6.2　行政审批制度对经济增长的三重红利

在对行政审批制度领域的研究中，政治哲学中的政府理论、经济学中自由主义理论、干预主义理论、市场增进论、人力资本理论、社会学中的社会资本理论、管理学中的组织理论、治理理论以及制度经济学都已被运用，然而，从政府自身的角度出发，探索政府改革的发展规律，以及行政审批制度变革对经济增长的制度红利，对于当前中国的市场经济改革，特别是发挥市场在资源配置中的主要作用意义重大。已有的研究初步表明，行政审批制度改革可在四个方面发挥重要作用：有力促进了政府职能转变，进一步增强了市场配置资源的基础性作用；有力促进了依法行政，进一步规范了政府行为；有力促进了政府管理创新，提高了行政效能；有力促进了反腐倡廉建设，进一步完善了政府系统预防和治理腐败的体制机制。以此为基础进一步分析，行政审批制度对经济增长可实现三重红利。

6.2.1　第一重红利：市场红利

道格拉斯·诺思把制度解释为一个社会“博弈的规则”，是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。制度可分为正式制度和非正式制度。制度经济学认为，制度在经济发展中起到了基础性作用，是决定长期经济绩效的根本因素。但制度也是一把“双刃剑”，一些制度常常既包含了有利于提高生产能力的能力，也隐含着进入设置壁垒、鼓励垄断、限制和阻止信息低成本流动等潜在负面因素。好坏制度的衡量标准主要取悦于制度的效率与公平，诺思总结为：“有效率的制度可以通过作出安排和确立所有权以便造成一种激励，将个人的经济努力变成私人收益率与社会收益接近的活动，这样就能够激励人们去从事那些有利于经济增长的活动，诸如技术创新、资本积累等。制度在社会中作用的发挥是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。制度通过其对交换与生产成本的影响来影响经济绩效，与所用技术在一起，制度决定了构成总成本的交易费用和转形生产成本。”^[2]因此，交易费用理论、产权理论、国家宪政理论和意识形态理论被看成是影响制度变迁及其经济增长的基石。

行政审批作为一种制度，同样具有“双向激励”。从正向激励看，行政审批制度改革是加快经济转型升级的重要手段。当前，中国经济正走向转型发展的关键时期，面对经济结构的深层次调整和转型升级的发展阵痛，以短期刺激性经济政策“供血”式的做法来保持经济高速增长已难以为继，甚至会引发更深的体制机制危机。主要原因在于，政府与市场、社会之间的职责边界不清晰，政府对微观经济活动干预过多，包括前置审批过多、市场准入门槛过高、行政性垄断过多等。“把错装在政府身上的手换成市场的手”，“通过行政审批制度改革，减少政府微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，同时规范审批行为，提高审批效率，有利于最大程度释放改革红利，加快推动我国经济转型升级”。^[3]

6.2.2　第二重红利：政府红利

行政审批制度改革是创新政府管理方式、建设服务型政府的内在要求。从反向激励看，政府过多的行政审批不仅影响了市场效率，也带来了政府自身行政效率的低下，容易有腐败或者叫寻租行为，损害了政府的形象。不可否认，长期以来，行政审批领域“官本位”、“权力本位”的思想意思特别突出。一些政府部门在实施行政审批时，还不同程度存在流程繁琐、时限过长、收费偏高等问题，既不利于提高行政效能，又影响了政府形象。同时，一些政府部门长期习惯于以审批作为主要管理方式，“重审批、轻监管”的倾向较为普遍。一些市场主体在审批之前通常“精心包装”，甚至弄虚作假，一旦通过审批就“露出原形”，对公众利益造成损害。(www.daowen.com)

通过行政审批制度的改革，政府的工作重心将从对社会经济事务的微观管理转向宏观调控。政府工作重心的转移，将会促进政府管理社会、经济方式向着法制政府和廉洁政府的方向转变，即从主要通过指令、计划方式直接介入资源配置转变到借助法律、经济手段对市场进行有效监管。同时，通过公开审批事项清单，主动接受社会监督，真正把权力关进制度的“笼子”。这样一来，行政审批制度的负面激励作用自然日益弱化，其对社会运行的阻碍作用自然就减轻了，政府行政效率的提高对经济发展产生出第二重制度红利。

此外，需要强调的是，成熟的市场经经济下的行政审批是针对公共产品而言的，政府在经济管制的范围上，对于涉及安全、自然资源开发、公共资源配置、公共服务等领域的有效管理也可以节约成本，提高效率。

6.2.3　第三重红利：社会红利

政府管理方式要由事前审批为主向事中、事后监管为主转变。取消、下放或转移行政审批事项，根本目的是为了建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，但不等于可以削弱政府监管，相反要更加重视监管，加快创新和强化政府监管机制。省政府已经出台了审批事项调整后加强监管的意见，要求各部门针对每一项取消、下放、转移的事项，紧密结合社会信用体系和市场监管体系建设，逐一制定相应的具体监管办法，充分发挥各类社会主体的作用，着力构建行政管理、社会自治和公众参与相结合的综合监管体系，防止出现管理“真空”。在政府向社会组织转移职能过程中，我们突出强调加快培育发展社会组织，引导社会组织更多地参与社会服务和社会管理事务，按照积极稳妥、循序渐进的原则分类分步实施，确保相关事项“转得出、接得稳”。我们要更加注重发挥行业协会、商会等社会组织的作用，建立健全社会组织服务管理能力评估办法，引导社会组织建立健全规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障机制。

一是进一步加快政府职能转变，形成政府与公民、社会组织的良性互动。切实发挥好政府在社会管理服务中的主导作用，办好主要由政府直接承担的事务。进一步推动完善维护群众权益机制，加强公共安全体系建设，加强突发事件应急管理职能，提高政府社会管理水平；强化促进就业、调节收入分配、社会保障、住房保障等职能，着力保障和改善民生；明确政府提供基本公共服务的范围和标准，整合提升政府公共服务能力，推进教育、医疗卫生、文化等基本公共服务均等化。认真梳理政府职能，研究提出需要进一步取消、下放、转移的事项，继续减少和规范行政审批事项。加快社会组织管理体制改革，促进社会组织依法规范健康发展。简化登记程序，实行民政部门直接登记、政府部门与社会组织脱钩，构建统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担。充分发挥行业组织的行业管理、监督、约束和职业道德建设作用，把政府依法监管与行业自律结合起来。完善基层社会管理服务体系，明确基层政府承担的社会管理职责，防止把应该由自己管理的事务推给社区。推动社区自治组织“归位”，明确其所承担的民主管理、民主监督和自我教育、自我服务功能，推动社区居民群众依法民主管理社区公共事务，开展公益性自我服务和互助服务，引导各类社区社会组织、志愿者组织有序有效参与基层管理和服务，将城乡社区打造成基层社会管理服务平台。