20世纪90年代中期以后：转型趋于定型，卫生体制的问题

当国内外相当多的人都认为中国正在日益强盛的时候，中国的社会转型实际上面对着几乎是难以逾越的障碍。由于在20世纪50～70年代采取了遏制城市化，推进工业化的发展方略，今天的中国已呈现出一种由已完成的工业化和已形成的高科技与未完成的——甚至可能是难以再完成的城市化共同形塑的特殊结构关系。9亿农村人，5亿农村劳动力，3亿农村多余劳动力，造成了内需严重不足，劳动力严重过剩。在开放的世界体系中，中国高速增长的产业资本只能向外扩张，而金融资本的过剩则隐含着随时可能暴发的危机。

20世纪90年代中期以后，中国社会呈现出明显的结构性变化，被国内外相当多人认为只是转型中的社会现象和问题开始趋于定型化：在城市和沿海经济发达地区进入世界体系的同时，内地农村进一步被边缘化，社会出现断裂，7亿多仍生活在农村的人成了城市所不需要的多余的人，他们不再只是处于底层，而是被甩出局外；社会呈现出明显的两极分化，在经过资源分散和资源重新聚积后，形成了占人口比例极少的总体性精英和由贫困农民、进城谋生的农村人和城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层组成的弱势群体。正是在这种情况下，国家作为整体的公共管理机构的自主性下降，强势群体对公共政策的影响越来越大，腐败和一些党政机关中的部门及具有准政府权能的部门逐利、寻租的现象日益为人们关注。

20世纪90年代末，发生在卫生行政管理机关的变化是：合并卫生法制与监督机构；设立基层卫生与妇幼保健管理部门，负责规划农村卫生、城市社区卫生服务和妇幼卫生，指导初级卫生保健规划的实施；设立疾病控制管理部门，并将原设于卫生部内的全国爱国卫生运动委员会办公室并入这一部门，负责规划和领导传染病等与公共卫生相关疾病的防治。

由于机构的精简和定编定员，相当多的有行政权能的卫生机构被从卫生行政管理机关中分离出去，成为既不像政府行政机关那样受行政程序法制约，又不像事业法人那样受民法制约的可以行使“超级权力”的准政府机构。

延续以往的思路，卫生系统认为卫生体系的构建仍应坚持医疗机构以国家、集体举办为主，以其他社会力量和个人举办为补充，并要“切实纠正乱办医”。在这里，“集体”和“社会力量”在现代法律制度中都是些含义不明的概念（相反，在计划经济体制中它的概念倒是十分明确的）。“国家、集体办”，实际上主要是国家办，而按照旧思路“国家办”就是政府办，就是卫生行政管理机关办。于是机构设置、人员编制、财政投入、价格体系等就必须置于卫生行政管理机关的权力之下。公立卫生机构作为非营利性公益事业单位，享受税、费优惠政策，基本建设和人员经费等，由国家负担。(www.daowen.com)

卫生系统的改革仍是比照企业的改革设计的。但它不如企业改革的设计之处在于它不是从体制上着眼，而只是想从运行机制上学早期的企业改革（即在提出要建立“现代企业制度”之前的企业改革），形成所谓“有激励、有约束、有竞争、有活力”的人事制度和分配制度。在仅仅是以“防止片面追求经济收益而忽视社会效益倾向”为原则的思想指导下，规定完成基本卫生服务后，医疗机构可以开展与业务相关的服务，预防保健机构可以适当开展有偿服务。

由于城乡分治思路的延续，即使是在将“加强农村卫生工作”定为卫生工作的基本方针后，关于卫生体制的规划和医务人员的职务技术标准也是区别城乡设立的。对此，卫生系统的思路是：农村仍寄希望于合作医疗制度，以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持；村民自愿参加。不知道当一些村民自愿不参加时，落实国家“人人享有初级保健”，及使农民“获得基本医疗服务”，“防止因病致贫”的目标将怎样实现。

对于作为社会保障组成部分的医疗保健制度的设置和管理，在这一时期从卫生行政管理机关的职责内划出，划归政府机构改革后新组建的劳动与社会保障管理机关。但其基本思路仍为分别城乡，新的城镇社会统筹医疗基金与个人医疗账户相结合的医疗保险制度，不但排除了农村人，也排除了没有职业的城里人，它主要适用于城镇单位从业人员（个体劳动者如要参加，须自缴全部费用）。它的设计思路首先针对了“现行职工医疗保健制度的弊端”，希望建立一种“对医患双方都有约束的医疗费用制约机制”；其次是强调“适应现阶段生产力发展水平”，使国家的投入控制在一定的数额内，并减轻企业的社会负担；三是主张“基本医疗保障待遇与个人对社会贡献挂钩”；四是希望使医疗保险具有“发挥互助互济和公平、稳定功能的机制”。

城乡分治的思路，使医疗保险制度设置不能特别关注中国独有的1亿多“流动人口”，即那些从农村进入城市谋生的人和他们的随行子女的健康问题。这部分人正是在中国连接着城市和农村的人，就现状而言，“流动”已经成为他们的一种生存方式；就发展而言，他们之中的部分就是今后的城市人，而在他们的背后连接着生活在农村的占了中国人口总数的绝大多数的农村人。

20世纪90年代末，党和政府的卫生工作的方针调整为：以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。