6.5　中国（上海）自由贸易试验区建设与行政审批制度改革新红利

上海处于中国经济社会发展的前沿，具有较为发达的城市政府特征，具有较为成熟的成熟管理经验和较高的管理水平，具有较高的国际化水平，市场经济体制较为健全，社会组织水平相对较高，因此上海在市政管理和公共行政方面思想较为先进，较能接受国外新公共管理和全球治理变革的新思潮。2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式启动运作，首批36家中外企业获颁证照，入驻试验区。从中央的高调宣布，到上海紧锣密鼓筹备，和各地此起彼伏跟进，上海自贸试验区建设被认为是推动区域经济增长、促进城市发展的又一巨大红利。外界普遍认为，建设上海自贸试验区有利于培育我国面向全球的竞争新优势，打造中国经济“升级版”，而各地政府争相申报的背后，恐怕也还是期待改革试验区能够带来多少优惠政策？实现多少洼地效应？然而，与以往的改革实验区发展模式不同，上海自贸试验区从一开始便摒弃了利用“经济飞地”谋求“政策红利”的做法，坚定地立足于“小政府”与“法治化”方向，通过以行政审批制度改革为核心突破口，采取负面清单的做法，为城市经济发展带来了新的制度“红利”，也为新时期全面实现国家经济转型带来了“可复制、可推广”的制度改革曙光。

6.5.1　浦东新区综合配套改革的前期经验

浦东综合配套改革中的行政审批制度的标准化改革为自贸试验区改革提供了前期经验。2005年6月21日，对浦东是一个具有里程碑式的日子。国务院常务会议正式批准浦东在全国率先进行综合配套改革试点，这是继上世纪80年代成立深圳等4个特区以及90年代浦东开发开放之后，中国的改革开放在进入WTO之后迎来的开放新阶段，意味着中国接轨国际惯例的步伐开始加快，更意味着社会主义市场经济体制发展的深层次和新阶段。

浦东综合配套试验区改革，是一场以新发展需求为导向的制度改革。新世纪以来，一方面浦东前期开发中的土地、电力、商务成本要素成本开始上升，稀缺性增加；另一方面，随着全国各地先后进入制度创新、体制创新新阶段，浦东前期先发的制度优势也已经不再明显。在这种情况下，浦东“二次创业”成为进一步发展的新动力机制。

国务院此次给予浦东的是一种在制度创新方面先行先试的优先权，而不涉及任何财政上的补贴和让渡。通俗地说，就是没有优惠政策。优惠政策拿过来就可以用，就可以产生直接经济效益。但先行先试更多的是赋予浦东开拓创新、深化改革的一种责任。就是使浦东进一步转变发展模式，从政策创新为主走向制度创新为主、从硬实力竞争提升到软实力竞争。

2008年到2012年间，在上海市委、市政府的领导下，围绕“创新驱动、转型发展”战略，聚焦“基本建成全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”目标，上海在浦东综合配套改革试验区先行先试的基础上，在全国率先提出行政审批标准化管理，把浦东的有效经验积极复制推广到全市，取得了不少成果。

所谓标准化，是指“在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的活动过程。标准化过程是一个制定标准，贯彻标准和监督实施标准且不断循环、螺旋式上升的运动过程。统一、协调、简化和选优是标准化理论最基本的原理”（吴学军，2010）。行政审批标准化管理，主要是通过标准化管理的刚性效应，约束行政审批自由裁量权，解决制度在执行环节变形走样的弊端。特别是针对审批环节标准不统一、运作不透明等容易导致腐败现象发生的情况，对行政审批的办理和监管过程进行科学分解和合理配置，对流程进行改造和优化，用信息化方式控制进程的行政审批管理过程。

上海在全国率先试点行政审批标准化管理。对内制定行政审批业务手册，建立标准化审批流程，解决办事人员随意审批和审批自由裁量权问题；对外则发布办事指南，将办事具体条件、要求，一次性明确告知办事企业和人员。试点期间，上海制定并颁布了行政审批业务手册和办事指南两个地方标准，组织9家试点单位全面完成第一批98项行政审批标准化示范试点工作，同时在市发改委、市教委、市司法局、市环保局、市水务局、市卫生局等6家单位，确定56项行政审批，启动了行政审批标准化第二批示范试点工作。组织协调市政府部门制定完成业务手册200余项，办事指南300余项。(www.daowen.com)

6.5.2　上海自贸试验区的负面清单改革

2013年上海自贸试验区建设成为国家经济发展中的重要议题。自贸区建设的绩效和经济有关，但核心在政府，作为一种国家战略，在未来一定会产生重要影响。在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》列出的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”排名仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后，位列第三。《总体方案》提出：“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；完善国家安全审查制度，在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。”

所谓负面清单，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。与负面清单相对应的是，正面清单，即列明了企业可以做什么领域的投资。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。“负面清单”的管理模式使得政府职能部门不再轻易推出鼓励支持类投资目录，一些想利用政策红利来发展的产业不一定具有市场自生能力，而且政府的过度干预最终往往带来产能过剩，负面清单更加依靠市场机制，放松政府监管。同时，负面清单还能打破垄断，激发市场主体活力。

6.5.3　上海自贸试验区创造区域经济发展新红利

从理论上来讲，自贸区建设应把贸易创造放在第一位，但自贸区的经济行为又于国内政治经济体制具有密切联系。特别是对于发展中国家而言，任何自贸区的选择都是一把双刃剑，将对国内政治经济环境产生重要影响。特别是不同于传统自由贸易区（FTA）由多国合作伙伴一起商议，在国际协议基础上按多国共同制定的规则执行，上海自贸试验区是在一国之内的特定区域内自行设定游戏规则，因此其制度创新对国内改革的拉动效应更快更直接。正如李克强在视察上海自贸试验区建设时指出的，上海要用开放扩大内需，用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。李克强对上海自贸试验区建设的明确定位，从一开始就意味着“改革”将成为贯穿试验区建设的主线，也意味着中国改革试验区建设范式的转型升级。正如《新华每日电讯》评论指出，“上海自贸区的诞生，标志着改革开放的深度与广度提升到崭新的水平”。在国务院的期许中，上海自贸区正被寄予厚望，成为撬动中国新一轮改革开放的支点。

纵观中国改革开放的历史，“以开放倒逼改革”一直是推动中国政治经济体制改革的重要路径。不论是上世纪80年代早期的经济特区，到本世纪开始的各种综合改革配套试验区，不同改革试验区在中国改革开放的不同时期，均承担着改革“先锋”和示范“引领”的重任。1981年，以“深圳经济特区”为代表的中国第一轮“特区”建设，可谓中国改革实验区的“1.0”版。当时特区最主要的特色就是把中央赋予的在经济体制改革和对外开放中的特殊政策和灵活措施用地方性经济法规形式规范起来，克服长期计划经济体制下的思想和制度障碍，通过各种优惠经济政策吸引国内外各种资金和人才，在短时间内实现了经济的快速发展。“经济特区”极大地推动了中国经济发展和对外开放进程，成为中国经济从计划体制向市场经济转轨过程中的重要“推手”，也由此形成了试验区改革“优惠政策”驱动的特定发展范式。

随着中国经济和社会现代化进程的加速，早期经济特区得以快速发展的社会、经济等条件发生了重大改变，中国的改革也亟待走向深入。2010年前后，中央推出了以上海浦东综合改革试验区等为代表的第二轮“新区”改革，成为中国改革试验区的“2.0”版。与原有的“经济开发区”、“经济特区”不同，国家综合配套改革试验区涉及了社会经济生活的方方面面的改革。虽然，这一时期的改革内容逐渐系统和配套，但是，谋求“政策优惠”的推进路径始终没有改变，各个地区竞相向中央申请各种“试验区”，多多少少都是为了各种优惠政策。

时至今日，中国经济总量已经成为世界第二。上海自贸试验区作为自贸区改革的“3.0”版，成为推进中国新一轮改革的排头兵。随着中国经济继续向高新科技方向发展，原有以劳动力密集型为主的生产方式面临着重大变革，中国经济升级已无法通过经济领域的改革来完成，要解决深层次经济问题，就要确立新的思维，大幅放活市场，通过转变政府职能向市场和社会放权，激发市场和社会的活力，无疑是一条有持久效力的发展之路。因此，与前两轮试验区推进路径不同，全国人大常委会首次把以调整行政审批为改革的主要内容，通过减少行政部门的权力来实现经济增长。就此而言，上海自贸试验区进行的改革，实际上是本届政府一直主张的行政体制改革的延续，而从某方面来说，对行政体制的改革又是上海自贸试验区的“归宿”，自贸试验区建设中的改革红利为根，以行政审批制度改革为突破口，实现政府行政体制改革是关键。