6.4　中国经济发展与行政审批制度改革的双向激励

一般认为，行政审批制度是计划经济的产物。然而，张康之（2003）等学者的质疑颇具逻辑：“计划经济下，政府主要是通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制，很难说计划经济条件下有着一整套行政审批制度。”因此，中国的行政审批制度改革，正是中国从计划经济向市场经济转轨过程中出现的特定制度安排。而伴随着这一过程，政府、市场、社会发展的宏观制度环境、中观区域环境与微观企业环境不断调整变化，并对中国经济发展起到了促进作用。

6.4.1　中国行政审批制度改革的第一步：解放市场

从1982年到2002年，中国行政改革的基本出发点是适应市场经济的发展需要，转变政府职能，减少政府对市场的不当干预，改革的中心任务是解放和培育市场，解放和发展生产力。为此，各级政府撤销了机械、纺织、化工、煤炭、电子等专业经济管理部门，增强了宏观调控、社会保障和环境保护职能，行政效率也有较大提高。

中国行政改革第一阶段的改革成绩，可通过图6.2表示。其中，G代表政府，M代表市场。在行政改革之前，政府组织吞噬了市场组织和社会组织，各种经济和社会组织的运行都呈现出行政化特征。因应经济体制改革而启动的行政体制改革，迅速启动并解放了市场机制。在改革之初，市场机制（商品经济）只是政府调控经济的一种治理工具，到90年代，它已经成为经济管理的基本制度选择。总结起来，中国行政改革在第一阶段的标志性成就在于，它瓦解了由政府这一驾马车驱动国家发展的单中心治理局面，开启了由政府与市场两驾马车联合驱动的双中心治理格局。

图6.2　中国行政审批制度改革第一步：解放市场

6.4.2　中国行政审批制度改革的第二步：重塑政府(www.daowen.com)

通过第一阶段的行政改革措施，中国成功建立并逐步完善了市场经济体制。但行政管理体制仍存在着一些弊端和问题，如官员腐败现象严重，公共服务收费引发民生问题，部门利益掣肘政府治理创新等。2003年8月，全国人大常委会制定了《行政许可法》，自2004年7月1日起施行。该法规范了行政审批行为，明确了行政权力的边界。根据该法，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定或自律管理的，市场纠正机制能够有效调节的，可以不设立行政许可。对于必须设立行政许可的事项，要依法实行规范化管理。进一步规范行政行为，实现良好的政府治理。

图6.3　中国行政审批制度的第二步改革：重塑政府

6.4.3　中国行政审批制度改革的第三步改革：国家治理

由于受传统的“一体化”社会的长期影响，政府在公共事务中形成了包揽一切的惯性思维和制度沿革。对于社会自我服务、自我发展的空间，同样需要政府主动让渡的。但是两者的路径依赖在于，政府是否可以信任社会，是否承认社会的合法性和效率；同样社会是否可以独立有效，可以在内部实现利益均衡。中国行政审批制度改革使政府有可能“掌舵”并不“划桨”，强化社会的自我管理和自我服务。同时体现了政府“引导”并不“干预”的原则，保障社会系统的自组织运行，依靠社会内部各利益集团充分博弈降低行政成本。市场经济运行下的利益格局深刻调整，逐步汇结成众多、复杂且力量对比不一的利益团体或者利益集团，这些利益集团会抱着某些共同目标，努力去影响公共政策。利用利益集团之间的冲突与合作，达到社会领域的充分博弈和利益均衡，对政府不仅是有利的，而且是节约成本的。

图6.4　中国行政审批制度的第三步改革：国家治理