第四部分　技术创新与公共政策

一、新时期的科技计划选择：理论构想与相关建议

作为资源配置的一种重要手段，科技计划的功能不仅能够弥补市场缺陷，而且可以强化国家意志。以理论和国际比较分析为基础，本书初步构建了一种新计划框架，旨在使我国的科技计划能够更加充分地体现国家意志，为现代化发展战略提供必要的科技支撑。

随着人均GDP超过了1000美元，我国经济社会进入到了一个新的发展阶段。能否抓住机遇，走新型工业化道路，实现跨越式发展，将在很大程度上取决于科技能否充分发挥第一生产力的作用。20世纪90年代以来，我国科技投入增长很快，目前R&D费用占GDP的比例已达到了1.23%，位居发展中国家前列，但是与全面建设小康社会的要求相比，我国科技供给能力还很有限。这就需要采取积极措施，激励全社会增加科技投入，促进科技进步，为经济社会协调持续发展创造条件。结合国际经验，制定相关科技计划是许多国家采用的一种重要政策工具。

1.科技计划功能及其制定方法

（1）科技计划的基本功能

在本质上，制定科技计划是“选择取得国民经济最终效果的目标、确定方向、分配资源、规定完成科技任务直到掌握新成果的过程”^[1]。依据不同标准，科技计划可分为多种类型。例如，依据计划时间可以分为长期、短期的计划；还可以按照计划的干预层次分为基础研究、应用研究、成果推广科技计划等。此外，广义的科技计划，还包括科技规划。科技计划的主要功能是：克服市场失效，强化国家意志。

如果在一个完全竞争的环境中，包括科技资源在内的一切资源，都可以根据市场规则实现优化配置：科技资源的供方可以按照市场价格“出售”，或提供任意数量的科技产品，而需方则可以既定的市场价格“买到”任意多的科技产品。在这种理想的条件下，计划作为一种资源配置手段，没有任何价值。然而，市场却是不完全的，总存在“失效”问题^[2]，这就需要政府干预^[3]。因为，科技活动有别于一般的经济活动，它的产出品具有“公共物品”属性，科技活动主体无法完全控制或者独占其努力所带来的好处。在这个意义上，单独依靠市场无法实现科技资源的优化配置，就需要用一些非市场的手段^[4]，对市场失效问题进行校正，其中一种做法就是制定科技计划。

除了克服市场失效以外，科技计划更是政府干预科技活动，强化国家意志的重要手段。与前一种功能不同，后一种功能实际上强调政府的主动性。国家的安全、国民的卫生健康与生活质量、良好的环境等，都离不开科学技术的支撑。持续的经济增长、强大的国家竞争力，也离不开科技的支持。20世纪中叶以来，科技进步已经成为经济增长的第一推动力。目前发达国家经济增长的60%～80%可归因于技术进步的贡献。在这种环境下，无论是发达国家，还是发展中国家，都在积极制定和不断调整其科技计划，以增强科技能力，维持、获得科技竞争优势和国际竞争优势。支持基础研究投入、加强科技教育与人才培养、推动产业科技创新联盟、有选择地资助或援助重点部门（产业）、发展高技术、建设国家科技基础设施等，都是科技计划的重要内容。美国的先进技术计划、意大利的国家研究计划、日本的第二个科学技术基本计划、奥地利的重点科技计划、韩国的G-7计划和产业基础技术计划、新加坡的科技公司培养计划等，都是从不同角度来发展科技，提高科技能力。通过这些直接或间接的措施，政府就可以把国家意志贯彻下去，以实现国家战略目标（如科学技术领先、赶超先进、培育创新体系等）。

值得注意的是，这些科技计划在贯彻执行的过程中，会产生一定的辐射、示范作用，向市场传递各种鼓励或限制某些科技活动的信息，使不同的科技活动主体不断调整科技投入和行为方向，从而“以国家资源调动更多社会资源”，满足国家需要。

（2）科技计划的方法选择

谁来制定科技计划？怎样制定计划？谁执行计划？计划要达到何种效果？是否必须评估科技计划？这些都是科技计划制定者所要考虑的问题。处理这些问题时，有必要与科技计划的功能和特性联系起来。这样，我们就可以把上述问题简化为一个核心问题：制定什么样的科技计划。

制定何种科技计划，计划干预到何种层次，有赖于计划制定者对包括科技活动在内的经济活动规律的认识。新古典理论和结构主义——演化理论是制定科技计划的主要理论基础。在新古典理论模型中，各种投入品（劳动、原材料、各种服务和人力资本）通过总生产函数产生经济绩效（国民收入及其分配、就业与失业总量等）。决定生产函数性质的因素都隐藏在“黑箱”之中，而“黑箱”只不过是投入产出的转换器而已，其内部结构不为人知。任何鼓励追加投资的计划政策，无论谁投资，在哪里投资，其结果是一样的。所以，基于新古典理论的科技计划，实际上是一种重投入、轻R&D投资方向的计划，它忽视了科技活动的组织以及相应的环境建设等问题。

在结构主义模型中，科学技术（产品图纸和制造产品的过程）都能在结构中得以体现。这种结构的内容相当丰富^[5]，投入品经过这种结构就能产生经济绩效。从这个意义上说，基于结构主义的科技计划，尽管也包括增加科技投入等新古典政策，但是它更为强调通过影响设施结构的方法间接改变经济绩效。重视科技活动条件和环境建设的计划就属于此种类型。

然而，新古典理论和结构主义——演化理论只是向我们提供了制定科技计划的两种思路。在纷纭复杂的现实世界里，资源禀赋条件、制度基础、市场规模、科技知识积累、国际环境变化等，都是决定科技计划制定与实施的重要因素。所以，一个国家或地区必须在充分认识科技活动规律和性质的基础上，根据自身的资源禀赋、制度基础等因素，合理确定科技发展的优先顺序，以强化国家意志，实现国家战略目标。各国环境不同，所制定的计划也各有特色。世界上不存在相同的科技计划模式，也不存在最优的或者最理想的科技计划。一个国家或地区的科技计划好坏与否、有效与否，关键取决于该计划是否与其科技资源禀赋、制度环境等因素相匹配。此外，随着经济、社会和技术发展，科技计划也要不断进行调整。

2.国外科技计划的几个特点

（1）大多数国家科技计划是以专项计划为主^[6]

这种计划模式的特点是，集中科技资源，力求实现关键目标，或者解决一些事关国家经济社会发展的问题。该种计划可涉及科技活动的不同层面，而且目标相对明确，例如针对基础研究、关键技术、新兴技术、产业创新联盟等专项计划。无论是发达国家，还是发展中国家，都非常重视专项性的科技计划。奥地利的国家科技计划就是由许多重点不同的小型专项计划组成。有的强调重点技术领域的技术能力建设，有的是以推进创新体系建设，特别是促进中小企业技术创新为目标（如“创新管理”计划、技术创新企业种子基金计划等），还有旨在推动传统产业技术升级改造的计划（技术成果推广计划），以及加强科研基地建设的专项计划（工程中心计划、多普勒协会计划）等。针对在OECD国家中R&D投入强度比较低的状况，1998年意大利制定国家研究计划，利用应用研究特别基金支持一批重要的战略项目，如支持全局性的跨学科战略项目等。韩国的国家重点研究开发计划，智利国家创新计划，印度的信息等领域的专项计划，美国的技术再投资计划（TRP）、绿色照明计划（GLP），以及日本的旨在半导体技术上赶超其他国家的超大规模集成电路（VLSI）计划，都是目标相对明确的专项科技计划。

（2）大多数国家的科技计划具有跨部门、跨学科特点

20世纪以来，科学技术更新速度加快，科技成果商业化周期缩短，各学科、各技术领域相互渗透、交叉和融合，使得单靠某一个部门的力量来制定科技计划的难度加大。为了协调科技部门、产业部门和经济管理部门职能，以及避免科技项目重复和资源浪费，很多国家都开始重视跨部门、跨学科的组织协调。例如，美国的高性能计算与通信技术研究计划、先进制造技术研究计划等6个跨部门计划；韩国的G－7计划也涉及科技部、动力资源部、邮电部等部门。这些计划都包括很多交叉学科的内容。例如，信息技术计划的贯彻实施，就离不开固体物理学、材料学、电子学等学科支持。

（3）大多数国家的科技计划都有一个比较完善的制度框架（包括决策程序、专业化的管理机构、独立的评估机制以及相应的激励机制等）

例如，在美国，由国家科学技术委员会（NSTC）及其下属的卫生、交通、民用工业技术等专业协调委员会负责提出相关领域的科技计划，然后经国会审查后实施。发达国家的科技计划一般由专业管理部门组织实施，如现有的国家专业机构、特殊的事业法人、新成立的事业集团等。科技计划评估一般由专门机构承担，如英国的先进信息技术Alvey计划，就是由伦敦大学的商业战略中心等三个外部机构来进行独立评估（樊春良，2002）。此外，完善的科技经费使用制度、知识产权制度、税收激励制度等，也是国外科技计划顺利实施的重要保证。

（4）在保持科技计划连续性的前提下，多数国家都非常重视计划的动态调整

例如，欧盟科技计划一直在不断调整，由最初的强调技术推动（1983～1987年第一个科技框架计划），转变为重视市场拉动和技术集成（1988～1998年的第二到第四个框架计划），目前正在执行的第五个框架计划则非常强调诸如生活质量、增加就业、促进经济与科技协调发展等社会总体目标。伴随着计划目标的变化，科技计划的组织管理也在不断完善（杨平，2002）。再如，智利的国家科技计划（国家研发计划）由20世纪90年代初强调增加科技投入，转变为鼓励先进技术创新，增加国家创新体系的活力，其国家科技计划名称也变为现在的国家创新计划（李锐，2002）。

（5）科技计划是否开放，发达国家的做法并不相同

日本的科技计划一般不向国外开放，但对在日本国内的外国人不设限制。德国的国家科技计划也相对封闭，基本上不向外国科研机构及科学家开放，但是，德国很重视国际科技合作。相比而言，以色列的科技计划是开放的。通过双边科技合作、国际交流计划等，鼓励对外开放，使得以色列的科技实力不断增强。资料显示，在论文被引用方面，以色列在化学、生物化学、物理学领域位居世界第二（刘辉，2002）。

3.新时期的中国科技计划选择：理论构想与相关建议

客观地讲，我国的科技计划的确取得了相当大的进展，并在实践中积累了许多经验，科技计划也基本符合国际科技发展及科技计划的特点。但是，作为一个正在建设完善社会主义市场经济体制的发展中大国，我国的科技计划尚待完善。例如，如何克服科技资源分散；如何克服科技项目重复、计划重叠；如何加强科技计划之间的协调；如何在激活科技资产存量的前提下，合理配置科技资源增量；如何形成一套符合国情的科技计划程序等，都是值得科技工作者和研究者认真思考的问题。结合科技计划的功能、特性，国际科技计划特点，以及新时期全面建设小康社会的新要求，科技计划也要与时俱进。作者认为，可以从如下四个方面考虑新时期的科技计划。

（1）制定一种“国家战略技术专项计划”：强化国家意志，整合科技资源

从本质上看，我国的科技计划是由若干专门计划构成的综合性计划，是一种“补短”计划，即缺什么补什么。由于各计划之间缺乏协调，并没有达到优化科技资源的目标。而且，计划项目的重叠、分散，也无法真正发挥国家资源的集中优势。“十五”期间，科技部组织实施的12个重大科技专项，其目的就是促进“国家各重大科技计划之间的衔接与集成”。不容置疑，这是我国科技计划体系的一种创新。但是，我们认为，这还不够。这种专项还不是一个计划，它不过是现有计划的重新集合，其放大效应、倍增效应很有限。而且，这些专项内容各异，目标不同，再加上这些专项仍然从属于原计划体系，专项的这种双重身份增加了组织管理的难度。因此，我们认为，有必要在“3＋2”计划体系基础上，新增一种专项计划：国家战略技术专项计划。

国家战略技术专项计划是一种框架型专项计划。所谓框架是指，这种计划包括一切属于国家战略技术范畴的科技活动；所谓专项是指，这些计划干预的层次、方式、目标相对明确，而且相互协调。它的目的是强调计划的集成，以及基于计划的科技资源整合。这里的战略技术是指能够体现国家意志的技术。国家战略技术与高技术、关键技术等既有区别也有联系。一般情况下，高技术是指知识技术含量高、创新风险高、收益高的一些先进技术；关键技术是指直接影响国民经济或者社会发展的一些主要技术（“瓶颈”技术），或者关联性大的技术，或者产业共性技术。关键技术可以是高技术，也可以是传统技术。有些高技术是关键技术，但是，并不是所有的高技术都是关键技术。如果高技术、关键技术能够体现国家意志，那么，它就是国家战略技术。

相比而言，国家战略技术的含义要更为广泛一些，不仅包括纯科技因素，也包括一些事关经济发展、国家安全、居民卫生和健康、人民生活质量以及环境保护等方面的内容^[7]。从这个意义上说，旨在实现国家意志的战略技术专项计划，与现有的“863”计划、攻关计划、“973”等计划，以及12个重大专项计划还有所不同。此外，国家战略技术专项计划基本上是一种以领域为目标的功能性计划，有着严格的决策程序。

（2）采用两种科技计划模式：结果导向和过程导向

按照计划预期目标不同，有两种基本计划模式可供选择：结果导向型科技计划和过程导向型科技计划。

结果导向型科技计划是指，具有明确目标的科技发展计划。比如，我国的两弹一星、美国的曼哈顿计划等。这一计划的显著特点是，不计成本，不在意技术路线选择，而只是强调在规定的时间内完成既定目标。也就是不惜任何代价完成预期目标，获得预期结果。这种目标可以是一种产品，一种技术，甚至是一种旨在凝聚民族精神，增加民族自豪感的政府活动。为了实现该目标，计划组织者、执行者可以动用一切社会资源。当目标明确时，这种计划的成功概率很高。一些战略性科学技术，即能够充分体现国家意志或者国家长远利益的一些关键技术、核心技术^[8]，都可以利用该种计划方式快速实现目标。有明确赶超目标的科学技术，也可以采用这种计划方式。例如，发展中国家为了掌握那些发达国家已经拥有的对本国社会经济、国防军事等具有重要意义的技术，就可以采用这种方式。技术落后国家追赶技术成熟国家，也可以采用这种计划模式。在这种情况下，结果导向型科技计划就变成了一种技术模仿战略，即沿着明确的技术路线，进行重复性的（相对国外）、必要的科学技术投资。反求工程、技术进口替代等都是现实可行的做法。

过程导向型科技计划，是指只重视计划制定、实施过程对社会科学技术发展影响的计划。这种计划关心的不是计划实施会带来何种结果，而是强调计划制定或实施过程中所产生的影响。例如，统一了有关技术路线的认识，从而节约了全社会的科技投资总量；或者通过国家直接投入、间接支持性措施引导社会资金进入相关科学技术领域，实现国家科技发展目标。这些目标可以是模糊的。即使这种计划没有引起预期反响，或者该计划没有成功实施，我们也不能说这种计划没有效果，因为，它的作用在于鼓励科技探索，引导科技活动方向。即使是失败了，它也可以向全社会传递一种信息：此种技术路径走不通，或者要实现预定目标，请另辟蹊径！如果成功了，较少数量的政府资源投入就会调动更多的社会资源进入该科技活动领域。这时政府交给市场的是，一种具有广阔市场前景的、相对成熟的科学技术。这种社会溢出效应明显的“公共物品”，只有政府才能够充当其供给者。从另一个角度看，这种科技计划是一种允许失败的计划，允许政府拿出一部分资源买教训和经验的计划。如果政府不做这种事情，而交由市场或企业来执行，一方面以盈利为目标的后者不愿意尝试；另一方面，即使愿意尝试，但是由于利益驱动，企业可能会盲目投资，产生“供给过剩”。就这种“资源浪费”而言，政府所造成的损失，可能会小于企业。所以，不能用结果来衡量该计划的价值。

计划制定者可以通过协调相关利益者的科技活动偏好，结合科技需求和科技基础条件，使计划处于一种动态调整过程，直到形成目标明确的结果导向型计划。在此意义上，可以把过程导向型计划视为向结果导向型计划过渡的一个途径。但是，并不能认为结果导向型计划是科技计划的终极方式。不同的经济发展阶段、不同的资源禀赋、不同的制度基础与不同的科学技术发展目标，一起决定着不同的科技活动方式，进而决定着不同的计划方式或种类，以及与此相对应的计划手段和计划保证。

（3）突出科技计划的三个基本特点：动态性、连续性和制度性

面临诸多不确定性和资源环境制约，科技计划需要不断调整。前面已经提到，与一般的经济计划相比，科技计划的制定、执行与监督难度都比较大。科技本身的发展特点，也决定了科技计划者无法准确地预知未来的情况。而且在人的知识有限、时间有限和能力有限的条件下，正如科学技术研究允许失败一样，科技计划也并不都是成功的。所以，正确认识科学技术发展规律和科技计划性质，是制定有效的科技计划的必要前提。正因为如此，无论是发展中国家，还是发达国家，它们的科技计划都在随着环境变化而调整，以保证计划的成功实施。我国“863”计划的306主题（智能计算机系统），就是结合国内国际科技发展和市场规律不断进行动态调整的成功实例（钱德沛，2002）。

与动态调整相对应的另一个要求是，保证科技计划的连续性。也就是国家科技计划作为一种国家制度，必须保持相对的固定性。因为，包括科技计划在内的“发展计划实质上是对未来的一系列推测。预言未来也没有可以直接套用的公式，我们所能做的事最好也只是从过去的历史中寻找相似性……以寻求未来的指导路线”^[9]。只有如此，才能保证相关科技活动主体对未来的可预期性，进而提高科技资源配置效率。

制度化的科技计划决策的特点之一是，能够保证计划的规范性和连续性。一般地，制定科技计划要经过明确目标、科技预测、提出备选方案和方案择优、报送和审批以及执行和评估等几个阶段。在整个科技计划制定过程中，管理工作渗透到各个环节，它是科技计划的中心，而管理的中心在决策。就我国目前的现状来说，科技计划缺乏相对科学的制定方法，基本上是以项目申报为中心，行政色彩较浓（邓心安、王世杰，2002）。因此，如何形成一套规范化的决策程序就显得十分必要^[10]。

此外，理顺科技计划相关利益关系、公开科技计划相关信息、整合现有科技计划和项目、培养科技计划管理人才、提高科技管理效率等，也是新时期国家科技计划应该重视的内容。

二、基于国家职能的战略技术组织机制研究

在21世纪的头20年的重要战略机遇期，科技进步和创新已经成为经济社会发展的首要推动力量，自主创新能力正在成为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节，建设创新型国家和创新型地区将是面向未来的重大战略。目前，我国科技发展正处于从跟踪模仿学习向自主创新、全面创新过渡的战略阶段。自主创新及其能力培养与强化，已经成为新时期我国科技发展的战略选择。除了充分发挥市场机制在科技资源配置方面的基础性作用外，政府在某些领域的战略部署将是引导、促进科技发展路径尤其是产业技术进步路径转型的必要手段。发达国家和一些新兴工业化国家的经验表明，围绕一些事关经济社会发展瓶颈、国防安全、产业综合竞争力提升等领域的科技需求，组织实施一些国家战略技术项目，是促进科技发展路径变革和自主创新能力培育的重要方式。

1.国家战略技术及其组织

（1）作为国家关键技术的战略技术

战略技术是20世纪中叶以后才逐渐开始使用的一个概念，学术界对战略技术尚未形成统一认识，而且不同国家的战略技术内涵、侧重点也不尽相同。对于战略技术的理解与解释大多是从关键技术角度加以分析。美国的国家关键技术是“对美国的经济繁荣和国家安全至关重要的技术”；欧盟强调国家关键技术是“对提高产业竞争力，提高生活质量，增加就业，培养社会凝聚力的跨部门、跨行业的通用技术”；澳大利亚认为“紧密结合经济发展的需要和国家目标，对提高经济效益，有利社会和谐，改善安全和卫生有重要作用的技术”就是国家关键技术。我国针对国家关键技术的代表性研究成果，是由中国科学技术促进发展研究中心完成的。周永春等人认为，国家关键技术是指“那些对振兴产业、提高国际竞争能力、促进经济持续增长、改善人民生活质量、保证国家强盛起决定作用的技术”。王元等则是从国家战略技术角度分析了国家关键技术选择的原则，不仅涉及技术层面（包括技术选择）的因素，还包括如何组织实施这些关键技术的原则。

上述界定共有一个显著特征，那就是强调国家意志和国家利益。透过这些共性，从关键技术角度看，国家战略技术应该大体具备如下四个特点：①根本性，即这类技术已经成为一个国家或地区国民经济社会发展的“瓶颈”性因素，而且很多技术是在“自由贸易”条件下无法购买的，即使可以购买，也只是购买了某种“有形的”产品或装备，而非内嵌于这些商品中的“无形的”专有知识和专有能力；②集成性，即这些技术不仅包括大量的成熟技术，还包括越来越多的高新技术，是一个复杂的技术系统工程；③高度的动态性和时空的差异性，即战略技术的前两个特点在不同国家不同时期的表现各不相同，它具体表现为何种方式或形式，主要取决于不同国家对不同时期战略需求的理解与认知（可以视为对国家利益内涵的调整、丰富与补充）；④政治性，即开发和大规模使用这些技术是强化国家意志，维护国家利益的重要手段。

（2）组织实施国家战略技术项目是强化政府科技发展职能的重要手段

从战略技术的微观层次看，国家战略技术项目实际上是多种技术类型的系统组合，既包括战略高技术、关键技术、先进技术等诸如此类的技术层面，也包括一些成熟性、通用性比较强的一般技术，还包括与此相关的科技基础设施，如基本科技平台条件、熟练科技人员等。换言之，国家战略技术项目或产品可以围绕国家战略领域中的某类战略高技术、关键技术、先进技术等展开部署，也可以针对某项成熟技术、通用技术的推广使用来加以考虑，还可以把相关科技基础设施建设作为战略项目选择的一个重要内容。但是，无论针对何种形式何种层面的技术安排，战略项目组织实施的核心是实现或者加速实现一定时期内国家的科技发展战略。这种战略的贯彻实施，有助于完成国家战略目标。

战略技术组织可以借助于一定的科技项目或者产品来实现。就科技发展而言，国家战略技术项目是为实现国家阶段目标由政府专门组织部署的一项科技工程行动。理论上，市场机制并不足以实现所有的经济职能，离开了政府的市场将无法正常运转，归其原因主要在于市场失效的存在。这一点在“技术市场”上或科技发展中也不例外。一个能够有效实现国家经济社会目标的技术，其重点主要包括鼓励创新、推广新技术、更新技术、注意所替代技术的过程和副作用；考虑是进口新技术还是国内生产；是否需要一些最新的技术，尽管要以其他作为代价，然而由于市场失效，政府必须介入具有这些属性的技术开发与推广过程。作为一项特殊工程，战略技术项目具有明显的战略性、重大性以及社会影响的广泛性，是促进国家战略领域重点发展的重要手段。

实践证明，组织实施国家战略技术项目，是许多国家强化自主创新，实现局部科技赶超和超常规发展的重要途径，这一点在后起科技发展国家中表现得尤为明显。例如，20世纪80年代的日本超大规模集成电路计划、20世纪90年代的韩国G-7计划。即便是发达国家也是如此，如美国在20世纪90年代中期实施的纳米计划。新中国成立以来，我国通过组织实施两弹一星、航天飞船以及“十五”时期的12个重大科技专项，使得国家战略技术能力得到显著提高。这些工程或项目不仅是战略技术组织的具体实践，也是未来选择和组织战略技术的重要基础。与经济全球化相伴的国际技术转移速度加快、世界技术—经济模式转变、国际合作交流加强等因素，使得我国战略技术发展面临许多机遇。与此同时，我国的经济实力和社会制度也将为国家战略技术项目的成功组织提供重要保障。

2.构建符合战略技术项目特点的微观组织机制

（1）发挥不同创新要素的组织分工优势

20世纪中后期，有关科技的公共政策关注焦点已经从产品转向了过程，从单独的产出转向了创造那些产出的机制。创新的系统方法认为，这种机制是由相互作用的公共和私人部门机构——政府、学校、企业、非营利机构、政府实验室、私人实验室等知识生产、创造和利用部门——所组成的一个密集网络。在这种复杂的适应性国家创新体系中，上述组织要素各尽其职。因此，在强化统一指挥、科学决策的基础上，国家战略技术项目的设立与组织实施必须依靠这些创新基础，利用它们的专业化“分工”优势（见图12），充分发挥项目微观执行主体的能动性，尤其是要强化科研院校、企业等微观单位在项目组织实施中的主体地位，使之能够快速适应和调整技术路线，在项目实施过程中提高技术集成能力、创造能力和应用能力。其中，最为重要的一个环节就是整合协调科技资源，使相对分散的投资者、执行者及其相关利益者共同统一、服务于国家利益上来，促进国家战略目标的实现。

图12　发挥不同创新要素优势的战略技术组织

在科技进步和技术创新生命周期中，生产组织、产品技术或过程技术演化等特点各不相同，政府支持技术进步的政策重点应该与科技发展的一般规律相对称（见表31），这是公共组织和公共政策提高效率的重要手段。而且，这些组织方式和政策措施，将对建构与强化战略技术项目组织实施的微观基础具有重要意义。

（2）创新微观项目组织结构

建立与生产、技术复杂性相对称的组织管理模式。随着市场机制的逐步完善以及国际贸易的纵深发展，国家战略技术项目组织的微观基础也在发生变化。这就需要将国家目标与微观主体尤其是企业的生产—技术组织基础有机结合，使战略科技项目的组织实施不仅成为强化国家意志的必要工具，也要使之成为企业生产—技术组织变革与创新、核心竞争力提升的重要途径。通常，可以将整个人类的生产组织划分为三个时代：手工生产、大规模机器生产和综合生产。Rycroft和Kash（1999）以一种演化的观点对这三种生产时代的生产过程、组织、技术产品进行了比较（见表32）。他们发现，随着生产组织的变化，技术创新的组织、模式也在发生变化，反之亦然。随着向复杂的技术、组织、生产时代过渡，传统的大规模生产正在利用先进的信息通信技术（ICT）不断加以改造和创新以加强相关方面的柔性，并逐渐向综合生产方式转变和过渡。从20世纪70～90年代国际贸易产品的演化趋势中，这一特点可见一斑。因此，目前战略技术组织实施应该顺应生产—技术组织的复杂性，并与之高度融合。

表31　与创新活动过程相适应的政府干预

资料来源：根据James M.Utterback（1979）整理。

表32　生产、组织和技术中的复杂性

资料来源：Robert W.Rycroft和Don E.Kash（1999）。

建立项目经理人制度。作为一项庞大的系统工程，国家战略技术项目将由若干不同系列、不同内容子项目构成。为了提高项目组织效率和保证项目的顺利组织实施，实现项目的总体目标，可以结合项目的技术特点和具体目标，选择与项目相适应的组织管理方式。职能式、矩阵式和项目单列式等都是项目组织实施的惯常方式，其中项目经理人的作用尤其明显。这些类型中的项目经理、项目经理权限等不尽相同（见表33）。经验证明，没有一种最优的项目组织方式，但是，一种符合项目特点的组织方式是项目顺利推进的重要制度保证。

（3）基于项目周期的风险管理—控制机制

所谓风险就是造成各种损失的诸多不确定性。国家战略技术项目与一般科技项目面临各种风险。这些风险涉及各个层面，按照不同标准可以划分为不同类型。例如，风险存在于科技项目组织实施的各个过程——启动阶段、计划阶段、执行阶段、控制阶段和结束阶段；又如，可以按照项目组织实施的投入要素将风险分为不同类型，涉及资金、技术、人员等多个方面。在这些不确定性中，有的可以规避或者控制，有的无法规避或者控制。由于国家战略性科技项目不仅具备一般科技项目与科技开发过程相关的种种不确定性，如技术路线、资金供给、市场前景、技术应用范围等，还具有一些一般科技项目开发所不具备的不确定性——显著的政治特点，即它要解决的不是简单的技术问题，而是事关国家利益和国家安全的一些战略性技术问题。

表33　不同类型的项目组织形式及其特点

资料来源：中国（首届）项目管理国际研讨会学术委员会，《中国项目管理知识体系纲要》，电子工业出版社，2002年，有改动。

就具体项目微观组织而言，这些风险实际上一直与项目生命周期相伴而生。就项目过程而言，根据项目组织实施的一般过程或者先后顺序，一个项目通常要顺次经过启动、计划、实施和收尾阶段。根据项目组织实施过程的阶段性特点，不同过程的风险管理重点也将有所差异（见图13）。因此，这类项目的组织实施的一项具体任务就是必须完全消除可控制风险，尽量降低不可控风险。其中，保持专项执行的连续性或者持续的政府支持，以及一套相对完善的决策—过程控制机制是至关重要的。

图13　基于项目周期的风险管理—控制机制

（4）阳光过程：关键环节的公示制度

所谓“阳光过程”就是尽可能使整个项目的微观组织过程公开、透明。国家战略技术项目的组织实施作为一个系统工程，它涉及很多环节，包括许多层面，势必会具有一些“寻租”行为或者其他侵蚀公共利益的行为。因此，如何保持专项组织实施过程的公正性，不仅是确保公共资源投资方向的重要前提，更是确保集中性财政资源使用效果的关键。社会公示制度就是指根据专项组织实施的不同阶段或者环节，将这些环节的一些标准信息对外公布，接受同行以及其他社会部门和个人的监督、质疑，然后由相应主管机构或市场中介机构予以答复或裁定。由于不同类型项目的目标或者战略需求不同，可资公示的环节也应有所差异。结合科技开发活动的一般特点以及科技项目组织实施过程，一般而言，申请、评审、批准、执行、评估等是公示的重要环节，诸如申请人的自然状况、申请单位、主要技术指标、部分关键路线等应该是公示的重点内容。

（5）构建符合专项特点的分类评估方式

图14　基于技术生命周期的研发组织评价

资料来源：Ruegg (1999，p.19)，转引自Gregory Tassey（2003），有改动。

由于不同研发阶段所面临的风险及自身发展规律各有特点，不同阶段的主要产出内容各不相同，不同阶段的具体评估内容也存在显著差异（见图14）。一个比较好的评估方式，能够按照不同阶段的不同特点选择合适的评估重点。只有如此，才能相对公正地评价研发绩效。这种分类评价方式比较符合科技发展的内在规律，目前许多国家都在尝试构建一套适合不同科研活动特点的评价体系。作为公共财政资助的重点，国家战略技术项目必须结合技术类型、技术目标、经济目标等特点，采用分类评估模式。其中，对子项目评估的关键是其研发过程和结果是否与专项总体发展目标相一致，其次才是成本因素、技术因素。Gregory Tassey （2003）指出，当研发项目确定后，需要对方案设计、实施等内容进行分析（见表34）。它具体包括：为相关技术构建一种分类方法；把这种分类体系与某一技术面临的产业组织态势结合起来；提出关于技术、战略和经济趋势之间的可检验假设；选择测度指标；对分析结果的适用范围进行评估；形成各类报告。一个由多学科构成的高效分析团队，是对政府科研项目进行良好经济评估的关键。因此，发展相关科技评估机构，尤其是一些相对独立的市场中介，有助于客观、公正地对国家项目进行评估（特别是那些旨在构筑产业技术基础，提高产业竞争力的政府支持性科研项目）。

表34　政府科研项目经济评估过程

资料来源：Gregory Tassey（2003），本文有改动。

3.结论与政策建议

（1）形成战略共识

目前，由于何谓国家战略技术尚未形成统一认识，其结果是制约了社会各界广泛共识的形成，不利于形成各方合力。国家战略技术具有根本性、集成性、动态性和政治性，其中后者意义重大，主要是指开发和大规模使用这些技术是强化国家意志，维护国家利益的重要手段。国家战略技术组织可以借助于一定的科技项目或者产品来实现。就科技发展而言，国家战略技术项目是为实现国家阶段目标由政府专门组织部署的一项科技工程行动。

（2）加强宏观科技决策与指挥

由于国家战略技术项目的特点及其对一定时期国民经济、国家安全和可持续发展的重大意义，必须强调统一指挥、科学决策原则，这是保证科技资源配置、实现国家目标的重要保证，在具体实施过程中可以充分发挥市场机制在科技资源配置方面的作用。由国家最高领导人牵头、相关部门配合的统一管理模式，或者相关政治决策体制及其相关制度，有助于从制度上保证国家战略项目的顺利执行，也有助于使得战略项目的布局具有程序化特点，从而使该类项目在科技投入、组织管理上等具有连续性，充分发挥国家科技资源的整合功能，并最大限度地发挥市场机制的作用。最终，建设一种与我国经济、社会、安全等相配套的动态科技体系。在决策过程中，尊重专家咨询意见，强化政治决策。原则上，专家的咨询意见或者其他建议只能上报相关决策主体，而不能直接呈送最高决策者，这是严格决策程序的重要一环。

（3）应用政府和市场两种机制

基于国家战略技术项目由服务于某项国家战略目标的一系列技术、产品、产业组成，它涉及国家创新体系的各个组成部分。与其他一般性的政府资助性或参与性科技项目不同的是，国家战略技术项目总体上由政府牵头组织实施，其他国家创新体系组成部分围绕项目目标合理分工配合，突出强调“国家利益高于一切”，也就是该项目的组织实施必须由国家统一指挥协调，并充分发挥市场机制在项目组织实施中的功能，形成政府——市场——企业——公共部门的高效联动。例如，政府出资或者提出项目总体要求，能够市场化的内容交给市场运作，并由政府采购；公共部门提供关键共性技术、核心技术；相关研究与组织过程中所需要的关键部件也可以由企业参与完成，在战略项目组织实施过程中培育企业自主创新能力，同时构筑中国特色的科技发展基础。

此外，构建符合战略技术特点的微观管理模式、过程—控制机制等也是保证战略技术项目顺利组织实施的重要保证。

三、国家支持企业研究开发中的技术共享问题研究

许多国家为了促进科技进步，提高国家的竞争力，增加社会财富，纷纷采取措施支持企业的研究开发活动。但是，如何正确认识和处理国家支持企业研究开发中的技术共享问题，将直接影响着国家技术创新的能力和效率。由于技术、经济、制度等因素的影响，技术共享机制很复杂。何谓技术共享？哪些技术可以实现共享？影响共享的因素有哪些？政府如何推动技术共享？等等。这些问题都有待于我们进一步探索。

1.问题的提出

克服市场失效、强化国家意志等，是政府干预科技活动的主要原因。通常，政府干预科技活动的主要方式有：直接建立R&D机构；对R&D活动给予财政支持或税收优惠；政府采购；成立合作研究企业；建设科技基础设施等。由于科技活动包括基础研究、开发、设计生产、营销、扩散等多个环节，政府可以根据国家意志或公共需要来选择不同的干预环节。从理论上讲，政府上述干预形式可以涉及科技活动的任何一个环节，但是，这种干预必须符合国际有关规定，例如，WTO的补贴与反补贴协议。

政府通常会对一些“公共品”技术予以投资。这种投资有的直接投向了国有机构，有的则投向了一些私人部门。对于后者，会产生许多问题：科研成果归谁所有？归谁支配？政府与私人部门之间是否能够实现成果共享？怎样实现？这种成果怎样才能在更广范围进行扩散？尽管多数国家都规定：国家对企业技术开发的投资成果，一般为开发者所有，或者归承担国家科研任务的单位所有，政府可以在一定时间内使用该科技成果。但是，政府能够在多大程度上使用该成果？没有参加该项科技活动的其他主体，怎样共享这些技术所带来的“溢出效应”？这些问题非常值得进一步研究。

在计划经济时代，我国科技活动完全由国家或者国家所有的企业组织实施，在单一的所有权制度下，技术共享问题并不明显。但是，随着计划经济体制向市场经济体制的过渡，由不同利益主体承担国家科技项目，必然会产生技术共享问题。例如，国家与承担单位之间的技术共享问题、承担单位与非承担单位的技术共享问题等。如果国家资助科研项目的目的是加快技术知识的应用和扩散，那么承担单位愿意将其成果共享吗？即使答案是肯定的，其他共享方有足够的能力共享该技术成果吗？等等。“十五”期间我国组织实施了12个重大科技专项，国家投入了大量的科技资源，如何推进技术共享，从整体上提高我国科学技术水平，支持国民经济持续、快速、健康发展，就显得日益重要了。

2.技术共享机制在科技创新和成果产业化过程中发挥着重要作用

20世纪中叶以来，科技创新已经成为推动一个国家或地区经济和社会发展的关键因素。而旨在加速科技成果转化、促进科学技术知识利用和扩散的技术共享机制，已经成为许多国家关注的重要问题。

科学技术发展规律的变化，要求建立技术共享机制。20世纪以来，科学技术飞速发展，技术更新速度和产业化周期缩短。这在信息技术领域表现得尤为明显。以光纤技术为例，从1975～1998年，光纤带宽从每秒2兆比特增加到每秒400千兆比特，增加了20万倍，成本指数由100下降到0.08，下降了1250倍。在这种技术发展路径下，一方面产业发展和产业竞争力提升离不开创新；另一方面，技术日益复杂，技术更新速度快，技术风险大，也使得仅靠某个科研机构、企业的资金实力和技术积累，是无法完成科技创新和成果产业化的。这就需要创新体系中的各个要素相互协调，以合作的方式进行科学技术知识的创造、应用和扩散。

科技资源的全球化配置和科技成果的共享，是科学技术国际化趋势的重要表现。在科技全球化浪潮中，跨国公司是技术转移、技术溢出的重要载体。美国商务部的一份报告指出，从1987～1997年，在美国的外国跨国公司投放的R&D经费增加了3倍以上，占全美R&D经费的15%左右。此外，跨国企业之间的技术联盟数量也在不断上升。20世纪80年代初，企业之间的技术联盟数量仅为280个，到1996年增加到660个，增长了135.71%。在这种情况下，怎样加强国内企业尤其是一些中小企业的技术创新、技术应用和技术扩散，就成了各国政府关注的一个重要内容。为了在更大范围内加快知识应用、流动和扩散，进而提高国家综合竞争力，许多国家都采取积极措施，以促进国内企业之间的技术合作和共享。例如，美国的技术伙伴计划、日本合作研究计划（VLSI）以及欧洲一些国家的科技园计划等。

对于发展中的社会主义大国而言，建立技术共享机制是提高科技资源配置效率，实现新时期我国经济社会发展战略目标的需要。江泽民同志在十六大报告中指出：“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。”这不仅回答了我国未来20年应该采取什么样的工业发展模式，而且也指明了这条新型工业化道路应该怎么走，其中重要一条就是依靠科学技术进步。目前，科技资源分散，科技成果集成得不够，技术扩散较慢，没有将科技成果快速地转化为现实生产力。这种状况不仅不利于我国科学技术发展，更不利于科技资源的优化配置，也就无法为新型工业化提供坚实的技术基础。因此，如何集中科技资源，加速科学技术知识的利用、传播；如何降低科技创新风险，减少重复性科技投资，避免资源浪费等，这些都是我国新时期以及以后相当长时期科技工作需要解决的重要问题。解决这些问题的关键之一，是建立一套合理的技术共享机制。

3.对技术共享问题的理解

技术共享是指，不同技术开发者之间、不同技术使用者之间以及技术开发与技术使用者之间可以按照一定的规则，通过资源整合实现技术知识生产和扩散最大化的过程。也就是使技术知识能够以更快的速度、更小的风险、更低的成本生产出来，并且迅速地扩散，从而提高整个产业、国家或地区社会经济的技术水平和技术能力。

从宏观层面上看，技术共享的目的是促进技术应用和加快技术扩散，促进经济和社会发展；从微观层面上看，技术共享的目的则是降低创新风险，分享创新成果，赢得竞争优势。从理论上讲，之所以会产生技术共享问题，是由于存在着技术研究开发的合作关系。也就是说，如果不存在技术方面的合作，共享问题就不会那么突出。技术合作包括政府与企业、企业与企业、研究机构与企业等不同类型的合作。对于政府资助的企业技术开发，技术共享面临的主要问题是，合理界定政府与企业的技术成果权属。如果参与企业数量较多，除了上述问题之外，还包括参与企业之间的技术分享问题。对于企业之间的技术合作，它们之间自有一套基于市场的技术共享机制。

由于技术共享涉及许多主体，技术共享过程存在各种关系。技术共享的核心是在技术开发投入者、技术开发实施者和技术利用者之间建立一种合理的利益分配关系。从技术开发过程来看，技术共享可以包括技术开发前的共享、技术开发中的共享和技术开发后的共享等三种类型。前两个方面主要是成本共享和学习共享，最后一个方面主要是依据前两个方面进行技术成果的共享。实现技术共享的方式多种多样，如联合技术开发、各种会议或人员交流等。

在技术共享过程中，各方的投资力度和技术基础、相关主体的地理分布和行业分布、技术属性以及技术分配的相关制度安排等，都直接或间接地影响着技术共享的效率。有些技术能够共享，有些则不能；有些技术的共享必须以技术所有者愿意提供技术为前提，有些则以共享者的能力为限；有些技术可以在前竞争阶段共享，有的可能会在市场化过程中共享；有些行业的技术易于共享；有些技术在行业内共享比较容易，在行业间共享比较难，或者相反。

从技术属性来看，有些技术可以共享，有些则不可以共享。例如，有些技术是来源于技术开发活动中的经验积累和人员交流，这种具有隐含性知识的技术，一般是难以共享的；相反，诸如专利、操作手册、现成的技术产品等编码行业知识，能够比较容易地进行共享。

从行业角度来看，行业内技术共享可能性要比行业间大一些，这是因为同类行业的生产工艺或者业务流程比较接近。如果行业间有内在的上下游技术关系或业务联系，这些行业间的技术共享可能性也会加大，例如电子行业与自动化机械行业等，或者制药行业与生物专科学校等。

从地域来看，地理上的接近有利于相关主体建立起密切的技术联系，从而分享相关技术知识。如果这种技术知识具有隐含性，地理位置上的接近，就显得格外重要，这也是产业集聚的重要原因，例如硅谷、中关村、新竹等地。

从技术差距来看，两个国家或地区、行业或企业的技术差距越大，技术共享的机会越少，相反，技术差距越小，技术共享的机会就会越大。之所以如此，是因为技术水平上的接近，容易更快地吸收外部知识。Maurseth和Verspagen（1998）在研究欧洲知识溢出时，就发现当溢出接受地区略微落后溢出产生地区时，溢出最为明显。根据技术差距理论，技术扩散不是自动产生的，而是需要一定水平的经济发展，以及创造性的努力和有利的制度环境。

企业规模、技术积累水平等也是影响技术共享的重要因素。例如，新兴小企业由于自身资源限制，融资能力差等方面的原因，它们在与大企业或者已有企业进行技术共享过程中，通常处于劣势。更为重要的是，这些小企业通常无法参与大型企业主导建立的技术联盟，也就无法获得相关的技术知识。因此，许多国家都把提高中小企业技术能力作为公共政策的重点内容。

此外，知识产权保护、科技人员创业和流动等方面的相关规定也会影响技术共享的效果。

总体而言，要想达到完全的技术共享是很难的，但是可以在一定程度上达到共享。良好的共享机制，有赖于上述因素的有机结合。然而，真正建立一种有效的技术共享机制并非易事，因为，当涉及多个主体时，不同的利益导向会产生技术目标的不一致。例如，政府强调技术的公开性和扩散性，而企业可能更看重技术的保密性和独占性。更为困难的是，如果没有一个有效的激励约束机制，在合作开发过程中，可能会存在着机会主义行为：有的企业很努力地工作，而其他企业可能会“搭便车”，不付出努力，却分享技术成果。从长期看，这种行为不利于科技产出的最大化和科技进步。

4.国外促进技术共享的政策举措

在纷纭复杂的现实世界里，资源禀赋条件、制度基础、市场规模、科技知识积累、国际环境变化等，都是决定科技进步的重要因素。所以，一个国家或地区必须在充分认识科技活动规律和性质的基础上，根据自身的资源禀赋、制度基础等因素，合理选择促进技术共享的政策措施。由于技术共享与知识流动、技术转移和扩散密切相关，多数国家是从促进技术合作、科技成果商业化以及人才培养等角度来推动技术共享过程。这些措施有的强调共享技术的供给，有的重视共享技术的需求，还有一些则是培育一种有利于技术共享的环境。

（1）提供更多的共享技术

该类政策工具的目标是可共享技术总量，这些技术一般具有明显的技术外溢性。私人企业虽然愿意，但没有能力来投资，例如，基础研究、科技基础设施等。直接增加科技投入、建立公共企业、加强教育等都是重要的政策工具。其中加大基础研究力度，是多数国家采用的方法，因为这种投入所产生的知识有利于全社会范围的共享。例如，美国R&D经费的18.1%（2000）、日本R&D经费的12.3%（1999）、俄罗斯R&D经费的16.1%（1998）、韩国的12.6%（2001）都投向了基础研究。相比而言，我国仅有5.0%的R&D经费投向了基础研究领域。通过建立研究实验室，支持研究协会和研究社团，建立职业协会等办法，也可以扩大技术知识供给，增加技术扩散的可能性。

此外，制定专门的科技计划也是加强技术共享的重要手段。政府资助的合作R&D计划就是日本政府模型中“得到广泛赞誉和仿效的重要措施”。因为它分散了R&D的固定成本，促进了参与者之间的技术共享，并且以在参与者之间分配任务的方式避免了资源浪费的重复研发。日本合作研究计划是VLSI（超大规模集成电路）计划，它的目的是帮助日本在半导体技术上赶超其他国家。这个计划于1975～1985年实施，预算达1300亿日元（相当于当时的5.91亿美元），包括了日本所有主要的半导体厂商。政府负担了22%的成本。这个计划开发了当时最高水平的半导体生产技术，从而使日本的半导体公司迅速获得了世界领导地位。其他国家随后开始仿效日本的合作研究方式，例如美国Sematech计划、欧盟的信息技术研究开发项目的战略计划ESPRIT，以及英国旨在开发第五代计算机的Alvey计划等。

（2）扩大共享技术的需求

为了在更大范围应用和扩散技术，尤其是一些新技术，政府常常通过采购的方式，一方面促进新技术的开发应用，另一方面则以第一消费者的身份来发挥示范效应。政府采购是促进技术开发、扩散的有效方式。公共技术采购是指政府作为消费者购买那些目前在市场上尚不存在的产品或系统，而这些产品或系统能够或者有可能在一个合理的时间期限里被开发出来。它是一种源自需求方的创新政策工具。它有助于与需求的联结，而且能够影响源于需求端的R&D活动。在美国的电子产业中，采购政策对基于新技术的小型企业的发展起着巨大作用。德国的合成材料、美国的合成橡胶、英国的雷达等也与政府采购政策密不可分，这种工具最初主要应用于国防部门。现在，这种政策工具被广泛应用于一些重要的具有战略意义的技术方面。通常，创新越是根本性的，政府作用越大。政府采购政策实际上培育出了一种用户—供给者关系，这种关系不仅有利于增量创新，也有利于使企业在“技术不连续”中领先。

（3）创造良好的技术共享环境

在技术共享过程中，技术共享环境十分重要。它不仅影响着共享技术的供给总量，也影响着共享技术的需求，更直接关系到技术共享的质量和效率。因此，相对于共享技术的供给和需求，各国更重视共享环境的培育和建设。

第一，建立科技信息情报中心。经济情报是迎接全球化贸易和信息社会的一个战略决策工具。它主要用来开发利用那些对经济运行有用的信息，并进行相应的协调研究、加工和分配，也包括对那些公司认为敏感的信息的保护。科技信息情报中心不仅有利于加强技术共享各个方面的合作与交流，更有利于提高相关各方的信息获取能力，从而提高共享的质量。日本人精于规划，使信息管理成为自己的战略优势。美国通过政府与工业界的联合行动来协调信息潜力的开发与保护。欧共体主要通过IMPACT计划和INFO2000来提高欧洲信息市场的运作。欧盟的一份报告提出了不同的有利于信息交流的办法。例如，指派专门的信息人员集中在市场的各个角落收集方法和经验；鼓励企业通过与当地或相关行业的俱乐部（出口商俱乐部）、各种代表组织，如雇员协会、商业和工业团体等的合作来共享信息等。欧洲的一些国家，如法国和瑞典已经建立了顾问机构以达到上述目的。

工业行会在技术信息交流方面也起着重要作用。英国的机床工业研究会（MTIRA）和机床贸易商协会（MTTA），通过技术、贸易展览会，到海外展出和提供商业信息等手段来促进英国机床产业发展；而德国机械工程协会（VDMA）则同时从技术和商务两方面来促进本国机床产业发展。

第二，鼓励产业集聚。产业集聚的最大好处是信息共享，节约交易成本，促进创新。而且，产业集聚还是一个国家或地区竞争优势的重要来源（波特，1990）。所以，许多国家都把鼓励产业集聚作为促进技术共享、技术扩散的重要手段。促进产业集聚的做法大致可以分为四种类型，第一种是丹麦、芬兰等国家的以“国家竞争优势”培育为目标的做法。丹麦的事业与工业部成立产业对话团体，负责对产业发展中的国家资源分配提出整合性意见，同时以集中投资及政策计划方式直接支援特定的群聚；芬兰则是以竞争及网络政策来发展国家集群。第二种是旨在促进中小企业间的网络建设。意大利的同种类型小企业在密切合作的基础上，成功地建立了工业园区，通过几种资源来解决技术或商业难题，例如Sassuolo的制陶术和Prato的纺织业就是如此。第三种方式是以区域发展为前提。例如，英国的威尔士的供应商协会（Welash supplier association），以及苏格兰的发展协会（Development Agency），其中后者对于电子产业群Silicon Glen发展功不可没；硅谷的发展也与20世纪40年代美国的大量国防合同密切相关。第四种方式是促进产学研相结合。德国的RTD（Research and technology development）合作研究计划就很具有代表性。

第三，促进中小企业发展。对于中小企业而言，它们获取技术诀窍和用来降低不确定程度的信息是非常困难的。在资本市场不甚发达的条件下，中小企业用于技术开发、应用和技术共享方面的资金相对紧张。克服上述困难，推动中小企业创新步伐，就成为国家创新政策的又一个重要内容。美国的中小企业投资研究计划（SBIR）就是一个典型的例子。SBIR计划根据研究过程和商业化的不同阶段，向中小企业提供不同数量的资金支持，在一定程度上弥补了中小企业创新资金的不足，加速了企业创新步伐^[11]。意大利对中小企业创新的支持措施相当广泛，如设立应用研究基金和技术创新基金、建立科技园区、加强技术创新服务体系的建设、鼓励中小企业购买或租赁高技术设备、推动国家科研机构向中小企业转化技术成果等，这些措施的应用，使得意大利中小企业形成了具有本国特色的技术创新模式（梁洪波、许长江，2000）。

第四，发展各种中介机构，促进技术转移和扩散。欧盟各国在国家科技政策方面，越来越强烈地认识到支持技术扩散的重要性：让用户参与到合作性的研究开发项目中来，建立特定技术实验中心，参观企业的计划（英国、德国和西班牙），发掘中小企业潜在需求的深化措施（如商业运行中的技术和战略监控、努力将功能描述的问题转化为技术术语、建立永久性情报收集站点等）。根据欧盟的做法，创新中介中心在技术转移和扩散中居于举足轻重的地位。创新中介中心以促进本地区的技术开发和技术创新、跨地区和跨国技术转让为主要活动内容，主要形式有三种：技术输出服务、技术引进服务和寻找研究合作伙伴的服务（朱丽兰，2000）。例如，自20世纪90年代以来，荷兰政府为加快创新的市场化步伐，采取了支持中介组织和促进扩散的若干措施。在创新中介组织中，创新中心（网络）的建设是一项重要内容。该中心由18个地区中心的网络构成，在技术知识获取、质量改进等方面为中小企业提供咨询。它们并不发展自己的技术专家，而是在企业和广泛的创新支撑机构间建立联系机制^[12]。而日本则是通过法律形式加强创新成果的转化和管理^[13]。其他一些发展中国家也很重视科技成果的转化问题，例如，印度通过创建技术开发和应用基金、成立技术开发委员会、设立国家技术成果转化奖、为创建技术型企业提供全方位的服务等方法促进科技成果转化（陈冰，2000）。

第五，鼓励科技人员交流。科技发展的不确定性和学习的重要性，要求国家创新体系中的参与者进行多层次的信息交流。在用于交流的知识中，有相当一部分是隐含的，难以编码化，因为技术知识在本质上是累积的，它是以先前获得的经验为基础的。从这个意义上来看，技术共享的关键是人员交流。这在一些交叉学科技术的发展中显得更为重要。个人间的关系和社会网络在启动和维持跨学科合作中起着重要作用。由于知识涉及了科学理论（Know－why）、网络知识（know-who）、技术诀窍（know-how）等，而这些知识在研究共同体之外是难以获得的，所以，直接的资助方式并不合适。而为行为者之间的对话提供各种论坛，或者支持研究人员的流动和交流，鼓励知识工人面对面地接触等间接方法，可能是一种更有效的方式。这正是欧盟目前所采用的主要方法。

第六，加强人力资源开发。前面已经提到，技术共享的效率在很大程度上取决于技术共享人员的水平。因为缺乏良好的技术知识基础，无论是多好的技术，多先进的设备，都无法达到最佳的效果。Mattson（1975）的研究发现，某一组织采用新技术的决策，不仅取决于新技术对组织的相对吸引力，还取决于该组织在一般意义上的接受能力。而这种接受能力是以高素质的人才积聚为前提的。良好的教育是提高劳动力素质的关键，更是培养创新之源的主要途径。在这种背景下，各国政府纷纷采取措施加强教育，一是提高个人技能，加强对工作的适应性；二是培养个人的学习能力，强化个人之间及个人与组织间的协调与合作；三是充分发挥个人的创造性。例如，英国的贸工部和教育与就业部联合采取措施，加强创新人才的培养，他们的具体措施是：创造一种学习文化，确保人力资源满足企业创新的需要及地方、区域和政府部门在人力资源开发中的协同等（朱丽兰，2000）。而瑞典则通过改革教育体制和建立人才流动机制等办法培养具有创新精神的人才。日本经济之所以能够在“二战”后迅速复苏，并在技术引进的基础上成功地推行“市场推动型技术创新”模式，是因为它有良好的教育基础，才使得“提高生产力的努力和技术革新灵活对应成为可能，支持了经济发展”（吉川弘之，1998）。相比而言，在教育和培训方面，美国的投入力度更大，其做法是：提高12年义务教育的总体水平，重点提高数学和科学教育水平；帮助弱势群体获得更多接触科学和技术的机会；增加对劳动力的科技再培训机会；采取措施合理配置资源和提供激励，以保证高等教育部门专业技术人才的有效供给（兰德公司，2000）。

第七，促进技术开发和使用过程中的合作。通常，在工业公司、公共研究中心、大学以及其他科研机构之间，存在着三种相关的合作关系：①建立在合同上的正式协议，如双边研究合同或者由公共资助组织资助的普通研究合同；②由个人决定的链环，如研究人员之间的交流、博士生与博士后群体间或从学术系统招收的新成员群体间的交流；③产业界在研究仪器和设备上的投资。不同类型的产业、地区，上述合作交流方式并不相同。例如，生物制药企业之间的合作，多是大型制药公司与中小型生物技术公司之间的合作最为重要；中小企业与大学、科研机构的联系也更为密切一些。各国的做法也不尽相同，法国的做法是“加强科技界与企业界的合作”以及“发展公共科研与企业的合作关系”。例如，在“加强科技界与企业界的合作”方面，为研究人员和教学研究人员创建企业提供各种便利，如《技术创新与科研法》规定：允许研究人员参与企业的创建，他们可以毫无风险的以协作者、经营者和领导者的身份进入新企业；工作一段时间后，可以自由地选择回到公共部门或留在企业；研究人员离岗或借调（可以保留公务员地位）在企业工作的期限最长可达6年；企业可与研究人员所在实验室保持技术转移的合同关系；扩大研究人员和教学人员与企业的接触等。

此外，促进落后地区的技术能力培养、对关键技术的政府资助、对社会效益高的技术予以经济补偿（补贴、税收抵扣等）等，也是促进技术共享的重要措施。

四、重大科技专项实施管理^[14]

为适应加入世界贸易组织的新形势和新要求，满足国民经济结构战略性调整及社会可持续发展的需要，2001年12月，国家科教领导小组第10次会议批准科技部组织实施12个重大科技专项。它们分别是：超大规模集成电路和软件、信息安全与电子政务及电子金融、功能基因组和生物芯片、电动汽车、高速磁悬浮交通技术研究、创新药物与中药现代化、主要农产品深加工、奶业发展、食品安全、节水农业、水污染治理、重要技术标准研究。在国务院办公厅、国信办、国家发改委、商务部、财政部、教育部、农业部、信息产业部、建设部、环保总局、质检总局以及中科院、工程院等有关部门和地方政府的大力支持下，经过技术、经济及管理专家的充分论证，12个重大科技专项于2002年7月开始部署并进入全面实施阶段。

1.12个重大科技专项组织实施背景与现状

随着加入世界贸易组织以及社会主义市场经济体制的逐步完善，我国经济社会发展和国际竞争环境正在发生深刻变化，科技进步已经成为走新型工业化道路、全面建设小康社会的重要保障和推动力量。作为应对世界贸易组织、落实三大战略、提升国家竞争力、夯实国民经济持续快速健康发展基础的战略举措，12个重大科技专项以“实现创新突破，3～5年可开发新产品、建立新企业，实现跨越式发展”为战略目标，通过集中和整合资源、加大投入力度、多方联合等方式，重点解决国民经济和社会发展所面临的一些战略性问题：①国民经济急需解决的重大科技问题，如针对国民经济结构优化升级“电子政务电子金融”等专项；②从国家战略层面需要考虑的问题，如旨在开发具有自主知识产权的、安全的操作系统作为重点的“超大规模集成电路与软件”等；③搭建一些科技支撑的平台，如搭建集成电路设计平台、软件开发平台等；④在某些技术上实现突破，抢占一批制高点，如“电动汽车”、“功能基因组合生物芯片”等专项。解决这些具有长远性、根本性和全局性的战略问题，是贯彻“三个代表”重要思想的具体行动，是新时期对科技工作与时俱进的客观需要和战略要求，直接关系到走新型工业化道路、全面建设小康社会的现代化发展战略能否拥有坚实的科学技术基础。(www.daowen.com)

自从20世纪中期以来，科技进步已经成为各国经济发展和国际竞争的重要决定力量。作为科技资源配置的重要手段，科技计划如何集中科技资源，强化国家意志，实现关键目标，或者解决一些事关国家经济社会发展的问题，已经受到了许多国家的重视。许多国家都把专项计划作为实现上述目标的重要手段。这种计划可涉及科技活动的不同层面，而且目标相对明确。例如，奥地利的技术成果推广计划、意大利的国家研究计划、韩国的国家重点研究开发计划、智利的国家创新计划、美国的技术再投资计划（TRP）等，就是目标明确、投入集中的专项计划形式。

我国以往科技计划布置的科技项目，“面”铺得很宽，目标较分散，资金投入强度较小，时间周期较长，针对这些问题，结合现阶段国民经济社会发展需要，通过12个重大科技专项的部署与实施，凝练与升华现有国家科技计划，凝聚科技发展目标和重点任务，及时调整政府干预科技活动的重点、方式，创新科技项目管理模式，从而优化了科技资源配置。这种方式顺应了国际科技发展计划的主流趋势，有助于增强我国科技持续创新能力，支撑和促进经济发展。

与此同时，产生于计划经济体制下的某些科技计划和科研项目管理模式，在市场机制作用日渐增强以及国内外环境发生重大变化的条件下，需要进行相应调整，以发挥市场机制在科技资源配置方面的积极作用，提高政府重大科技项目的引导和集成能力。目前组织实施的12个重大科技专项，就是在国家现有计划体系下，围绕国家战略目标和需求，整合国家科技资源，动员社会各种资源的一种新尝试。而且，通过强化过程管理、利用第三方力量进行监督评价等方式，除了降低政府行政成本之外，更为重要的是，提高了政府科技资源配置的效率。

2.12个重大科技专项的科技资源集聚效果显著

重大科技专项实施近两年来，期间又受到SARS的影响，但是，因其中一些项目已有前期研究基础，经过广大科技人员和各方面共同努力，12个重大科技专项基本按预期目标要求顺利推进，总体进展顺利，取得了一些重要阶段性成果。根据重大专项的论证设计，12个专项预计投入总经费近200亿元，其中，国拨经费60多亿元。截至2003年年底，12个专项已经到位总经费150亿元左右，完成总经费预算的75%，其中到位国拨经费已达50亿元，完成预算的83%；预期专利1000项，目前12个专项共提出专利申请542项，其中获得专利授权80多项（30%以上为发明专利）；形成各类技术标准近600项；开发新产品、新材料等800多项。

12个重大科技专项的组织实施，调动了地方、部门、企业、科研院校等开展科技活动的积极性，并将这些活动集中到国家战略目标上来，科技资源积聚效应显现。目前，12个重大科技专项共签订课题900余项，50多亿元的国拨经费，吸引100多亿元的地方和企业经费，有3000多个企业、科研机构、高等学校参与12个重大专项的研究开发活动，投入科技人员近3万人，其中高级技术人员占59.2%，初步形成纵横联动，共同推进重大科技专项实施的良好局面。

3.12个重大科技专项取得阶段性进展：技术层面

不同重大科技专项的启动时间、技术基础、涉及的部门和学科，以及专项本身技术特点各不相同，它们的实施进展也不尽相同。科技活动的过程特性，使得某些专项难以在短时期内凸现战略影响或者取得全面突破，但是那些基础比较好、组织比较有效的专项和课题都取得了一定的阶段进展，并在局部有所突破。在强化国家意志和实现国家目标的基础上，12个重大科技专项取得了一批阶段性重大成果，为解决国家重大科技问题和为实现高新技术成果产业化奠定了基础。

一是一些“瓶颈”技术问题得以重点解决，一批相对成熟的技术成果已经得到应用和示范，产生了较大经济效益和社会效益。例如，奶业专项的“公司＋基地＋农户＋集成技术”模式，不仅使专项示范区农民人均收入增加40元以上，创造就业机会50万个，而且推动了我国奶业向集约化、规模化方向发展。北京、上海两个示范区的奶牛平均单产超过8500公斤，达到发达国家水平。这些阶段性成果有助于改善人民的膳食结构，也有助于提高人民的生活质量。又如具有我国自主知识产权的行走式灌溉技术和大田作物膜下滴灌技术取得较大进展。其中膜下滴灌技术比常规灌溉技术省水50%，增产20%，每亩地可以增加收入175元，节水250立方米。目前，该项技术在新疆示范和应用的面积已达200万亩，预计将增加农民收入3.5亿元，节水5亿立方米。这对转变农业生产方式，增加农民收入，走水资源耗费少、经济效益高的现代农业发展之路起到了积极的示范和带动作用。而为食品安全研制的荧光RT-PCR快速检测及禽产品新城疫、禽流感病毒的方法，使过去常规检测方法检测周期由21天缩短为4小时左右。这种具有世界领先水平的重大技术突破，将对构筑符合我国国情的食品安全体系具有战略意义。

二是一批重大技术获得突破，自主创新能力有所增强，国民经济信息化水平有所提高，为国家安全和产业发展提供了强力支撑。嵌入式中央处理器（CPU）和数字信号处理器（DSP）取得群体性技术突破，它们的推广应用必定能够促进传统产业结构升级，提高我国IT产业的附加值和竞争力，而且对于打破国外对我国集成电路装备的封锁，形成集成电路和新装备的自主配套能力具有重要的战略意义。“创新药物和中药现代化”成功研制出重组腺病毒-p53抗癌注射液，现已完成临床研究，获得新药证书，并申请了三项国家发明专利，成为我国和国际上第一种在基因水平进行肿瘤治疗的重组技术药物。电子金融专项的网络银行体系在中国建设银行应用后，客户数量、交易金额等均比上年增长了5倍以上，极大地提高了金融系统的服务效率。“软件”专项已经完成了具有自主知识产权的自主服务器操作系统内核的第一个内部版本，该项重要进展将对我国自主网络软件核心平台的研制和构建产生重要影响，有助于促进国产软件自主发展，促进信息安全建设，显著提高我国信息产业的附加值和竞争力。

三是储备了一批技术，培育了一些新兴高技术产业，将对我国经济社会持续发展产生重大影响。“电动汽车”专项完成了第一轮功能样车的开发，达到了预期技术指标。其中，纯电动客车和轿车，已在国家质检中心完成了5000公里的认证试验。通过技术创新和研发，为未来新兴高技术产业的形成奠定了基础，对我国经济社会持续发展将产生重大影响。例如，2003年8月我国成功研发出第一辆燃料电池轿车样车“超越一号”，性能接近国际先进水平，为2008年奥运会组建清洁汽车车队打下了良好基础；清华大学与北京客车厂联合开发的燃料电池城市客车第一轮功能样车已经完成；2003年11月8日，东风汽车集团的4辆混合动力客车已在武汉正式投放运营。目前，经我国药监部门批准，用于癌症检测，丙肝诊断、分型、献血员筛查的两类生物芯片分别于2002 年4月、12月获得国家新生物制品I类新药证书，并作为生物制品新药投入使用，标志着我国生物芯片研究已开始从实验室走向实用阶段。这些重大进展标志着我国高技术研究开发进入到了一个新阶段，并为未来产业化奠定了基础。

四是一些重大基础性、公益性技术取得阶段性进展，某些重大基础研究成果已经跃居国际领先水平。例如，“功能基因组与生物芯片”专项分离克隆出了水稻分蘖控制基因MOCI，研究成果刊载于2003年6月《Nature》上。这是我国近20年来，首次在世界上克隆出具有自己知识产权和应用前景的主要农作物重要农艺性状的功能基因，标志着我国水稻功能基因研究已具备国际领先地位的能力，并为推动我国生命科学和生物技术的跨越式发展奠定了良好基础。此外，上海、深圳、天津等南北方饮用水安全保障系统研究取得系统性成果；太湖水污染控制与水体修复关键技术取得突破；在全国11个省（市）建立了食品污染物监测网。这些技术的突破，将极大地改善人民生活环境，提高人们生活、健康安全和质量。

五是推动了科技创新平台和产业化基地建设，发挥了很好的带动、辐射和示范效应。目前，12个重大科技专项都不同程度地建设了各种创新平台和基地。例如，电子政务信息安全平台与应用平台、金融信息化技术平台、新药创制和筛选技术平台、电动汽车研究开发和测试平台、集成电路设计产业化基地、节水农业示范基地、奶业示范基地等。这些平台和基地建设既可以解决当前重大专项的技术问题，又是促进国家持续科技创新，提升产业未来竞争力的重要条件。科技部率先提出的技术标准战略，已经得到了国家质检总局、标准委、财政部等部门的积极响应和大力支持，技术标准理念在全国范围内得到普及和提高，扭转了我国长期忽视技术标准工作的状况，初步形成了部门、地方联动的大好局面，被长期从事标准工作的业界称为“标准的春天”。目前，上海市等18个地方已被确定为首批技术标准试点城市。这将对构筑有中国特色的服务于国民经济和社会持续健康发展的标准体系产生深远影响。而电子政务专项的密码服务系统，则首次构建出一个体现我国密码应用最高水平的电子政务安全保密设备体系，将为国民经济和社会信息化进程提供有效的安全保障。

从技术布局特点看，12个重大科技专项旨在一方面集中力量，重点攻克制约当前国民经济和社会发展的重大科技问题；另一方面，通过加大公益性研发和产业共性技术开发投入力度，构筑持续创新平台，培育新兴产业增长点，为未来国民经济和社会发展提供必要的技术储备和产业基础。

由于新时期科技计划的组织环境与组织基础已发生很大变化，为提高政府科技资源配置效率，实现国家科技发展战略目标，客观上要求科技计划体系和项目管理模式进行创造性变革。从这个意义上看，组织实施12个重大科技专项追求的不是简单地获得多少具体的科技成果，取得多少技术突破，而在于以国家发展目标为立足点，通过专项形式适应、引导和促进国民经济结构战略性调整。换言之，12个重大科技专项不过是一种过渡形式而已，其更深层的意义在于探索适应新时期客观环境变化的一种新模式、新机制。

这种新模式、新机制要求，组织实施重大科技专项一定要立足于我国经济社会发展现状，优化科技资源配置，创新计划体系和科技项目组织机制。只有如此，才能明显增强政府调动和组织重大科技项目的能力和经验，才能构建一种与新时期经济社会的科技需求相适应的科技计划组织机制和管理模式。

4.12个重大科技专项组织实施的经验与问题分析

12个重大科技专项组织实施两年来，无论是在技术上，还是组织管理上，都取得了许多阶段性进展，尤其是在计划模式和科技项目管理机制方面积累了相应经验。作为一种新的尝试，重大科技专项也面临一定的问题，但是，这些问题是变革探索中的问题，发展中的问题，需要在发展中去解决、去完善。总体来看，12个重大科技专项组织实施具有如下六个特点：①目标相对明确，但布局领域过宽，专项战略效应释放受到制约；②计划体系有所集成和创新，但原有计划模式惯性仍然存在；③科技资源整合有所增强，但统一指挥协调难度大；④企业牵头产业化创新项目，但相关组织基础薄弱；⑤项目过程管理制度化，但管理责任链条有待强化；⑥专项后续发展或者后续产业化安排缺项。

（1）目标相对明确，但布局领域过宽，专项战略效应释放受到制约

集中科技资源，迅速抢占一批21世纪科技制高点，力争在3～5年内在我国的若干领域取得重大技术突破和实现产业化，这是组织实施12个重大科技专项的战略目标之所在。其基本功能是解决国民经济和社会发展过程中的突出问题与紧迫问题。围绕战略目标和基本功能，12个重大科技专项力求通过克服以往的只重视单项技术开发的弊端，强调现有（成熟）技术集成；力求通过创新组织方式，整合资源，培育以企业为中心的技术创新体系。基于此，结合国内外环境以及科学技术发展特点，重大科技专项主要从如下四个方面进行部署：①立足于解决国民经济和社会发展急需的重大科技问题；②抓住对国家建设和发展以及安全具有战略影响的科技问题，在国家层面给予重点支持和推动；③推动科技创新支撑平台建设，加速提升国家竞争力；④努力实现技术突破和跨越式发展，推动新产业形成。

从国家重大科技专项的目标领域布局看，解决国民经济和社会发展急需的重大科技问题是重大科技专项的首选，这些问题涉及国计民生、人民健康的各个方面，如“主要农产品深加工”、“奶业发展”和“节水农业”等项目。而国家战略安全、创新平台和技术突破、跨越与新产业发展等三个领域次之。由表35可以看到，在国民经济社会发展、国家战略安全、创新平台和技术突破、跨越与新产业等4大战略领域分别布置了9个、4个、4个和4个重大科技专项，分别占60.0%、26.7%、26.7%和26.7%。从每个专项所涉及的领域来看，有11个专项仅涉及1个领域，涉及2个和3个领域的各有2个专项。70%以上的专项仅围绕一个目标，这说明，“十五”时期国家重大科技专项的目标指向很明晰，也很具体。国家重大科技专项的这种布局基本符合我国现阶段的发展特点和发展现状。

表35　“十五”时期国家重大科技专项的目标领域布局

资料来源：根据各个专项的批复文件整理而得。

表36　“十五”时期国家重大科技专项的“项目技术性质”

从专项的技术性质看，12个重大科技专项更多的是强调现有技术集成及其基础上的技术示范和扩散效应。从重大科技专项的项目技术性质看^[15]（见表36），涉及工程示范的重大科技专项最多，占80.0%，产业化技术开发和重大创新次之，分别占46.7%和40.0%，而公益研究项目最少，占26.7%，仅相当于“工程示范”项目30%左右。这些数据说明，国家重大科技专项更多的是强调现有技术集成及其基础上的技术示范和扩散效应。这种项目性质有助于相对迅速地解决当前国民经济和社会发展所面临的问题，也就是说，大多数专项是以解决“应急问题”为主。这些数据还表明，产业化技术储备或者准备也是12个重大科技专项所要解决的重大现实问题，这些问题的解决对于国民经济和社会发展的长远发展是十分有利的^[16]。

严格的目标管理，促进专利、人才、标准三大战略落实，也是12个重大科技专项组织实施的显著特点。为了保证专项的顺利组织实施，每个专项都结合战略任务和专项特点设置了量化考核指标，15个重大科技专项共有91个考核指标，平均每个专项6.1个考核指标（见表37），软件、超大规模集成电路、国家信息安全应用示范工程、电子政务试点示范工程、金融信息化关键技术开发及应用示范、功能基因组和生物芯片、电动汽车、高速磁悬浮交通技术研究等8个专项共有总体目标或主要目标24个，平均每个专项有3个目标。这种目标管理对于具体的组织实施以及保证专项实施进度、方向具有重要意义。

表37　“十五”时期国家重大科技专项的管理组织概况

专项的组织实施促进了“人才、专利和技术标准”三大战略的贯彻落实。各个专项都十分重视人才战略，积极采取措施吸引国内外人才，鼓励海外优秀留学人员承担专项研究，实现项目、基地、人才的协同发展，培养了一批专业技术队伍。电动汽车、功能基因组和生物芯片专项有不少专家从国外回来专门承担课题研究。如集成电路与软件专项在项目研究的同时，建立了北京、上海、成都等7个国家集成电路产业化基地，还与教育部软件学院建设相结合，共同建立了9个集成电路软件设计人才培养基地。据不完全统计，500多名留学人员回国参与项目研究，专项实施一年半就有1000多名博士生参与研究工作，加速了人才培养。又如，农产品深加工专项已经培养研究生90名，企业技术骨干300多名，高级管理人员100多人，形成了一支结构合理、年富力强的高水平研究队伍。

此外，通过积极协调国家专利局等部门，建立发明专利补助机制，建立专项专利及标准申请“快速通道”，加快专利及标准审批。目前，根据初步统计，12个重大科技专项已经申请专利542项，初步形成各类技术标准600多项。到专项全部完成时，我国将建成具有我国自主知识产权和特色的软件开发、电动汽车、中药质控和疗效评价等数十项技术标准体系。食品安全重大专项实施过程中，我国首次牵头参与制定国际食品安全标准，这样我国已正式加入国际食品安全规则制定行列。

虽然，在专项布局、目标管理等方面，12个重大专项进行了有益探索，但是，这种组织方式不过是一种过渡性措施，专项布局过宽限制了专项战略效应的发挥。一是专项领域过宽，专项数量过多。从12个重大科技专项的具体布局可以看出，几乎涉及了国民经济和社会发展的各个方面。这种布局有其合理的一面，即由于长期科技投入不足，历史欠账比较多，然而，60多亿元科技投入无法解决这些问题。从总体上看，12个重大专项的目标是明确的、具体的，但是，每个专项的总体目标、内容、要求和最终的成果互不相干，彼此相对独立。有的专项几乎涵盖了一个产业（如超大规模集成电路和软件专项），还有的专项包括了不同领域的内容（如信息安全与电子政务及电子金融专项），而且有些专项之间存在交叉重复。专项组织实施的本质是服务于国民经济和社会发展，但是布局过宽实际上是削弱了专项的战略意义，客观上造成了分散。这种状况不利于充分发挥国家集中性财力的作用，实现重点突破和跨越。由于专项来源于不同的科技计划（主要是“863”和“攻关”两个计划），每个专项的技术特点、经费渠道、管理办法存在很大差异，再加上专项实施进展参差不齐，12个重大专项并不是真正意义上的专项，更像“863”计划中的“主题”。在这个意义上，专项目标实际上有12个。二是部分专项内部项目重复。部分专项内部也存在布局过宽，子课题数量过于庞大，研究开发内容相对分散，有的课题设置存在重复现象。在资源总量一定的条件下，项目的增多细化，每个课题的平均投资强度势必下降，最终导致研发力量和资金投入不够集中、研发重点不够突出的矛盾。这种状况导致了12个专项的名义投资强度上升，而实际投资强度下降。投入不足的结果之一就是项目成果质量下降，追求论文、著作的增多，而新产品、新工艺少。这种状况实际上背离了专项设置的初衷，尤其是那些以产业化导向和示范为目标的专项。

（2）计划体系有所集成和创新，但原有计划模式惯性仍然存在

在12个重大科技专项的组织实施之初，就非常强调组织机制与管理模式的创新：在组织上，集成多方优势，大力促进中央各部门之间的联合、中央和地方的结合以及国家各重大科技计划之间的衔接和集成；在实施上，采用政府引导和市场推动相结合，推动以企业为主体的创新和投入模式，建立竞争和滚动调整机制；在管理上，实行分类管理，建立项目责任制，实现产学研相结合和技术创新与体制创新相结合，以专项凝聚人才和队伍。经过两年多的实践，专项的组织管理基本实现了上述目标，特别是在社会力量动员和宏观管理，以及项目组织机制和管理模式上进行了有益探索。重大专项组织实施，将为我国科技计划管理的改革、内容设置和操作模式提供有益探索，将提高政府利用市场机制组织重大战略技术的能力。但是，12个重大科技专项脱胎于和依附于现有国家计划，在具体组织实施过程中势必会夹杂原有计划模式的故有惯性。

表38　国家重大科技专项与科技攻关计划重大项目经费支持强度比较

注：①资料来源：科技部计划司《国家科技计划》（2001，2002）；
②为12个重大科技专项的国拨经费强度；
③截至2003年年末，12个重大科技专项签订课题数的平均签订国拨经费强度。

加强现有科技计划集成，显著提高研发支持强度。从宏观管理层次上看，12个重大科技专项立足现有科技计划体系，是新时期实施国家科技计划改革，探索科技计划管理模式的一次重大尝试。其显著特点就是加强现有计划的集成，改变原有科技计划分阶段、分层次的内容设置和管理模式，通过凝练目标和明确目标，真正实现有所为有所不为，尽快提高我国重点领域的国际竞争力。这种方式促进了科技和经济进一步结合，改变了以往我国科技计划比较注重单项技术发展的状况，强化了技术的集成创新，注意以产品和产业为中心实现各种技术的集成。“十五”时期国家重大科技专项的计划支持主体是“863”计划和科技攻关计划。从专项的计划支持角度看，“863”计划支持6个，科技攻关计划支持6个，两个主体计划共同支持3个。15个重大科技专项共批复国拨经费61.7亿元，平均每个专项4.1亿元（见科技部批文）。“十五”时期“863”计划的32%（47.4亿元），攻关计划的27%（14.8亿元）都集中到了12个重大科技专项上，星火、农业成果转化资金专项等计划也围绕专项总体目标共同支持，合理分工，提高了科技资源配置效率^[17]。另外，重大科技专项的项目支持强度和课题支持强度普遍提高。根据科技部计划司提供的数据，从项目的国拨经费支持力度看，2002年12个重大科技专项共批复国拨经费55.68亿元，平均每个专项的支持强度为39771.43万元^[18]，分别是“九五”和“十五”期间科技攻关计划重大（重中之重）项目平均资助强度的18.4倍和5.6倍。2002年14个重大科技专项共签订国拨经费50亿元左右，签订933个课题，平均每个课题的国拨经费支持强度为500万元左右，分别是“九五”和“十五”期间科技攻关计划重大项目课题（或专题）平均资助强度的5.14倍和1.97倍（见表38）。项目支持强度的提高有利于发挥资源的集中优势，重点突破，实现国家宏观战略目标。

调查发现，由于国家科技专项的目标旨在解决国民经济和社会发展中的一些重大科技问题，这种目标设置与部门、地方、企业发展目标高度吻合，极大地刺激了社会各界科技投入的积极性。在政府加大投入力度的同时，部门、地方和企业也纷纷加大支持力度。全部15个重大科技专项“十五”期间预计总投入近200亿元，中央财政将拨款60多亿元，部门、地方和企业配套近140亿元。在国家项目支持、引导下，有相当数量的项目承担单位把研发水平提高到了一个新档次。例如，天津、上海等地的水资源专项，在示范工程实施过程中，不仅积极集成现有技术，而且加大技改力度，使项目的科技含量显著提高，这对于提高水资源利用效率，加强环境保护具有重要意义。

尽管在现有科技计划集成条件下，研发支持强度显著提高，但是，与整个经济发展和社会进步的科技需求相比，12个重大专项所能提供的公益性科技产品供给都很有限。在12个重大专项布局过程中，尽管按照有所为有所不为原则，对一些科技项目进行了遴选，集中财力重点解决国民经济和社会发展亟须解决的问题，但是，在整个社会科技投入严重不足的条件下^[19]，为了保证国家科技目标实现，项目布局势必会有所延伸，所以科技经费不足的问题就会显现出来。一是许多产业技术开发项目和工程化项目，需要不断追加投入；二是基于新技术的产品市场尚未形成规模，需要国家投入加以产业化引导；三是技术系统的复杂性以及不同技术体系的相互融合，再加上现有技术基础薄弱，使得原本紧张的资金变得更为稀缺。此外，有些战略性技术虽然目前无法显现出战略意义，但是如果没有这种技术基础、技术人员储备，国家经济安全、政治安全、军事安全、社会安全和生态安全都将面临巨大威胁。尽管12个重大科技专项在部署上已经充分考虑了上述要求，但是，这部分资金缺口太大，仅仅依靠12个专项的政府资金很难满足需要。例如，超大规模集成电路配套材料专项的投入，只能在一定程度上满足一些关键材料的产业化技术研发需要，根本无法形成我国集成电路配套材料体系。此外，专项配套资金的落实问题在专项实施中也是一个突出问题。由于缺乏相应的制度安排，与专项配套的企业资金很难落实。

作为国家科技计划，“863”和科技攻关计划的项目经费、投入目标和重点、管理方式存在很大差异，因此，脱胎于原有计划的重大科技专项，没有自己独立的经费来源，项目管理主要依据两个计划的相关管理办法。所以，专项如果调整，必须以两个计划为基准，在经费上更是高度依赖于两个计划。由于两个计划的经费总额是一定的，每个计划必须以实现各自目标为基准，虽然专项从属于这些计划，也是这些计划的布局的重要构成部分，但是如果经费向专项倾斜，该计划内的其他类项目所获经费支持的数额与强度就会受到影响；反之，如果不能保证专项的经费总量，专项的实施效果也会受到影响。更为重要的是，由于科技活动本身具有技术开发不确定性、复杂性、系统性等特点，有些专项需要持续追加投资或调整，但在目前状况下难以高效完成。因为项目调整或经费追加，必须按照该专项所依据的科技计划管理办法行事，可能会延迟资金到位时间，进而影响项目进度。因此，缺乏稳定的资金来源，客观上制约了重大专项的组织实施效率。

（3）科技资源整合有所增强，但统一指挥协调难度大

动员社会各方力量，调控与整合社会资源。重大科技专项的实施，使社会各界凝聚在一起，共同创业，有利于集中力量办大事。每个专项都联合了多个部门、地方省市、行业协会、科研院所、大学和企业，如技术标准专项由科技部联合国家质检总局、国家标准委、外经贸部、财政部、农业部、卫生部、国家环保总局和信息产业部等十几个部门共同组成部际协调领导小组，实施过程中共有30多个地方省市、177个科研院所、62个大专院校、400多个单位参加标准专项的研究和实施工作。奶业专项由科技部联合农业部以及14个省市地方政府部门，中国农业大学、中国农业科学院等49个科研教学单位，中国奶业协会、乳品工业协会等行业组织以及30多家企业共同参与到项目之中，将研究、开发、产业化以及产业政策结合起来，有利于取得实效。

政府和专家合作管理。从项目组织单位看，与“863”计划和科技攻关计划组织特点相对应，科技部单独组织的有7项，其中，软件专项由信息技术领域和先进制造与自动化领域来组织实施，大规模集成电路专项除了由上述两个领域组织实施之外，还包括新材料领域；电动汽车和高速磁悬浮交通技术研究两个专项都由能源技术领域组织实施；而资源环境领域则负责组织实施节水农业和水污染治理两个专项。其他8个重大专项由科技部和相关部门、地方共同组织实施。

由于12个重大科技专项的经费主要来自于“863”计划和科技攻关计划，因此，这两个计划的项目管理方式对专项的组织实施产生很大影响。从总体上看，在保留两个计划项目管理模式特点的基础上，12个重大科技专项的组织实施模式是以“863”计划模式为主导，借鉴了科技攻关计划管理成功经验的一种逐渐优化的专项管理模式，是一种政府部门和专家共同管理的模式。“863”计划管理模式相对复杂，管理层次比较多，专家参与科技管理决策与监督，尤其是“863”计划中的重大专项管理模式属于典型的专家负责制。相比而言，科技攻关计划管理模式中，专家游离于管理系统之外，不直接参加项目管理，但是承担一定的咨询和监督职能，项目依托单位的权力比较大。

在这种管理模式中，科技部专项主管司主要领导对专项实施的效果整体负责；专家组的专家负责人对专项实施的技术路线等技术工作负责；有重大工程依托的实行业主负责制；产业化示范类专项则要充分依托有关职能部门合作所在地的地方政府的领导、监督和协调。

在具体项目管理中，基本上采取项目管理办公室、课题承担单位主管部门、课题承担单位分级管理模式。①项目管理办公室由科技部和其他相关职能部门联合组成。例如：农产品深加工项目由科技部农社司牵头，由科技部计划司、农业部、教育部、国家粮食局等的相关人员组成。项目管理办公室的主要职能是保证本专项的顺利实施，确保国家战略目标的实现，主要负责课题的招标、申报及任务书的签订，监督、检查课题的实施，负责课题验收等工作。②课题承担单位主管部门处于承上启下的地位，其主要职责是协助专项管理办公室督促课题承担单位做好汇报等工作，定期检查课题具体执行和资金使用情况和落实配套资金等。③课题承担单位是项目或课题承载主体，其首要任务就是按时、按质、按量地完成课题的研究开发任务。在项目执行过程中，接受管理办公室、主管部门和专家组的监督和检查，汇报课题进行中的进展和问题，与此同时，积极促进科技成果转化，并加强知识产权保护等。这些有效地调动了中央各部门，中央和地方，政府、研究机构与企业的积极性，促进了国家重大科技战略目标的贯彻与实施。

统一指挥协调难度大。12个重大科技专项在部门协调、社会资源整合方面取得了相当进展，但是，不同部门、主体的潜在利益冲突，客观上使得部门利益、个体利益与国家利益目标存在一定差异，由此造成统一指挥协调难度比较大。①多部门协调难。作为新时期科技计划体系和科技项目管理模式的新探索，重大科技专项不是简单的技术开发，而是一个涉及社会、经济、文化等各个方面的复杂系统工程，单独靠一个或几个部门的力量难以有效地组织科技活动。通过组织实施重大科技专项，跨地区、跨部门、跨行业的沟通协调有了较大改善。但是，12个重大科技专项涉及的部门很多，而每个部门都有每个部门的利益，由于缺乏国家整体战略意识，部门之间、中央与地方之间沟通协调还比较差，科技资源的整合急需加强，还没有形成多方位、多角度、多层次的协调机制，尤其是在科技成果产业化或者技术推广方面，更需要形成良好的多部门沟通协调机制。例如，食品安全专项技术链条很长，涉及农业生产、食品加工、流通、消费等全过程控制，包括标准、检测、评价、预警等许多技术环节。②过程管理难度大。经过多年努力，我国科技计划管理在项目申请、立项、评估等方面的相关制度已经基本建立，但是作为一种新的组织方式和一个整体^[20]，12个重大科技专项的内容不同，特点不同，技术基础和技术要求不同，目标要求不同，因此很难用一套标准或者模式加以事前、事中、事后管理控制。在专项执行之初，《关于重大科技专项启动实施若干问题的意见》明确指出“实行分类管理”，这对于适应专项要求，提高管理效率起到了积极作用。然而，由于12个专项仅仅是我国科技计划的一个“子项目”或者一种“虚拟整合”，无论是管理还是现实操作都存在很大难度。有的专项跨“863”和科技攻关两个计划，而这两个计划的资金来源、投入方式、管理制度都不相同，造成的结果是名为一个专项，却有两套管理模式和方式，不仅加大了管理难度，也提高了管理成本。另一方面，专项强调的是“专”，这体现在通过对某些科技领域大规模投资，试图整合科技活动，力争在较短时间内实现技术突破和跨越发展，服务于国家经济和社会发展。前述两个计划基本上是根据科技发展不同阶段来设置的，而且科技重点和领域也存在一定差异，尽管科技管理部门尽量集成计划、集成资源，发挥集中优势，实际上的执行难度很大，项目实施效果受到很大影响。此外，分属于不同计划的专项，基本上按照原有计划管理制度进行项目验收评价，而不是按照统一的“专项”目标要求进行有效绩效评估，客观上影响了专项的战略效应发挥。所以，就专项组织方式而言，它需要既相对独立，又符合自身特点的一般管理制度和组织机制。

（4）企业牵头产业化创新项目，但相关组织基础薄弱

培育企业为主体的产业创新联盟。政府以国家资助重大科技专项的方式，积极牵线搭桥，协调各方利益，鼓励以企业为主体，吸纳技术集合体中的相关各方，推进产业创新联盟，不仅降低了创新风险，提高了技术开发速度、质量和水平，还为不同利益方提供了信息交流平台，密切了科研与产业、单项技术与单项技术、单项技术与系统技术之间的联系，形成了部门技术创新体系或区域创新网络，为相关领域未来的技术创新、应用和扩散打下了坚实基础。基于这种理念，12个重大科技专项中的产业化开发或者工程化项目，都十分强调市场机制的作用，尤其是把企业创新能力的培育和加强放在了重要地位。一方面依托有实力的大企业组织实施，例如，超大规模集成电路配套材料重大专项就把拥有3.5万名技术人员、22家设计研究院所的上海华谊集团作为课题组织单位，提高了项目的实施效果；另一方面鼓励企业牵头与产业化相关的专项，促进产学研相结合，建立起“企业为主体，科研院所和高校为技术支撑”的产业技术创新体系，使科技攻关与产业化开发有机结合。目前已经签订的专项课题中，50%以上是由企业牵头。企业参与、主导专项实施，尤其是工程化或产业化项目实施，能够快速对市场做出反应，及时调整技术路径，使技术开发和市场需求紧密结合起来，加速科技成果商业化过程。这些方式改变了以往单独由政府组织科技项目的状况，同时也提高了企业创新意识，对企业创新主体地位的培育发挥了积极的引导与示范作用。

专项的组织基础薄弱。12个重大科技专项的一个重要目标就是培育产业创新能力，但是，由于产业技术进步体系尚未建立起来，专项的组织基础较为薄弱，客观上影响了专项战略效应的释放。而这种状况的存在也表明，培育产业创新能力，特别是基于产业创新要素专业化分工优势的产业技术进步机制，需要政府加强引导与示范功能。①企业技术积累不足，技术组织能力有限。虽然企业已经成为我国技术投入和R&D支出的主体，但是投入总量有限，R&D强度仅为1%左右，即使是一些高新技术企业其R&D强度也不过为国外同类企业的20%～40%，尚未成为技术创新主体。其主要原因在于，在目前的市场条件下，技术创新并不是企业盈利的主要手段，而且技术创新也没有与企业现有盈利手段有效地结合。产业化导向的重大科技专项要求项目承担载体是企业，在这种情况下，促进产业技术进步和提升核心竞争力的某些国家战略还无法通过企业独立承担。不少专项项目中引入了项目业主制，有些专项实施主体是既定的企业，有些则是一些为项目而成立的企业法人组织。但是，有些企业实际上是一套人马，两块牌子（某科研院所为承担项目注册一个公司，但是公司与科研院所的产权等关系尚未明晰），这种组织是否能真正完成专项任务，还有待于进一步观察。如果他们缺乏相应的资本能力、技术能力、管理能力和商业化能力，其结果与科研院所承担项目的结果是一样的：项目结题之时，也就是技术开发的终结之时，并不能真正实现成果的产业化和技术扩散。②科研院校科技成果转化能力有限。由于业绩评价体系的限制，某些项目企业，尤其是一些基于科研院所设立或组建的企业，他们的领导和来自于院所的员工更偏好发表论文，而不是技术市场化的可能性。在企业、科研院校等的创新联盟中，由于缺乏相对完善的制度和机制，技术成果的共享或利益分配机制尚未理顺，这种状况也不利于专项目标的实现。③人才短缺。专项组织基础薄弱的另一个表现是人才短缺。例如，由于我国计算机教育主要是Windows，许多Linux人才匮乏，一些高级软件开发人员明显不足，对软件专项的组织实施很不利。除了技术人员供给不足外，一些具有战略性技术的专家更缺。另外，由于市场中介发展迟缓，还不能为科技项目相关利益主体提供高效服务。

（5）项目过程管理制度化，但管理责任链条有待强化

重大科技专项能否顺利组织实施，关键在于管理模式和组织机制的创新。由于现在组织实施的12个重大科技专项在我国还是首次，没有现成的模式可以参考和借鉴，所以，重大科技专项不仅在现有计划集成等宏观管理方面进行了有益的探索和创新，还在项目的组织与管理机制方面进行了创新。然而由于没有形成与专项相适应的责任分担与风险控制机制，管理责任链条有待强化。

制定管理细则，强化制度化管理。为了保证专项组织实施的规范化和科学化，12个重大专项组织实施之初，就制定了《关于重大科技专项启动实施若干问题的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确提出了专项在目标上要注重突出重点，有所为有所不为，实现创新突破，通过专项实施，开发新产品、建立新产业、实现跨越式发展。基于这一指导原则，部分专项在具体实施过程中，结合专项的各自特点，如“农产品深加工技术与设备研究开发”、“现代节水农业技术体系及新技术产品研究与开发”、“奶业重大关键技术研究与产业化技术集成示范”、“功能基因组和生物芯片”等专项都制定了管理细则。这些专项的管理实施细则对科技项目的主旨、组织管理、计划实施、检查评估、经费管理、成果验收和成果管理等方面做出了较为详细的规定。一方面突出了重大科技专项重点突出、创新突破的特点；另一方面也为重大科技专项的顺利实施和规范化、科学化管理提供了依据和保障。

创新项目组织机制，强化过程管理。从微观层面上看，12个重大科技专项的组织实施过程中，引入了项目滚动淘汰机制、项目监理制、项目法人责任制、项目招投标制度等新的管理机制和制度，规范了项目组织实施程序，提高了管理效率。①项目滚动淘汰机制。从国家层面上看，12个重大科技专项都预留了一部分资金，以建立项目应急启动机制，资助那些没有立上项，但很有发展前途和国家有必要支持的项目。同时，通过项目阶段性评估，及时调整和收敛总体目标，保证能够支持最优、最有前途的项目和领域，提高项目支持力度和成功率。例如，“功能基因组和生物芯片”专项在具体组织实施中规定，每个课题要预留15%～20%的课题调整经费，主要用于三个用途：支持和引进同类研究的优秀群体及个人，支持符合课题目标并具有重要创新意义的新方向的研究；奖励有重要突破的课题组；开展相关的学术交流和战略研讨等。从项目的过程控制看，专项的许多主题或项目都有几家竞争性的参与单位，经过一段时间的节点检查与控制，从中选择一家给予重点支持。这些办法都很好地体现了专项的总体目标：集中资源办大事。例如，电动汽车专项通过竞争优化、公开招标、统一测试、节点控制、综合考评、滚动立项等一系列措施，形成了专项从立项到实施的竞争机制。同时，专项实行开放式管理，坚持对没有进入滚动的课题，实行资源共享、信息共享、测试平台共享，同等条件进入下一轮滚动竞争。在2003年年初，专项顺利完成了第一期合同的验收、滚动工作，滚动后的合同数量减少了近一半，优化了技术队伍，增加了投资强度，取得了较好的效果。②委托第三方对重大科技专项实施进行咨询、评估，探索国家科技计划的监督、评价机制。以往科技部的项目评估主要是邀请相关领域专家学者或中介机构进行评估，但是12个重大科技专项的复杂性、系统性以及高度专业性等特点，决定了用以前的方式难以发挥评估的能动作用。为了更好地控制和监督具体的项目承担单位及项目实施质量，不同专项根据自身特点，选择了不同的监督控制方式。其中，积极引入社会力量对项目实施进行第三方监督，已经取得了良好效果。例如，电动汽车专项与中国国际工程咨询公司签订了监理合同，由中国国际工程咨询公司负责监督检查项目具体承担单位的工作进度、管理质量以及经费使用等内容，极大地提高了项目的管理效率和实施效率。“现代节水农业”、“功能基因组和生物芯片”等专项积极利用中介机构，进行第三方评估。这些专项规定，对于国拨经费超过1000万元的课题，委托会计师事务所、审计事务所、资产评估事务所等专业机构进行专项评估，作为课题验收的依据，从而确保了评估的公正性和无偏性，加强了对专项的跟踪、监督和管理以及对进展情况的绩效评估、考核。2003年10月，科技部委托中国工程院对12个重大专项执行情况进行中期评估。中国工程院组织了100多位专家，其中院士40多人，分别组成12个评估工作组，独立、客观、公正地对重大项目的目标、进展、组织管理、存在问题等内容进行严格的评估和咨询。工程院评估咨询结果将作为进行重大专项的动态调整的重要依据。这种评估咨询方式不仅有助于我们客观把握重大专项的执行情况，强化过程管理，也有助于全国科技界对国家科技计划的管理方式和实施效果进行监督，提高政府组织重大科技项目的效率。

项目责任制度不完善。主要是指没有形成与专项相适应的责任分担与风险控制机制。由于专项实行的是一种虚拟式的矩阵管理模式，责任制度约束不强。下面以总体专家负责制为例对该问题进行简要分析。在专项组织管理中，总体专家组对“专项办公室”负责并接受“专项办公室”的指挥，同时也有相关制度约束。然而由于专家主要是“网络式组织结构”的成员，既受到原有单位的制约，又要服务于国家利益，难免会产生个人、单位或者部门利益与国家整体利益发生冲突的问题。而且专家的流动性比较强，不是宏观管理部门成员，一些正规制度无法有效约束其行为，客观上造成他们的权利与责任不对等：拥有相对大的权利，但是却不承担相应的责任或者是承担比较小的责任，甚至不承担任何责任。从理论上讲，由于真正的决策者是政府，所以政府是理所当然的责任主体，然而通常承担咨询职能的总体专家的进入并参与决策，实际上是膨胀了“决策者范围”，其结果必然是，“应该承担责任的主体”增加了，由于缺乏事实的责任分工以及相关的治理机制，最终是责任不清，进而无人负责。从长远看，如果不从制度上加以进一步规范，科技项目组织实施的风险将加大，甚至影响国家权威。

（6）专项后续发展或者后续产业化安排缺项

与以往的计划不同，12个重大科技专项的绝大部分都具有很强烈的产业化导向性，这在很大程度上解决了长期存在的科技与经济发展两张皮问题。但是并不是说，通过专项实施和专项阶段性目标实现后，就能够把科技成果迅速地转化为现实生产力，或者把单项技术集成为完全可以商业化的产品，或者形成一个产业。从本质上看，重大科技专项只是完成了整个科技活动的一个阶段，一部分任务，只是提供了一种有产业化前景的技术和工艺，只是构建了一系列持续创新的支撑平台。

实施12个重大科技专项，在很大程度上解决了某种产品生产在技术上的可能性，为技术应用和产业化提供了必要的技术供给。然而由于政策不到位，缺乏相关的配套政策措施，基于专项科技成果的一些新技术、新产品，还面临一些市场进入障碍，无法形成有效的市场规模，不能为新兴的、有竞争力的战略产业提供支撑，因为有些科技成果的产业化可能会涉及多个部门。如一个新药批号、生产等，就涉及卫生、安全等许多部门；电动汽车真正走向市场，也需要相关的配套措施，比如充电站建设、市场培育等。在国外，政府采购通常是一种培育新技术市场、促进技术进步的有效手段。虽然我国《政府采购法》已经出台，但是政府采购还远未发挥促进我国高技术发展和科技成果产业化的作用。例如，重大专项支持的一些软件在易用性、易管理性和本地化方面已经相当于或优于国外同类产品，但是，有些地方、部门还没有对使用国产软件给予高度重视，这对刚刚起步的软件行业发展很不利。

5.关于未来重大科技专项组织实施的建议

12个重大科技专项近两年的组织实施经验表明，重大科技专项这种组织形式是立足于我国经济社会发展现状，优化科技资源配置，创新计划体系和科技项目组织机制的一种新探索。它显著增强了政府调动和组织重大科技项目的能力和经验，对构建一种与未来经济社会的科技需求相适应的科技计划组织机制和管理模式具有很强的参照意义。

（1）创新计划体系，使重大科技专项成为一个独立的计划形式

目前，我国各类科技计划基本上是在计划经济体制向市场经济体制转变过程中制定实施的。随着我国成为世界贸易组织的正式成员以及社会主义市场经济体制的逐步完善，为了更好地优化科技资源配置，尤其是提高政府科技投入—产出效果，我国科技计划体系应该适应国内外市场环境和竞争态势变化，及时进行战略性调整。我们建议，在充分发挥现有科技计划体系的功能基础上，进一步集成创新，可以按照国家基本科技计划和专项科技计划两种类型进行科技资源配置。

基本科技计划是国民经济社会发展计划的重要组成部分，是形成科学技术持续积累的基本平台。该计划重点支持基础研究、战略高技术、社会公益性研究、科技基础设施建设、科学普及和创新文化建设等领域或内容，其资金主要由国家财政予以安排，同时积极吸引社会各方面的资源。专项科技计划是任务导向型计划，具有明确的阶段目标，以解决国民经济与社会发展、国家安全和可持续发展中的一些“瓶颈”性技术问题为导向。除某些涉及国家安全的重要领域外，该类计划的资金主要由政府和市场共同提供。

参照国际经验以及12个重大科技专项组织实施的有益探索，独立的科技专项计划主要服务于特定时期解决特定问题，当主要科技使命完成后，该专项计划自动终止。其特点是：

●以解决制约国民经济、国家安全和可持续发展的中短期科技问题为目标；

●某个专项计划的执行周期为5年左右；

●专项之间相对独立，数量不宜过多；

●有专门的经费渠道和相应的管理制度，每个专项的投资规模因技术复杂程度而异，一般应该在几十亿元人民币左右；

●专项可以分为不同类型，可以指向一个具体产品、某个产业，也可以是某个技术系统（如涉及不同的研发环节，不同的技术层次，但是必须服从于总体目标）；

●组织方式多样化，有的可以完全由政府主导，但是更多的是要充分发挥国家创新体系不同要素的专业化分工优势。

（2）科学决策，统一指挥

目前，各界对专项科技计划尚未形成统一认识，其结果是制约了社会各界广泛共识的形成，不利于形成各方合力。我们建议，应立足于国情，结合12个重大科技专项组织实施经验，尽快统一对科技专项的认识，强调科学决策，加强统一指挥。在决策过程中，基于产业化导向的项目，要加大产业界在技术分析和市场分析中的作用，而其他事关全局的关键问题，可以采用不同于常规决策的程序与方式。

在决策过程中，应该强调经济可行性分析和风险规避制度设计。在经济可行性分析过程中，除非涉及国家安全领域外，建议广泛吸纳产业界人士参加，以此判断该类项目是否具有产业化前景以及企业参与的热情，同时也有利于吸收企业投资，形成产业竞争力。在风险规避制度设计中，关键在于构建出一种风险—收益对等的激励约束机制，这主要包括三个方面内容：①基于投资者投资的风险承担机制；②基于投资的收益分配机制，其中对于政府投资部分，原则上可以按照合同规定或者其他制度，合理或优先转让给项目承担者；③要形成一种能够及时调整或者修正项目的技术路线，甚至及时终止项目执行的程序化机制。

在决策过程中，尊重专家意见，强化政治决策。原则上专家的咨询意见或者其他建议只能上报相关决策主体，而不能直接呈送最高决策者，这是严格决策程序的重要一环。

由国家最高领导人牵头，相关部门配合的统一管理模式或者相关政治决策体制及其相关制度，有助于从制度上保证国家战略项目的顺利执行，也有助于使得战略项目的布局具有程序化特点，从而使该类项目在科技投入、组织管理上等具有连续性，充分发挥国家科技资源的整合功能，并最大限度地发挥市场机制的作用。最终，建设一种与我国经济、社会、安全等相配套的动态科技体系。

我们建议，组建高级国家重大科技专项管理委员会。委员会的成员应由国家主要科技主管部门以及重大专项涉及的相关主管部门组成，其中委员会主任由国务院副总理以上的国家领导担任。该委员会的主要职责是根据科技专项战略咨询专家团的意见，进行政治决策。

（3）基于战略技术的战略项目或产品组织：政府主导＋市场机制

由于基于战略技术的战略项目是由服务于某项国家战略目标的一系列技术、产品、产业组成，涉及国家创新体系的各个组成部分。与其他一般性的政府资助性或参与性科技项目不同的是，战略项目总体上是由政府牵头组织实施，其他国家创新体系组成部分围绕项目目标合理分工配合，突出强调“国家利益高于一切”，也就是该项目的组织实施必须由国家统一指挥协调，并充分发挥市场机制在项目组织实施中的功能，形成政府——市场——企业——公共部门的高效联动。例如，政府出资或者提出项目总体要求，能够市场化的内容交给市场运作，并由政府采购；公共部门提供关键共性技术、核心技术；相关研究与组织过程中所需要的关键部件也可以由企业参与完成，在战略项目组织实施过程中培育企业自主创新能力，同时构筑中国特色的科技发展基础。

根据12个重大科技专项组织实施经验，一些产业化导向的科技项目，应该充分发挥企业在市场识别和技术发现过程中的决定作用，政府主要起前期技术开发投资引导作用，以及在后期市场培育过程中创造配套环境。

（4）成立重大专项管理公司

重大专项管理公司是国家科技投入的投资者代表，向上直接对国家重大科技专项管理委员会负责，是其常设的管理机构，对具体项目执行负责；是明确的项目管理责任主体，内部可以按领域进行分管^[21]；具体负责重大科技专项的日常管理，包括项目选择、可行性报告审查分析；确定选择范围；组织项目验收等。

参照国有控股公司运营经验，重大专项管理公司采用公司制形式，保证国有资产运营效率。其可以依托相关科技主管部门设立，由相关部门派员组成，也可以是新设立的。科技专项采用例行年度报告和特殊情况报告制度。

（5）可以借助第三方力量加强项目过程管理

参照12个重大科技专项经验，引入社会中介结构或者其他第三方力量，能够降低一些常规性管理成本，还能够发挥社会公开监督作用，有助于加强项目过程管理。引入这种方式的关键是将过程管理的某些操作规程、技术要求或合同内容等标准化，同时也需要相关中介机构具有一定的资质，可实行资格认证制度。

为了加强过程控制和管理以及为了更好地适应产业化发展需要，我们建议，建立项目经理人或委托人等制度，合理界定项目承担的主体资格，明确专项实施的责任和权利。同时，明确监督者的资质要求，规范监督内容和环节，以及建立严格的信息反馈制度等。

（6）建立专项信息管理系统

其目的是实时动态监督、掌握整个专项的实施状况，为整个专项管理以及未来的项目组织、评价提供信息数据支持。同时，使项目的组织实施达到公开、公正、公平，维护公民重大事项的知情权。我们建议，建立专项信息管理系统。

（7）专项的组织实施与相关配套政策同步

在专项设置之初，就应该先做好相关配套政策的安排，尤其是在统一指挥条件下，加强多部门协调，充分发挥市场作用，促进技术推广和成果产业化。

充分利用政府采购等政策。根据《政府采购法》，制定与专项技术及其产品或服务相关的具体采购细则，例如，规定在性能相近条件下，优先采购基于专项成果的产品，或者直接使用专项技术成果生产的产品。在制定该类政策时，加强地方与部门协调，保证专项技术成果推广使用所需材料、设备等的供给，或者完善相关服务设施建设等。

创新科技项目融资方式。根据国家科技发展战略需求以及相应的科技投入能力（主要是财政科技支出），打破部门分割，由国家集中使用。在发挥国家集中性财力基础上，采取多种措施调动其他社会上的各种科技资源，拓展国家重大科技专项的资金来源。其中，试行国家重大科技专项基金，将是创新国家重大科技专项资助方式的重要举措。该基金可以由中央财政、相关主管科技部门及地方各出一部分资金，并且适当吸纳社会资本。基金资助的重点是符合国民经济发展需要的某产业共性技术或者某些关键技术。

以法律形式强化重大科技专项的组织实施。参照国际经验，可以制定专项科技计划组织管理法律，详细规范某个专项的目标、资源配置、过程管理、社会效果等内容，强化国家意志，依法组织实施。

五、基于技术体系变革的新产业革命^[22]

1.工业化的历史视野与现实挑战

如果从1769年蒸汽机的发明和应用算起，世界的工业化进程至今已有近240年的历史。工业文明的兴起，使人类社会发生了翻天覆地的变化。19世纪初，世界人口大约为10亿人，到1999 年10月12日零时止已突破60亿人。与此同时，人类的平均预期寿命从1900年的31岁提高到1999年的66岁。1870年，全球GDP总量按1990年国际元计算为11013.69亿元，人均867元；而到了1998年，已达到337256.35亿元，人均为5709元，在200多年的时间里分别增长了30多倍和6.5倍。生产技术的不断变革，促进了劳动生产率的快速提高，1870年，美国每工作小时创造的GDP为2.25国际元，英国、法国和日本分别为2.55、1.38和0.46国际元，而到了1998年，美国每小时创造的财富已高达34.55国际元，英国、法国和日本分别达到27.45、33.72和22.54国际元。劳动生产率的极大提高也为人类带来了更多的闲暇，今天，每个就业人员的年工作时间仅相当于19世纪初的一半，人们已有越来越多的时间进行娱乐、旅游、艺术、交友和照顾家庭。

在整个工业化进程中，科技进步发挥着关键作用，它不仅不断地把工业化推向新的发展阶段，而且也改变了整个世界的竞争格局。新的科学发现和技术发明促进着工业技术体系的迅速更新，蒸汽机的发明与普及，实现了从手工工场向机器工业的转变；18世纪后期煤炭和焦炭的利用使人类彻底告别了钻木取火时代，促进了现代冶炼业和机械制造业的大规模发展；19世纪后期到20世纪初，以电的发明和石油、天然气的开采利用为标志，工业社会进入到电气化和内燃机时代。发电机、电灯、电话、飞机、汽车、石油化工等的发明和普及，为人类社会带来了从未有过的物质财富。进入20世纪特别是80年代以来，以信息技术为核心的科技革命，极大地促进了整个工业体系、生产方式和产业结构的变革，加速着全球经济一体化的进程。今天，人类所享受的物品绝大多数都是工业化的产物，从食品、饮料、服装到住房、交通和生产工具。工业文明的一个基本特征，就是越来越多人的生产和消费活动离不开由工业部门提供的各种物品。科技进步在促进整个工业技术体系不断变化的同时，也导致了国际政治经济格局的重大调整和强国的更迭。英国学者弗里德曼（1987）和日本学者汤浅光朝的研究均表明，历史上，“科学技术中心”在世界上发生了四次大的转移：1660～1730年在英国；1770～1830年在法国；1810～1920年在德国；1920年至今，美国成为全球的科学技术中心。每一次新的科技发展，常常伴随着一个新的生产中心和科技中心的诞生与强大，而每一次科学技术中心的变迁都产生了新的经济强国。在这种科技—经济的互动过程中，各个国家的力量对比和世界格局发生了巨大的转变。

现有工业技术体系的一个根本特点是，以不可再生资源为动力和物质基础。因此，它在为人类带来巨大物质财富和享受的同时，也使人类正在付出越来越难以承受的代价。从20世纪五六十年代著名的“雾都”伦敦，到现在的全球气候变暖、荒漠化、沙尘暴，等等，人类正在面临着越来越难以逆转的环境灾害和生存风险。据统计，目前全球已有2/3的国家和地区、1/4的陆地面积和近10亿人口受到荒漠化的危害；“厄尔尼诺”现象的周期越来越短，持续时间越来越长；随着温室气体的排放，全球平均气温大约每10年将上升0.3度，到2025年将可能上升1度。世界卫生组织认为，全球气候变暖将会使每年16万人丧生；海平面上升会造成上千万人远离家园；到2050年会有125种生物灭绝。

工业化几乎成为任何一个国家、地区追求和实现富强的根本途径，特别是“二战”以来，很多国家纷纷走上了加快工业发展的道路。尽管工业化进程在科学技术的推动下不断地创造出各种新方式、新手段攫取更多的自然资源和提高自然资源的可利用性，但是，以不可再生资源为动力和物质基础的工业技术体系，它所依赖的自然资源总量毕竟是有限的。在这一基本限定条件下，越来越多国家的工业化导致的对自然资源更大规模的开采和利用，不仅将会加速自然资源的枯竭，而且也加剧了对资源的掠夺和占有，使越来越多的资源具有了战略性，成为危及国家经济安全和国家间竞争的新领域。改革开放以来，我国经济的强劲增长令世人刮目相看。2004年，我国的经济总量和对外贸易总额已分别进入世界第六位和第三位。然而，2003年我国GDP实现的9.2%的增长，大约消耗了当年全球水泥生产总量的一半以上，钢材的27%、石油的36%、原煤的31%。1995年我国15种有色金属的对外依存度都不到15%，而到了2003年，则全面超过50%。尽管大多数人都对我国未来仍会保持高速增长持相当乐观的态度，但是，粗放型的增长方式对资源的大量消耗、环境污染和畸高的对外依存度，都在使我国面临着比世界大多数国家在工业化进程中更加严峻的“瓶颈”性约束。在市场经济条件下，价格反映着要素的稀缺性，从而也决定着要素配置的方向和方式。我国确实存在着可继续推动经济高速增长的诸多有利条件，从而使我国在一定程度上成为全球产业转移过程中的受益国。但同时我们也应清楚地认识到，粗放式的增长方式在我国尤其是难以持续的，这不仅是由于我国人均资源占有量低于世界平均水平，畸高的对外依存度明显增加了整个经济运行的脆弱性，而且，生态环境破坏的不可逆性，已经并将更加严重和直接地影响到我们民族的生存。作为一个大国，多种差异性的存在使我国在推进工业化的进程中，在整体上很难逾越工业化自身的阶段性，但是，我们必须也只能寻求新手段、新方式和新途径来缓解、摆脱未来发展的“瓶颈”性约束。党的十六大指出，实现到2020年全面建设小康社会的目标，必须走新型工业化道路。这条道路的一个重要基础就是要充分发挥科学技术支撑和引领的关键作用，通过科技创新，建立我国工业化全新的技术体系。

2.当代科技发展正在展现全新的技术体系前景

早在20世纪60年代，以罗马俱乐部发表的《增长的极限》为标志，可持续发展就已成为全球最引人注目的主题。世界新科技革命正孕育着新的、巨大的发展机遇。信息技术仍将是带动世界经济增长和经济结构变化的主要动力；生物技术发展将引发新的产业革命；纳米技术发展将导致资源使用和制造业的变革；新能源特别是核能和氢能的发展将成为化石能源的可接续性能源，从而改变人类生产、生活的动力基础。一个全新的科学技术基础体系，正在孕育取代传统工业化的技术经济体系。

信息技术的新发展将深刻变革社会生产方式和人们的生活方式。以数字化为基础的计算机、网络与通信技术的发展及其融合，产生了以信息技术创新群以及信息技术为主导的新产业群，提供更为高效的知识生产平台和传播、扩散空间，引发了经济形态和社会组织的巨大变革。目前，信息技术正在发生结构性的变革，传统的大规模集成电路（VLSI）正快速向系统芯片（SoC）发展；移动通信技术正在向第三代、第四代发展，将提供质量更优、速度更快以及安全的各种服务，并将带来巨大的经济利益；传统的电信网、计算机网和有线电视网三网融合趋势进一步加快；全球化的信息网络就像电力、电话一样为社会公众提供各种信息服务，不仅改变人们的学习、工作和生活方式，而且对产业结构调整产生重大影响。据美国《福布斯》杂志预测，由于信息技术的广泛普及，到2020年全球信息技术市场年产值将增长到20万亿美元，比2000年的1万亿美元增长20倍。

生命科学和生物技术进步将为人类社会发展提供科技保障。以基因和基因操作为基础的现代生物技术将对人类重大疾病的预防与治疗、提高生命质量、实现人类自身良性发展创造条件。目前，生物技术正在成为对人类影响最大的高技术领域，并拓展到医药、农业、环保、能源、海洋以及生物制造与生物处理工艺等领域。超级杂交水稻的成功培育为粮食问题的解决提供了基础；具有防癌功能的紫色转基因西红柿的成熟为癌症的治疗开辟了新天地；转基因牛奶、羊奶将可能成为人们取之不尽的“生物药物工厂”。美国南加利福尼亚大学的弗伦奇·安德森博士认为，未来5年，人们可以控制艾滋病、心血管疾病、癌症和血友病等重大疾病，到2030年，有可能从根本上防止疾病的发生。生物技术产业正在成长为一个新的经济增长点，其产业的销售额每5年翻一番，增长率高达25%～30%，大约是世界经济增长率的10倍，预计在未来10年内有可能形成和信息产业并驾齐驱的产业群。为此，美、英、德、法、日等国纷纷推出自己的生物技术发展计划，推动生物技术向“后基因时代”迈进。

核能、氢能等新能源技术的开发与利用，将变革未来社会的动力基础。核能出现复苏迹象。美国计划在2010年前开工建造新的核电站；芬兰招标建设新的核电机组；日本、法国、俄罗斯、美国等国正在推进的“国际热核聚变实验反应堆（ITER）”计划，可为人类带来无穷无尽的清洁能源。“氢经济”是突破传统化石能源束缚的理想选择。氢能在利用时不产生任何污染排放，建立在以氢为通用能源基础上的世界经济，将彻底突破化石能源的束缚。美国创导的Freedom CAR和氢能伙伴计划将首先在汽车、分布式电站等领域推广氢能燃料电池的应用，促进由石油经济向氢能经济的过渡。美国能源部预测，2030年随着氢能利用的主要技术成熟，未来氢能逐步实现商业化，美国将率先步入“氢能经济”时代。

纳米等新技术将拓展人类资源的利用空间。纳米技术将使产品、元件和系统变得更小，更加智能化、多功能、环境兼容，以及更加和谐与专业化，这些发展将可能改变几乎所有事物的设计和制造方式。未来10年，全球纳米技术市场规模将达到上万亿美元。在电子技术领域，可望制造出10纳米基准的大规模集成电路，其半导体和集成电路的年产值将达到3000亿美元。在医疗领域，纳米技术将延长人的寿命，改进人们的生活质量，增强人们的体力。在制药方面，基于纳米的新型药物，如缓释药物、能够有效达到靶区（如肿瘤细胞）的导弹药物将被广泛应用。大约有一半的药物产品是基于纳米技术的。在环境方面，纳米技术使全世界的能量消耗减少10%，其年产值将达到1000亿美元，每年可减少2亿吨CO2的排放。

面对复杂性、系统性日益增强的发展问题，技术集成已成为解决各类重大问题的主要方式。技术融合趋势日益显著，其中最具有代表性的是纳米、生物、信息和认知四大领域的融合，将会导致重大的创新突破。科学技术应用转化的速度也不断加快，科技成果产业化的周期大大缩短。未来科学技术的重大突破，将从根本上推动世界范围内生产力、生产方式以及人们的生活方式进一步发生深刻变革，也将会进一步引起全球经济格局的深刻变化和利益格局的重大调整。

3.走创新发展之路

历史上，发达国家的现代化基本上走的是一条消耗大量资源、不顾生态环境影响的、追求大规模物质资源生产与消费为基础的道路。结合我国的发展现状和阶段特点，传统工业化难以为继，但是新科技发展孕育的新技术体系却彰显了缓解或克服传统工业化弊端的美好前景，并提供了系列工具，也为我国实现现代化战略目标提供了新的路径选择，即依靠创新，走新型工业化道路，以一种新的方式实现中华民族振兴。

在新科技浪潮中，基于新技术体系的新产业革命，其实质是引入了一种新的生产方式，实现了经济增长方式的根本转变。从微观上看，知识取代劳动、资本成为最重要的生产要素，社会财富的源泉是知识的生产、利用与扩散。与传统生产方式不同的是，新一轮产业变革的显著特点是，整个经济发展动力不再以大规模物质投入，尤其是不可再生资源的投入与消耗为基础，而是利用信息技术变革传统的生产方式，以及越来越依靠那些可持续的能源作为动力，例如生物能源或者污染相对少的核能等新能源。另一方面，生物技术、纳米技术等新一轮产业革命的其他科技基础，在为新一轮产业革命提供新能源、新材料等的基础上，也将显著提高传统产业的能源、资源利用效率，使创造同一单位国民财富所需的资源越来越少，走绿色生产的道路。

由于生产方式的变革，国民经济部门结构发生显著变化。资源消耗少、生产效率高的知识型产业成为经济发展的主导力量。在新一轮产业革命中，信息通信制造及软件等信息服务业逐渐取代传统的钢铁、石油化工、汽车等成为主导和支柱产业，使得整个国民经济结构呈现出“资源耗费少、资源效率高和新型服务业发达”的新格局。

基于新技术群的新的技术体系，将深刻变革现有的生产方式，并与原有生产方式一起构成未来经济社会发展的基础性力量。这种生产方式的变化不仅体现在作业管理、生产组织、经营管理上，更集中体现在生产效率跃升的动力基础上，如规模经济效应（生产成本因规模扩大而降低）。在正在形成的新的技术—经济范式下，静态规模经济效应逐渐让位于动态规模经济效应。这种转变的根源在于决定规模经济的关键要素也发生了根本性变化——从大规模固定资产投资转变为持续的技术改进和创新。更为重要的是，在新技术群孕育的新产业发展中，动态规模经济效应将越来越依靠持续的学习（干中学、用中学）、培训和高水平技能。这意味着摆脱传统资源集中型生产方式及其负面影响存在技术基础上的可能。

经过多年努力，我国科技基础有所改善，科技实力和能力显著增强，这是走创新发展之路的必要前提，而多层次、多样化的巨大市场将孕育巨大的技术创新与应用空间，这是走创新发展之路的必要条件。我国拥有世界上人口规模最大的、存在巨大差异的市场。某些因成本过高而不能得到广泛应用的技术，也将因为市场的广大变得具有规模经济效应，与我国市场特点相适应的某些新技术可能孕育着新的跨越式增长机会。这将在缩小我国区域之间、城乡之间的知识鸿沟，促进经济社会的协调发展，促进人的全面发展等方面发挥重大影响。

20世纪以来，经济全球化趋势增强，许多资源要素在全球范围内流动，促进了世界的现代化进程。随着资本的流动，现代通信技术的应用与扩散，世界生产的研发中心、制造中心、销售中心分别集聚在了不同的国家和地区，给一些后起国家和地区创造了追赶的机会，但是，从模仿、追赶到赶超，需要的是形成基于自主技术的创造与应用能力。新产业革命正在影响整个社会，并最终成为推动未来发展的主导性力量。如何抓住机遇，实现产业转型、经济转型和竞争转型，关键在于顺应科技发展规律，积极诱导、培育，走创新发展之路。

【注释】

[1]参见列·索·勃利亚赫曼著，童宪刚等译，《科学技术进步经济学》，上海科学技术文献出版社，1983年，第132页。

[2]即市场并不能使资源配置达到均衡状态，因为现实世界很难满足“完全市场”所要求的诸多条件。当不满足“均衡”条件时，即市场在资源配置方面是低效率的时候，就出现了“市场失灵”。较深入的解释，请参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》（第3卷）相关词条。

[3]有些经济学家和政治学理论认为，政府在纠正市场失效过程中，会产生一些所谓的“政府失效”，也就是诸如官僚主义、贪污腐败、管理低效率等现象。但是，“……对于引导科学技术成果来说，一个不完善的政治机构的干预在社会上要优于一个不完善的市场机构”（蒂斯德尔，中译本，1985）。

[4]蒂斯德尔（1985，中译本）把政府干预科技活动的理由归纳为如下几个方面：私人或私人企业从其创新成果中受益有限；它们不能正视这些成果所带来的风险和不测；在科学技术信息传播中存在社会性障碍；资本市场不完善；避免在科学服务设施中无谓的重复；出于国家安全的考虑；引导创新和合理确定产业政策方向等。

[5]这里的结构是指设施结构（facilitating Structure），包括所有的物质资本、人力资本、生产设备的组织（包括劳动经验）、企业管理与财务组织、产业区位、产业集中、所有基础设施、私人金融机构和金融工具等。设施结构体现着技术和组织知识，它将由于私人和公共部门的决策而变化（Lipsey和Carlaw ,1988）。

[6]如果能够有机协调各种专项计划，就可以在许多领域保持领先地位。实际上，美国就是通过各种专项计划来实现其“在所有科技领域处于世界领先者地位”和“在主要领域处于优势地位”目标的。当然，大量的专项计划是以强大的经济实力为保证的，反过来，发达的科技实力又为经济的更加强大奠定了基础。欧盟走的是另外一条道路：常重视综合性的科技计划，如欧盟的第1～6个框架计划。

[7]具体而言，国家战略技术，既有那些买不来、不能卖的重要技术，也有竞争前、竞争后的技术；还有长期、短期的国家战略技术，等等。国家可以根据具体的经济发展阶段、国际环境、科技发展等随时调整战略技术范围。只要是国家战略性技术，国家就可以依法合理支配。

[8]所谓核心是指，该种科学技术直接决定着国家科学技术体系的建立或者国民经济发展；所谓关键是指，相对于一般技术而言，这种科学技术是一些主要的技术环节等。

[9]参见刘易斯，1988年，第13页。

[10]一个合理的科技计划体制，要保持决策、指挥与监督评价之间的相对独立和协调。根据国外的一些经验，必须有一个能够协调各方利益主体的机构，负责科技计划制定，然后报请国家最高权力机关批准、执行。这个机构必须有一定的权力和资源，并能够承担相应的责任。此外，制度化的科技计划也要求加强科技计划基础管理工作，例如，建立共享科技数据库、加强科技预测工作、改变科研人员的评估激励方法等。

[11]当然，这一计划也有其自身的缺点，如没有考虑创新项目的复杂程度、企业规模差异，而且项目管理与评估也存在一些问题（关欣，2000）。

[12]这种网络还有另一个重要作用：加强创新主体间的联系（胡志坚，2000）。

[13]这些法律主要是一些有关创新的基本法律，如《科学技术基本法》等（冯涛，2000）。

[14]这是科技部委托项目《重大科技专项实施管理研究》的阶段成果。

[15]重大科技专项的技术性质大致包括“重大创新、公益研究、产业化技术开发和工程示范”等4个方面。这种分类是相对的，它们之间存在一定的交叉关系。

[16]但是，国家重大科技专项对一些公益性质的项目关注力度较小，这可能与这些专项的阶段性质和阶段目标有关。而我国还有其他类别的专项计划专门针对“公益性研究”，这也可能是出现该现象的一个重要原因。

[17]以2002年为例，国家重大科技专项（不包括软件）共批复国拨经费556800万元，其中74.3%来源于“863”计划（413500万元），余下的25.7%来自于科技攻关计划（143300万元）。

[18]实际上，有些专项包括几个领域，这里是按照具体领域进行计算，如果按照12个专项计算，平均强度为4.64亿元。

[19]目前，我国全社会R&D投入仅相当于国外发达国家的十几分之一，甚至几十分之一。

[20]当然，如果考虑到所属科技计划领域，这些专项实际上是原有计划体系的一个重要组成部分。从这个意义上说，专项在组织实施过程中的一些问题与原有计划管理存在很大关系，只不过把分属不同计划的项目统一到另外一种分类时，这些矛盾可能会显现出来。作为一种新型计划管理模式的探索，这些问题是发展中的问题，可以随着时间的推移而逐步加以完善。

[21]每个领域的管理者或者计划监督者原则上要求具有一定的技术专长，其好处是能够与领域专家进行对话，更好地协调监督。

[22]本部分与王元、程家瑜、孔欣欣合作，发表于科技部研究中心《调研报告》，2005年第8期。