引论：NGO和突发性公共危机

NGO是英文“Non－Governmental Organization”的缩写，中文翻译成“非政府组织”，指的是那些独立于政府之外、不以营利为目的、志愿性的社会组织。这个概念最早出现在1946年联合国经社理事会的文件中，20世纪80年代开始引起国际社会的广泛注意，90年代在国际社会和各国经济社会发展中发挥了很大作用。在中国它是随着1995世界妇女大会的召开而被正式引入，很多时候也称作民间组织，有四个主要特征：一是非官方性，总是以民间形式出现，不能完全代表政府或国家的立场；二是非营利性，主要目的不是获取利润而应当是提供公益或公共服务，这一点把它与企业区分开来；三是相对独立性，拥有自己的组织、管理机制和独立的经济来源，在政治上、管理上、财政上都要相当程度的独立于政府；四是自愿性，参加公民社会都是自愿的，不是强迫的。常和NGO在一起出现的还有两个概念：公民社会和治理。

公民社会是由英文civil society翻译而来，又被译为民间社会和市民社会，是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”。^[1]这就是通常所说的现代社会由三个部分组成：一是政府和国家体系；二是市场体系，是营利性的；三是第三种社会组织，即第三部门，也叫非营利组织或非政府组织，它是构成现代社会的非常重要的社会组织。

“治理”是由英文governance一词翻译而来。20世纪70年代西方公共部门管理的危机引发了普遍的行政改革浪潮，“公共管理”被作为继传统公共行政和公共政策分析之后的第三种公共部门管理模式提出，与之相应的是“治理”的概念，它意味着公共事务不再仅是政府统治的范畴，人们认识到，包括非政府组织甚至私人部门在内的一系列公共行为主体必须以多元的模式承担起对其共同事务管理的责任。

“治理”与“统治”（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。^[2]公民社会的实质在于公民与政府的良好合作。但是这种合作并不总是直接的，常常需要一个中介组织的协调。民间组织就是这样一个中介，是沟通政府和公民的一座重要桥梁。一方面，民间组织代表其成员对公共事务发声，可以使政府了解不同人群的需求、愿望、建议和批评；另一方面，政府关于公共生活的一些决策、规划执行时也需要公民的参与和合作，特别是在危急状态，民间组织又可以通过组织内动员调动公民的自觉参与。(www.daowen.com)

民间组织为什么在突发的公共危机中扮演重要角色，其原因是：

（1）现代政府的决策是程序性的，在面对非常态性问题时，政府的反应往往比较迟缓，因为突发事件超出了政府官僚体系正常的决策范畴。而NGO没有那种严格的程序，面对突发性的社会事件能很快地做出反应。

（2）民间组织在提供公共物品中具有效率优势，它具有政府部门的提供公共物品的功能，同时又以更类似于企业的方式运行。NGO是多元的、平等参与的、竞争的、相互独立的，是由各种不同关注、不同取向、不同动机的人群发起的组织构成的，因而这种组织形态更加灵活、应变力强，能够及时到达社会生活的方方面面，同时它们有强烈的使命感和志愿性。与政府相比，在提供某些公共物品时成本更低、效率更高。

（3）政府推出的应急政策一般都是统一化、标准化的，对于少数群体的需求可能一时无法顾及。而NGO的公益性及多元化，恰好弥补了政府服务的不足，特别是在对弱势人群的服务上。