4.4　上海自贸试验区建设需加强贸易监管改革

中国（上海）自由贸易试验区是我国在新时期谋划贸易发展非常关键的一招棋，是与国际贸易规则接轨、真正融入全球开放贸易体系中最为直接、深入的经济区域。“中国”二字将上海自贸试验区提高到国家战略地位，令其肩负着成为我国进一步深化改革和扩大贸易开放“试验田”的使命——要在三年后建成全国“可复制，可推广”的自贸区。上海市政府在“不要政策，要改革”的壮士情怀下，已于自贸试验区成立之时大力推出了准入前国民待遇、负面清单管理模式、“一线放开，二线安全高效管住”的海关监管模式等一系列改革措施。在2013年12月14日上海召开的传达中央经济工作和城镇化工作会议精神的会议上，韩正书记提出“特别是要按照中央部署有序推进上海自由贸易试验区建设，力争2014年拿出第一批可推广可复制的内容”，给2014年上海自贸试验区建设指定了明确的目标和改革方向。

从目前情况来看，第一批可推广可复制的内容除了精简负面清单之外，自贸试验区的贸易监管改革措施的细化亦应归列其中。因为，对自贸区的贸易监管改革是促进上海自贸试验区加强对外开放力度，构建贸易自由和便利化环境的关键所在，是推行其他改革措施的基础。为了促进自贸试验区货物进出自由，构建贸易便利化环境，海关总署研究制定了《海关总署关于支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设的若干措施》（以下简称“《若干措施》”），从“先入区、后报关”模式；简化自贸区内货物流转手续；落实选择性征税政策；推动期货保税交割业务发展；促进保税商品展示平台建设；支持跨境电子商务试点六个方面提出改革措施，于自贸试验区挂牌成立时对外发布。由于研制时间紧，《若干措施》尚处于指导性的粗线条状态，一些贸易监管改革尚未具体推出明确、细化的措施细则。国务院公布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中第三条提到营造相应的监管和税收制度环境，特别强调推进实施“一线放开”和坚决实施“二线安全高效管住”。以下就针对当下比较紧迫、突出的“一线放开，二线安全高效管住，区内货物自由流动”监管改革创新措施，提出具体的细化完善建议，以利于形成可推广、可复制的全国范本。

4.4.1　一线放开：推行由企及物制，明确区内备案制企业标准，加强与国际海关的AEO互认

“先入区，后报关”是海关总署对“一线放开”^[11]监管模式的创新。它允许自贸试验区内备案制试点企业^[12]先凭进口舱单信息将货物提运入区，再在规定时限内（自运输工具进境14日内）向主管海关办理进境备案清单申报手续。该模式预计可以减少企业60%左右通关时间，为企业创造便利化的通关环境。但是在贸易便利化的同时，贸易的安全性问题不容忽视。贸易便利与安全其实也是世界海关共同关注的问题。2005年，世界海关组织（WCO）通过的以维护国际贸易安全与便利为目标的《全球贸易安全和便利标准框架》倡导守法便利并建立国际化的企业信用认证体系——AEO制度。AEO是“Authorized Economic Operator”的缩写，中文翻译为“经认证的营运商”，是指在国际贸易供应链中，经海关或其授权部门批准为符合世界海关组织或者具有同等效力的供应链安全标准的企业。经认证的营运商在向海关递交符合最低要求的信息以后，应当被授予享受简化、快速通关便利的权利，即将海关从对物的监管转移到对企业的监管上来，并且根据企业的信用程度、守法情况等进行差别化管理，令“诚信守法便利，失信违法惩戒”，促进全球贸易的便利化与安全化发展。

我国海关总署积极响应世界海关组织倡导的守法便利，于2009年在全国海关范围内启动了分类通关改革，并于2010年修订发布了《中华人民共和国海关企业分类管理办法》（海关总署令第197号），将中国海关签署的世界海关组织《全球贸易安全和便利标准框架》中的AEO制度转化为国内制度。分类通关改革实行的是“由企及物”的监管理念，通过将企业设置AA、A、B、C、D五个管理类别，按照守法便利原则，对适用不同管理类别的企业，制订相应的差别管理措施，以实现将对货物的监管转移到对企业的监管上来，提高货物通关效率。

这种对企业进行分类差别化管理的海关监管模式非常适于自贸试验区的贸易便利化环境的要求，可以促进货物的自由安全有效流动。由于自贸试验区推进的速度非常快，区内备案制企业的分类管理标准尚未来得及最终确定，在此结合我国分类通关改革试点情况、海关对企业分类管理的标准、世界海关组织的AEO制度，提出如下建议。

首先，制定与国际AEO接轨的区内备案制企业标准。自贸试验区内备案制企业标准一定要强调与国际AEO接轨，即加强与国际海关AEO互认，这是自贸试验区向外开放的必然要求，是将我国的贸易特区融入全球一体化海关监管链的重要一步。目前，我国的企业分类管理制度在AEO认证资格、认证标准等方面与国际海关尚未达到互认的标准。正好可以在自贸试验区进行国际AEO互认试点改革，然后推广到全国范围。

其次，备案制企业标准可与海关现行的企业分类标准趋同，并略高于目前海关认定的AA类企业标准。我国海关的企业分类管理办法几经修订已经形成比较成熟的体系，可以为自贸试验区的备案制企业分类提供重要的借鉴，甚至在一定程度上可以考虑部分移植，以将自贸试验区和国内市场紧密联系起来，同时便于对二线的安全高效监管，也为区外企业日后入区经营创造便利。备案制企业标准的制定可参考目前首批试点的6家企业在经营、守法等方面的情况。在自贸试验区刚刚启动、试点的现阶段，备案制企业的标准制定务必严格，在注意与国际AEO制度接轨，加强贸易安全的认证^[13]外，可按照略高于AA类企业的标准制定备案制企业标准^[14]。譬如，对于进出口收发货人的准入门槛，2010年修订的《海关企业分类管理办法》将标准降低为年进出口总值50万美元（与A类企业相同），而在前一个版本（2008年对外公布的版本）中这一数值为3000万美元。考虑到自贸试验区的特殊性，以及区内企业贸易量都非常大的情况，建议将备案制企业的准入门槛标准设定为3000万美元（或根据自贸试验区内企业的进出口情况制定），高出现行AA类企业的准入标准。除准入门槛外，备案制企业设定标准还可以在企业遵守法律、行政法规、海关规章的情况，企业人员、财务、仓库料件等管理及贸易安全等情况，进出口报关差错率等方面酌情参考AA类企业标准。此外，在备案制企业之外还可以设定一类“准备案制企业”，类似于A类企业，其余的区内企业则全部归为“非备案制企业”。“准备案制企业”可以作为“备案制企业”的储备库，经过一定的观察期及良好的经营、执法表现，达到备案制企业标准后，即可申请为备案制企业。在通关便利上，准备案制企业能够享受一定的优惠便利措施，优于一般的非备案制企业。

再者，综合首批试点企业运作情况制定明确的管理细则，加强惩戒。区内首批6家备案制试点企业是最好的试验田。在实践先行、理论后来跟上的情况下，它们的实际运作情况以及在运作中暴露出来的管理方面的问题，都可以成为海关制定此类企业管理细则的重要依据。获得备案制认证的有效期设定为2—3年，在此期间企业需确保维持获得认证的有关标准，并在有效期结束前3—6个月，以书面形式向海关提出认证续期申请。需要注意的是，在给予备案制企业诚信守法便利的同时，也要加强对失信违法惩戒的管理。如果企业没有遵守或符合取得认证所需的准则，或者违反了由海关负责执行的法律法规中的罪行，海关将取消其资格。一经撤销资格，该企业会丧失其认可备案制企业资格及相关优惠，两年内或不可再申请备案制企业的认证。

4.4.2　二线安全高效管住：对货物实施分类监管，加强海关风险指标体系的建设

“二线”是指关境线，“安全高效管住”意指贸易便利与贸易安全的统一。即，对于从自贸区内进入国内一般地区的货物要给予通关便利，同时又要有效防范风险。

按照《若干措施》，在自贸试验区内落实选择性征税政策，即对设在自贸试验区内的企业生产、加工并经“二线”销往国内市场的货物，进口商可根据其对应进口料件或实际状态中较低的税率选择缴纳进口关税，以利于区内产品进入国内市场。选择性征税本是对区内企业实行结构性减税的突破口，但也可能成为恶意倾销的保护伞。假如某进口部件的税率高，制成成品后的税率低，而进口部件本身疑似企图通过选择性征税的政策对我国关境内地区实施倾销，或者进口部件属于国家严格控制的进口商品，则通过选择性征税政策的庇护可以顺利地进入到非自贸区地区。另一方面，由于货物进出自贸试验区的来源地、目的地的差异性问题，以及货物在区内操作方式的不同，税收政策的差异性（有免税、保税、非保税等多种情形）等问题都会对货物监管带来一定的复杂性。为此，可以借鉴美国对外贸易区的货物分类管理方法，简化自贸试验区的货物监管模式，有效促进货物自由顺畅地流动，并防范利用选择性征税进行倾销的风险。

美国海关对进入对外贸易区^[15]的货物执行分类管理，将对外贸易区内货物分为特权国外状态（privileged foreign status，缩写为PF）、非特权国外状态（non‐privileged foreign status，缩写为NPF）、区域限制状态（zone‐restricted status，缩写为ZR）和国内状态（domestic status，缩写为DS）四种，统称为“区域状态”（zone status）。货物的区域状态意味着法律地位，决定了货物在区域内和转运至关境内将进行怎样的处理，通常在货物的许可申请中进行选择，或者由区内货主选择。对于自贸试验区内货物的分类监管可以结合货物在区内的操作方式，一定程度上可借鉴美国的这种分类管理方法，而不是简单地采用免税、保税和非保税几种状态。因为，如果单纯依据税收的情况来对货物进行分类，涉及的货物情况复杂，而且很多时候这种税收的状态并不能固定下来，是会发生改变的。美国对外贸易区内货物的四种区域状态没有按照税收政策的情况来分类，但是从它的相关说明里还是可以找到各种分类与税收政策之间的关系。比如，特权国外状态（PF）货物对应的即是选择性征税政策，可以选择料件和成品进行从低征税，还可以通过PF发挥某种特殊部件料件的关税保护效应以反对倾销；非特权国外状态（NPF）货物则是按照货物的实际情况进行归类、估价、征税，即不适用选择性征税，等等。建议对自贸试验区货物分成加工型、物流仓储和展示型、中转型和自用型几种类型，即在沿袭海关特殊监管区域的货物分类保税加工和保税物流的基础上再加以拓展，更加明确其用途和入区目的。

1.加工型

加工型是指货物将在区内参与生产制造并会改变其自身原来税则归类的货物。参与制造的部件、原材料可以来自境外，也可以来自境内一般地区和海关特殊监管区域。这种类型的区内货物可以分为免税加工型、保税加工型和非保税加工型三种。

一是免税加工型是指完全由境外入区的原材料和部件进行加工生产；部分从境内入区已办结出口征税业务并不能复进口的原材料和部件与境外入区的料件进行组合生产，产成品又全部出境销售的货物。在申请入区时由区内进口企业指定其类型，出入区完全免税。(www.daowen.com)

二是保税加工型是指在区内加工生产的产成品进入海关特殊监管区域/场所，按照海关特殊监管区域的税收政策暂缓征税，而后依据该货物在海关特殊监管区域/场所储存或加工后的去向确定，再决定征税或免予征税。

三是非保税加工型是除免税加工型和保税加工型之外的以入区加工制造为目的的货物。这类货物在不存在恶意倾销的情形下进入二线一般地区实施选择性征税（选择料件和成品中更低的税率征税）。如果进口部件的税率高，制成成品后的税率低，而进口部件本身疑似企图通过选择性征税的政策对我国关境内地区实施倾销，或者进口部件属于国家严格控制的进口商品，则需指定按照进口部件征税，而不实施选择性征税政策。

2.物流仓储和展示型

物流仓储和展示型货物不会改变税则归类编码，不存在选择性征税情形，此类货物将依据其最终的去向实施免税、保税或征税。其属性由区内进口商在申请进境时指定。如果以后要将其用于加工制造，则可以由区内使用者申请更改为加工型。

3.中转过境型

中转过境型往往只在境内做极短暂的停留，经集拼作业或直接就转运出境，不涉及任何税收情形，是监管最简单的一类货物。

4.区内企业自用型

对于留作区内企业自用的进口货物，按照《财政部海关总署国家税务总局关于中国（上海）自由贸易试验区有关进口税收政策的通知》（财关税［2013］75号），“在现行政策框架下，对试验区内生产企业和生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税，但生活性服务业等企业进口的货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予免税的货物除外”。

同时，还要加强海关风险指标体系的建设，防范借选择性征税实施恶意倾销的行为。首先，自贸区海关要通过统一的电子信息平台搜集进出自贸区的货物信息，尤其加强对于在自贸区内进行生产，然后通过二线进入国内地区的商品信息，分析最终产成品的税率，以及生产这些最终产成品所用零部件的税率，对它们进行大小的比较。同时，搜集所有相关零部件的进口量、价格等基本信息，搜集加工后成品进入关内的数量信息。然后，长期跟踪观察进口数量、内销品数量及价格的异动性，当达到设定的预警线后即给予警示，提醒防范这类产成品大量流入境内，防止恶意倾销行为的发生。

4.4.3　对可自行组织区内货物运输的企业采取资格认证制

目前，海关总署已批准4家企业作为自行组织区内货物运输的试点企业，未来还会进一步推开试点范围，扩大贸易便利化的受益面。由此，如何防范在不采用海关监管车辆运输，而是由企业自行组织运输情况下的海关风险，成为便利区内货物流转的关键症结所在。解决问题的核心就在于对这类企业资格的认定，通过对供应链上企业的业务模式、运作规模、守法情况、风险概况等因素的考虑、认证，有效遏制风险。在这方面，中国香港海关的“认可经济营运商计划”可以提供重要的参考。

中国香港海关为配合业界的不同需要，为参与海关—商界合作伙伴计划的公司提供了两个级别的认可经济营运商资格。海关评估公司在符合既定的准则方面（见表4.2）已达到的水平，并据此授予分级认证。公司首先根据这些既定的准则，对其内部政策和运作程序从海关规定的信用证明，备存良好的商业纪录管理系统，企业财务健全，场所安全及进出管制，人员安全，货物安全，货运工具的安全，业务伙伴的安全，保安教育及培训，资料交换、存取及保密性，危机管理及事故复原，评鉴、分析及改善共12个方面进行自我评估，然后向海关提供计划申请表、公司概况、自我评估问卷、供应链程序图^[16]、有关场所的平面图供审核。海关人员收到申请文件后，将通过实地验证确定该公司的资格及级别。^[17]

表4.2　中国香港认可经济营运商评定准则

香港认可经济营运商的认证有效期为三年。假若获得认证的公司没有遵守或符合取得认可经济营运商认证所需的准则，没有纠正保安方面的漏洞，或者干犯了由海关负责执行的法例所订的罪行，则海关会暂时吊销其认可经济营运商资格，并暂停相关优惠。如果公司在遭暂时吊销资格后未能作出必要的纠正，或犯了由海关负责执行的法例所订的严重罪行，海关将会撤销其认可经济营运商资格。如一经撤销资格，该公司会丧失其认可经济营运商资格及相关优惠，两年内或不可再申请认可经济营运商的认证。

上海自贸试验区对于可以在区内不同海关特殊监管区域之间自行运输货物的企业资格的认定，可以借鉴香港认可经济营运商的分级制及其申请认证的自我评估表细则，从货物的供应链上加强对各方资格审查，并对获得资格认证的企业加强管理和惩戒，以实现货物在安全有效前提下的区内自由流转。考虑到企业资格认证的细则制定与推行尚有待时日，在其正式推出实施之前，可以采取委托给经海关认定资质并授权的第三方物流企业的方式，由该（类）企业负责承担区内企业的货物在不同海关特殊监管区域之间的流转。该物流企业必须在车辆的技术装备上、运输人员的管理上严格遵守海关的规定与要求，类似香港海关的多模式联运转运货物计划，通过电子关锁和GPS技术，让海关仍追踪了解电子关锁的状态和监控货车的行车路线，确保货物在区内流转的安全与可靠。这段时期可称为“过渡期”。随着企业资格认证制度的成熟与推出，即宣告过渡期结束，经海关认定的企业可以自行组织货物在区内的运输，也可以仍由获得海关授权的第三方物流企业进行运输，以降低企业的物流成本。