二、公民社会与危机管理

虽然过往较少研究直接讨论公民社会在处理社会危机中扮演的角色，一些探讨非政府组织（NGO）和小区组织（Community－Based Organizations，CBO）等民间团体应付灾难的文献，亦有助于我们了解这个课题。

首先，民间组织在灾难后的实时救援工作中，往往发挥重要作用。尤其是灾场混乱，外来支持队伍未能立即赶赴现场，当地小区组织发动的搜索和救援行动，有助减少伤亡人数。例如，在1994年美国加州、1995年日本神户和1993年印度马哈拉施特拉邦的大地震中，小区组织便在紧急救援工作中扮演关键角色。

此外，当一些腐败无能的政府对灾难束手无策时，社会团体通过组织网络，动员民间自发力量代替政府的角色，更显得重要。1999年土耳其玛尔玛拉地区发生7.4级大地震，超过1.7万人丧生。土耳其政府在灾难发生后即陷于瘫痪，官员亦未能及时作出响应，受到社会责难。40个非政府组织即组成“公民社会地震协调委员会”，统筹救援工作，为超过25万名灾民提供物资，和搭建大量帐篷供灾民栖身。

突如其来的灾难可能只发生在短短数秒间，但接着下来的重建工作，如重振经济、重建灾民家园等，却需时逾年，并且耗费大量资源。如果单由政府承担，将对公共财政构成相当大的压力。民间组织发动筹集资源，则有助舒缓问题。美国社会于“911事件”后短短三个月内，筹得共一亿五千万美元捐款，其中57%的捐款是由不同基金组织筹集。这些捐款再分发到各慈善机构，协助纽约巿重建和帮助死难者家属。

此外，由于民间组织贴近居民生活，较熟识小区内的情况，由她们带领灾后重建工作，更能满足小区的需求。Bo－lin和Standford研究1994年美国加州6.7级大地震后，指出虽然联邦政府设立了许多灾后重建资助计划，但政府订立的申请标准太严，令灾区内大部分的低下阶层未能受惠。此外，政府的资助方式欠缺弹性，未能响应小区的问题。例如，联邦政府提供的灾后住居维修贷款，无助增加廉价房屋供应，对大部分失去家园的新移民并无实质好处。小区内关注移民居住情况的组织便把握机会，将这一过往受忽略的议题带给公众讨论，并成功向政府其他部门申请拨款，发展廉价房地产计划，根治了这一问题。

事实上，许多研究已指出，由政府主导的灾后重建工作往往缺乏效率，由小区组织带动的反而更成功，因为这些组织能运用当地的智能和魄力，远比程序化和技术化的政府灾难援助计划更具弹性，对当地情况亦更敏感。此外，由于小区组织“深深植根于社会和小区的文化之内，让人们能够表达自己真正的需求，并设计出响应问题的方法。灾难发生后，人们通过小区组织明确提出针对他们真正需要的恢复和重建策略。”(www.daowen.com)

民间组织对灾后重建工作的另一作用，是令重建工作得以持续进行。Sherraden和Fox比较美国五个小区在1993年中西部百年大洪水后的恢复情况，发现在某些本身没有组织网络的小区中，部分居民在洪水后成立应变小组。然而，由于缺乏组织经验，加上随着实时危机过去，居民的热情转淡，应变小组无法继续运作，影响重建进度。在本身已有组织网络的小区中，则由组织担起花时经年的重建工作，令工作得以持续下去。

除了救援、灾后重建等实务性功能，民间组织很多时候在灾难中亦发挥反映民意和监察政府的政治功能。公民自发组织的网络有助形成讨论社会问题的“公共空间”，就潜在的社会问题作出警告，就如社会的警报系统一般，并影响政府制定政策的过程。灾难后若政府反应缓慢，或处理灾情不周，社会的声音有助于政府作出改善。世界银行总结墨西哥城1985年大地震的经验时指出，社会参与在事件中发挥了非常重要的作用。在灾难发生两星期内，灾民“大规模动员起来，清晰表达他们要求政府作出行动的实质要求。”他们通过举行多次大规模游行，令政府当局“感受到他们的存在，看到他们的诉求。”Sherraden和Fox关于美国小区在大洪水后的恢复情况的研究中亦发现，当政府官员未有积极响应灾民的诉求，小区组织能代表灾民向当局施压，替他们争取权益。

既然民间团体在灾难之中能担当那么多角色，有论者更认为一个小区的组织网络是否紧密，将影响该小区能否成功响应灾难。Stehr提出，小区的“横向整合度”（horizontal integration）与“纵向整合度”（vertical integration）会决定小区经历灾难后的重建工作模式。“横向整合度”是指小区内人与人之间和人与组织之间的关系，横向整合度高的小区中社会网络紧密，权力分布亦较均等，有利于人们交往和沟通；“纵向整合度”则是指小区与外界的联系，纵向整合度高的小区，与小区以外的政治、经济和社会制度有较多关联，小区能借此从外界获得较多资源和讯息。

Stehr认为横向整合度和纵向整合度都高的小区，灾难后重建工作通常进行得较理想。一方面小区能动员自己的力量，针对小区自身的需求进行重建；另一方面又能从外界取得更多重建所需的资源。如果小区的纵向整合度高，但横向整合度低，重建工作只好依赖小区以外的机构，有时甚至被迫接纳一些不切合小区需要的援助计划。

总之，公民社会特有的人际及信息网络、灵活性、民间性、倡议性等有助社会在面对灾难时能及时采取适当之应变措施，降低灾难对经济及社会的影响。