转与否的问题，而是关注土地流转改革的合法、有序、平等、公权等深化问题，如何在法治层面上释放农村经营性建设用地的生产力问题。

其次，农村集体经营性建设用地制度问题，即国有、集体二元土地制度不合理，农村集体经营性建设用地市场价值和利益被剥夺。土地制度与法律制度密不可分，由于我国《土地法》规定，农村土地不能流转，所以我国土地制度就把能进入土地市场流转的土地限定为国有土地，农村集体经营性建设用地只能被政府征收为国有土地才能入市交易，人为造成国有、集体二元土地权利不平等，这种不平等带来一系列连锁后果：第一，同地不同市，农村集体经营性建设用地被排斥在公开统一的土地交易市场之外，土地公权被剥夺，伴随着土地利益的冲动，相当部分的集体经营性建设用地不愿被政府低价征收，而是流入无法律规制的隐性市场，交易双方既无法律约束也无法律保障，交易各方的权益风险极大，扰乱了正常的土地市场秩序，甚至影响国家和地区的土地规划布局，农民权益更是无从谈起。第二，同地不同价，被国家征用的农村集体经营性建设用地的价格是按各类补偿成本价确定，而纳入国有土地后，同一块土地按市场竞标价确定，二者之间的“剪刀差”巨大，一方面，农村经营性建设用地市场价格被扭曲，资产价值被屏蔽，另一方面，土地转性的翻牌效应，直接导致地方政府陷入“土地财政”而不能“自拔”。据统计，2012年全国土地出让金收入为2.69万亿元，土地出让金占地方财政总收入的31%。地方政府并且不断以各种公共利益名义扩大土地征收范围，土地资源被过度消耗，影响经济社会的可持续发展。第三，同地不同利，农村集体经营性建设用地被征收，农民不仅失去了大部分土地交易收益，而且也被买断了土地发展权，无法分享改革开放飞速发展的经济成果。

再者，农村集体经营性建设用地资源配置问题。一是农村集体经营性建设用地资源利用率低，城市土地增长率大于人口增长率。由于土地流转的城乡差异和土地剪刀差利益的政府垄断、土地财政的制度性安排偏好，城镇化内涵被扭曲为大规模的圈地运动和造城运动，新城的产业空心化和人口空心化问题愈演愈烈，成为城镇化的顽疾。据统计，全国城市建成区面积由1981年的7438平方公里增加到2008年的36295平方公里，2012年更是突破10万平方公里，年平均拓展速度为6.3%，远高于同期城镇人口的年增长速度4.21%，表明城市土地增长率大于人口增长率，城镇化土地利用率呈下降趋势。城乡土地二元结构，正在使城镇化偏离发展目标的轨迹。二是新增农村集体经营性建设用地市场化配置不完善，威胁耕地保有和生态环境。我国城镇化新增土地95%以上来自农村集体土地，如果按以往的城镇化发展轨迹，很有可能冲破耕地红线。据预测，根据中国城镇化率2020年突破60%的发展目标，城镇人口达到约7.5亿人，比2012年底的城镇人口净增1.4亿人。按人均100平方米为新增城镇人口提供用地，需要新增1.4万平方公里城镇面积，则城镇用地从2012年的愈10万平方公里，增加到11.4万平方公里，大大突破国土资源部土地利用总体规划中规定的10.65万平方公里的控制目标。这意味着18亿亩的农业耕地红线可能被侵占，将关系到我国粮食安全和生态危机。三是存量农村集体经营性建设用地闲置严重，投入产出效益不高。随着我国劳动力及各种生产要素成本的不断上升，产业转型升级的竞争已进入大洗牌时代，技术水平和劳动生产率低的乡镇企业，基本被淘汰出局，留下大量厂房被闲置。2003年，国务院办公厅下发了清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知，经过一年整顿，国土资源部统计数据显示，全国开发区核减数量占开发区总数的70.1%，压缩规划面积占总规划面积的64.5%，县级以下开发区全部撤销。

事实表明，农村集体经营性建设用地不能直接进入市场化配置，就不可能有真正意义的农村土地利用高效率和高效益，这是城镇化推进和农村发展必须解决的核心问题。

7.2.2　农村土地承包制度的问题与缺陷

承包地就是指在实行家庭联产承包责任制时，在不改变土地集体所有的条件下承包给农户经营的耕地。在承包经营责任制下，农户对承包地享有占有、使用、收益及流转的权利，但不具有担保及抵押的权利。这样的承包地制度安排存在着以下缺陷：(www.daowen.com)

一是承包地权能不完整。我国农村土地属于集体所有，农民通过承包经营获得的是土地的使用权或者经营权。按现行法律规定，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但是，由于我国《物权法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押、担保，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。由于农村承包地权能不完整，农民土地财产权益得不到保护，农民不能完全脱离与土地的联系。虽然随着我国工业化和城镇化深入发展，大量农民已转移到非农产业和城镇就业，这部分农民虽仍具有农民身份但已不再从事或不主要从事农业，虽仍是集体土地的承包主体，但已不再是或不主要是集体土地的经营主体，在土地没有确权、农村土地产权交易市场不完善的情况下，农民对土地流转仍有担忧，进而影响了土地流转及土地利用效率。

二是承包地无法资本化，影响了农民的财产性收入。城乡分割的土地市场导致了要素流动非均衡性，承包经营权无法进行盘活和实现资本化。这既与城乡一体化市场配置相矛盾，也使农民的土地财产权益无法得到保障，农民的财产性收入少，城乡收入差距扩大。根据统计资料计算，2012年农民人均纯收入只相当于城镇居民人均可支配收入的32.2%，从动态看，1980—2012年，农民人均纯收入年均增长6.90%，城镇居民人均可支配收入年均增长7.12%，农民人均收入年均增速比城镇居民平均每年慢0.22个百分点；农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入的相对差距（农民人均纯收入为1）由2.5∶1扩大到3.1∶1，扩大24%；绝对差额由286.3元扩大到16647.4元，扩大近60倍。从农民收入构成看，家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入四个部分中，财产性收入所占比重很低。2002年，我国农村居民家庭人均财产性纯收入为50.5元，占农村居民人均总纯收入的2.0%；2011年农村居民家庭人均财产性纯收入虽然增加到227.6元，但比重仅上升为3.3%。因此，赋予农民更多财产权利，推动农民财产权利在经济上有效充分实现，可以有效增加农民财产性收入，使财产性收入成为农民增收的新的增长点，从而有效拉动农民收入持续较快增长，逐步缩小城乡居民收入差距，推进城乡一体化发展。

三是承包地分散小规模经营难以使农业成为有吸引力的产业。在目前土地细碎的小规模分散经营情况下，一方面，农民靠土地种植不能实现充分就业，不能获得体面的收入，为了增加收入，必然要兼业，导致农业出现兼业化、副业化，造成农业的粗放经营，反过来又影响农业的产出，农民的收入更难以提高；另一方面，这种小规模经营影响了农业科技的应用和农业机械化的实现，影响现代农业的发展。第二次农业普查结果显示，全国从事农作物种植业的农户户均土地规模不足10亩，不少农户的土地还分散为几个小块，90%左右的农户养肉牛数量在2头以下，93%左右的农户养猪数量在10头以下，80%左右的农户养羊数量在10只以下。这种小规模分散经营难以实现农业现代化。发展规模经营和现代农业，是我国农业改革发展的重要方向。邓小平在20世纪90年代初就提出中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。而目前这种分散的小规模经营难以实现农业的第二次飞跃。

7.2.3　农村宅基地制度的特殊性与矛盾

农村宅基地是指农村地区用于建造农民住宅，以及庭院、畜禽舍、仓库等附属生活设施的用地。根据国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》的规范界定，“宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地”。宅基地制度主要是指宅基地的产权制度和管理制度。

我国农村宅基地制度的特殊属性在于：一是两权分离，根据我国《宪法》和《土地管理法》，宅基地属于农民集体所有，农民依法对宅基地享有使用权，^[2]但宅基地上的房屋属于农民个人所有。二是一户一宅，我国《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，并且面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。^[3]对一户违法占有两处宅基地的，核实后应收回一处。但由于房地产继承等原因形成的多处住宅（包括宅基地），原则上不作处理，村民可以出卖多余的住宅，也可以维护原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。三是无偿使用，农村村民建设住宅需要使用宅基地的，向本集体经济组织提出申请并公布，无异议的报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，一般情况下无偿使用土地，带有社会保障性质。但2010年国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》也提出，经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。四是限定使用。根据我国相关法规及政策文件，宅基地属于不得抵押财产，属于非经营性建设用地，严禁买卖、出租和转让，不得用于商品住宅开发，严禁城镇居民购置农村宅基地或建造住宅，严禁购买农民住宅或小产权房，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。

20世纪90年代中后期以来，随着我国经济的高速发展，非农化和城镇化进程的快速推进，宅基地的供需关系也发生了明显转变，宅基地制度中的一些矛盾与问题日渐凸显，主要体现在：

一是宅基地与农民住房之间的产权制度和管理制度矛盾。根据我国相关法律法规，宅基地属于农民集体所有，不可抵押、担保和买卖，但农民对宅基地上的合法房屋享有所有权，作为私有财产可以在村集体成员之间出租、买卖。由于农民住宅是建造于宅基地之上，与宅基地不可分割，当房屋出售后，宅基地的使用权也已经随之发生了转移，形成“地随房走”的使用权流转。宅基地上的住房作为个人财产，其城镇户籍子女拥有继承权，但是继承后并不在农村地区居住生活，房屋闲置或再利用没有相关配套政策。房与地关系不可分离，现行法律法规中宅基地与农民住宅在产权制度和管理制度上的矛盾，造成宅基地实际权属和管理上的矛盾与混乱。

二是宅基地闲置浪费与用益物权权能无法充分实现之间的矛盾。2007年我国《物权法》提出用益物权是对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，并首次将宅基地的使用权确定为用益物权。但是在宅基地使用权中仅提出宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，但并未明确宅基地的收益权，也没有相关法规或配套政策出台，因此宅基地的实际用益物权权能并不完整。随着我国城镇化的快速发展，大规模的农村人口涌向城市，根据第六次人口普查数据，约存在2.6亿人户分离的常住人口，由此造成一方面农村地区出现空心村，宅基地和农民住宅闲置、浪费，虽然我国宅基地面积及使用情况没有统计数据，但许多调研报告显示，宅基地空心化情况已经非常普遍；另一方面在一些外来人口集聚度高的大城市郊区，对价格较低的农民住宅租赁需求旺盛。由于现行法规政策对宅基地抵押和转让等的限制，实际上也制约了农民住房价值的发挥，宅基地和房屋作为农民最重要的财产之一，在农民申请贷款、增加收益等方面的价值不能充分体现，现行宅基地制度已经无法适应实际发展需要。根据国务院发展研究中心农村经济研究部2006年对4个省市4个区县1000多户农民的调查，3/4以上的受访者表示农民住房可以买卖，1/3以上主张宅基地可以买卖。中国人民大学对北京、甘肃等6个省市12个地区的一项调查表明（谭峻等，2013），经济越发达的地区，农民对宅基地制度改革的意愿越强烈。

三是隐性流转普遍造成市场和管理的混乱。受旺盛的市场需求、利益驱动及城镇建设用地紧张等多种因素影响，宅基地成为地方政府、企业、城乡居民等多种利益群体关注的一个焦点，宅基地隐性流转已经从大都市郊区、经济发达地区蔓延到中西部地区。包括20世纪90年代中后期开始出现的利用农村集体土地开发建设“小产权房”，城镇居民到乡村购置宅基地建房，部分农村干部和居民非法多占宅基地建房或出租，一些地方政府越权或违规批建宅基地等多种问题屡禁不止，市场机制在农村宅基地及农民住房流转中发挥了重要的作用，法律法规约束功能及合理性受到挑战，同时隐形流转也引发了各种产权纠纷，由于缺乏法律法规依据，出现问题时权益难以得到有效保障，并造成宅基地流转市场和管理上的混乱。