宗教团体可以提出的最简单的权利要求形式是，相对于支持限制措施的理由来说，市政当局没有对宗教设施的价值给予足够重视。人们很难准确判断这些权利要求的现状与未来。罗伯特·塔特尔在一篇重要文章中作出了会使宗教组织感到沮丧的预测。⁽¹²⁾他的证据是：在1963年到1990年间，当时盛行的舍伯特诉弗纳案的要求，如果州的管理措施对宗教活动施加了实质负担，州需要证明这些管理措施是服务于无法通过限制性更小的方式实现的令人信服的利益。在1993年到1997年间，当该制定法适用于州和地方政府被宣布违宪的时候，⁽¹³⁾《宗教自由恢复法》规定了相同标准。但是在所有这些年头，联邦法院都在回避判定规划决定无效；他们否认宗教活动受到了具有实质程度的影响，或者认为看上去并不非常急迫的政府利益达到了令人信服的程度，而且这些法院也不去认真考虑替代方案。考虑到这种历史记录，塔特尔认为，即使适用于土地使用行为时的有效性得到了维持⁽¹⁴⁾，我们还是不应当期待在《宗教土地使用与受监管人员法》中重新引入的令人信服的利益标准会对宗教团体提供很大帮助。因为最高法院最近强调了宗教活动和其他活动的平等地位，而且在一个自由民主政体中，神学理由看起来不适于存在于政治生活领域，因此宗教团体的这些前景看起来更加黯淡无光。⁽¹⁵⁾对塔特尔预言的准确性作出判断还为时尚早，但截至2004年年底，在二十九件根据《宗教土地使用与受监管人员法》作出的判决中，原告在九个判决中胜诉，大部分胜诉判决的理由都是原告承受了无法通过令人信服的利益辩护的实质负担。⁽¹⁶⁾这比塔特尔预期的结果要乐观一些。

在我们分析塔特尔作出其评价时的前提，以及一些按照《宗教土地使用与受监管人员法》作出的实际判决以前，我们需要描述一下联邦法律针对的州法的背景。多年以来，许多州法院推翻了许多规划委员会作出的不利于宗教团体的决定。法官们的分析一般主要以实质正当对待的合理性标准为基础，不过他们同时还受到宗教活动重要性的影响，因此他们认为对不动产价值与交通拥堵的通常考虑应当让步于在社区内拥有礼拜建筑的价值。⁽¹⁷⁾但是并非所有的州都以相同方式出牌；一个引人注目的例子是加利福尼亚法院只要求平等对待宗教使用方式。⁽¹⁸⁾礼拜活动形式的改变⁽¹⁹⁾——新教堂经常从社区外部吸收大量集会人而非主要惠及当地居民——以及改变受限的特定宗教使用方式，也许都会影响到司法机关对规划决定的态度。尽管如此，在不理解州法院以及尤其是制定基本规划法律规范的市政立法机关和执行这些法律的规划委员会对这些宗教使用方式看法的情况下，人们是无法准确认识涉及宗教使用的法律的。

以在宗教和非宗教之间寻求平等地位的大势所趋为由认为宗教团体享有的任何特权地位都是不恰当的，因此要废除所有这些特权地位，正如这卷书大部分地方提到的，这是一种过于武断的做法。最高法院也还没有走到认为授予这种特权的立法决定一定会违反宪法立法条款或平等保护条款的那一步。人们并不需要“神学”方面的理由来为这些特权作辩护。一位理性的、对宗教真理的基本问题持不可知论的制宪人或立法者，也许会以如下方式进行推理：“这个国家的大部分人民信奉真理的超越性源泉。他们甚至会认为他们的宗教信仰、实践和义务比他们的政治联系和义务更重要。因为他们对其宗教赋予的价值，州应当想方设法避免阻碍他们的宗教活动。而且，考虑人类最近的历史进程，尤其是20世纪的世俗极权政治运动，我们会发现，如果一个社会的大部分成员认为其政治责任只会发出次强音，并且服从于其他标准的评判，这是一种很健康的现象，即使这种态度经证实有时会给政府带来不便。”在与我们将在下一章考察的一个话题有关的方面，杰里米·边沁（Jeremy Bentham），一位著名的无神论者，为神职人员与忏悔人的特权提出了一个热情的辩护理由，他认为这种特权是宗教宽容原则的题中应有之义。我们并不需要借助一些神学理由来支撑某些宗教团体的特殊优惠地位。但是对于土地利用行为来说这种特权是否可行、合理，这将取决于行政官员和法官能否适用它，以及宗教使用方式与其他使用方式的关系。

我们可以通过研究法律能否以前后一致的方式对宗教使用方式给予特权地位开始我们的讨论。立法者和法官能否详细阐明能易于理解且能为行政官员和法院提供足够指导的标准？我将暂时把令人信服的利益标准的特点和困难置于一旁，转而重点考察在纽约州和大部分采取类似立场的州久已存在的对宗教使用的普遍偏向性态度。按照纽约州的方法，市政当局不能完全排除对土地的宗教使用方式，或将它们从住宅区排除出去，或将它们从90％的社区排除出去，或要求75％的社区同意这些宗教使用方式。⁽²⁰⁾而且，当规划委员会作出了个别化的决定以排除宗教使用方式时，例如因为担心不动产价值与交通问题而禁止修建一处教堂，相对于针对其他使用方式的决定，法院对这些决定给予的尊重程度将不会那么高。在大部分州这种方法都处于主导地位，这种方法的可行性可以通过这种现象获得部分证明。实际上对所有的宗教来说集体礼拜活动都属于至关重要的活动；如果宗教活动被赋予了重要价值，法院在不需要对特定宗教信仰进行细致理解的情况下就能断定修建礼拜场具有极高的价值。足以阻止其他使用方式的市政利益也许无法足以阻止修建礼拜建筑。

这种方法对于其他受到了相对不利对待的使用方式来说是否不公？如果我们将宗教使用视为核心礼拜活动，很难看到与之对立的使用方式承受了什么损失。当然，周围那些不希望看到教堂存在的土地业主承受了损失，但是如果法律相对于这些业主的利益一般会对不动产的非居住性利用方式给予更多重视——例如用于图书馆、医院、社会俱乐部和小旅馆——甚至根本就没有为这些业主提供规划保护的时候，这些土地业主不能提出什么抱怨。

只要我们认识到惠及宗教使用方式的措施也会惠及其他团体，例如伦理文化协会，它并没有什么超越性的信仰，但是它开展的活动与一些典型宗教团体从事的活动类似⁽²¹⁾，我们很难发现任何其他使用方式可以与宗教礼拜活动相提并论（如果某个宗教组织提倡无神论，没有其他任何附随的宗教礼拜活动，也许这将是一种例外情况；也许该组织应当获得与宗教团体相同的对待）。当然，如果立法者不能以更差方式来对待非宗教组织，而且立法者想善待宗教组织的时候，非宗教团体将从中获益；但是如果礼拜建筑将能树立在其他团体不能修建它们自己建筑的地点，这些其他团体并不会承受直接损失。⁽²²⁾

对某些附属使用方式来说同样不能作相同结论。如果宗教团体开办学校或日托所以作为它们礼拜建筑的附属设施，这些团体可以在住宅区内修建相关建筑的资格也许会被证实将对与之存在竞争关系的学校或日托所造成不利情况（人们也许会说，如果教堂为无家可归者提供遮风避雨的场所和食物，且该教会的地点离无家可归者逗留的地区非常接近，相对于其他想为无家可归者提供便利的团体来说，这些教堂会存在一定的优势；但是人们很难认为在这种活动上会存在竞争关系）。⁽²³⁾对公平问题的担心似乎主要集中在其他组织会与之存在竞争关系的使用方式上；因此，那些的确偏向宗教附属使用方式的州需要对产生不公优势的风险保持相当的敏感性。

实质负担——令人信服的利益标准是《宗教自由恢复法》和《宗教土地使用与受监管人员法》，大部分州的《宗教自由恢复法》或一些解释它们自己州宪法宗教活动自由条款的法院适用的标准，但是该标准带来了一些复杂问题。在上一章，我们考察了一些法院在决定宗教活动承受的负担是否达到实质程度，以及州是否具有无法通过限制性更小的方式实现令人信服的利益这两个问题时面对的种种困难。在这里我们将着眼于一些与土地利用案件有关的特殊问题并对司法机关的反应作出评价。

法院在这些案件中是如何评论实质负担的呢？当像舍伯特这样的当事人要求某种特权时，法官必须重点考察她的宗教义务；如果涉及修建教堂或为无家可归者提供住处的问题，法院必须分析该组织对其宗教优先义务的认识。对这两件工作中的任何一件来说，如果法官们要说当事人声称的实质干涉实际上并不存在，法官们也许将深陷困境；而当法官将注意力集中在某些组织身上时，如果涉案组织内部的意见就不统一，法官在评价该组织的主导信念和态度时将面临更多的困难。(www.daowen.com)

评价“令人信服的利益”会带来相同的困难。与宗教使用方式相对立的是像不动产价值、交通控制和社区安宁这方面的社区利益。这些利益看起来不像是“最高位阶”的利益，尤其是当人们考察到某种特殊宗教使用方式，或是各种类似的宗教使用方式在共同作用的情况下会对这些利益带来的影响的有限性。除非成功跨越实质负担门槛的处于计划之中的宗教使用方式可以自然而然地获得支持，否则法院需要找到某些方法来评论政府利益，这些方法并不会认为任何比较合理的利益都达到了令人信服的程度，也不会实际上认为大部分受到威胁的利益都不具有重要意义。因为法院以将负担与州利益相关联的方式来评价这两者，它们需要一种既不武断又能为它们面对的冲突提供合理解决方案的方法。

在某些案件中，法院曾对实质负担采取了一种不正当的限制性非常严格的方案以作出支持市政当局的判决。莱克伍德耶和华见证人圣会诉莱克伍德市一案就是一个令人惊讶的例子⁽²⁴⁾，在此案中规划上诉委员会拒绝了一个宗教团体要求适用某项豁免的要求，根据该豁免该组织本可以在一片用于住宅目的的土地上修建王国会堂（Kingdom Hall）。法院宣布，“为了从事礼拜活动，修建并拥有一家教堂是令人满意的辅助手段，但却并非该圣会宗教信仰的核心教义”⁽²⁵⁾，而且该圣会不需要在一个住宅区内修建一处教堂。⁽²⁶⁾宗教组织一般来说会认为拥有正式的礼拜建筑对宗教实践来说会提供非常重要的帮助；明确禁止修建礼拜的建筑当然会成为实质负担，即使拥有该建筑本身并不是该宗教信念核心教义的组成部分。⁽²⁷⁾

位于住宅区内的教堂选址问题并不是那么轮廓分明。它涉及资金考虑问题的地位。如果通过获得住宅区内的建筑用地，教会花费的建设资金将更少，这样它可以省下更多的钱用于修建房屋或宗教目的。在实现其计划的过程中，任何经济方面的不利条件都会构成负担。但是当教会证明任何替代用地都会更贵时，它并不就能证明存在实质负担。如果法院声称仅仅是经济方面的不利情况就可以跨越实质性的标准线，法院将处于相当不利的地位。法院曾经判定，仅仅是不便或不动产的稀缺或高昂价格都不足以构成实质负担，这些都是一些合理的结论。⁽²⁸⁾

但是一般来说教会希望在住宅区修建教堂的理由并不仅仅是基于成本方面的考虑。计划中的建设地点也许相对于位于商业区的选址来说更接近教会成员，而且教会成员也许会认为前者更符合做礼拜时的气氛。如果教会提出了与方便利用和活动气氛有关的合理理由，这些理由足以满足实质负担的合格条件，因此可以触发对市政当局禁止在该地修建教堂的利益的比较。从这一方面讲，莱克伍德案中的法院对实质负担采用了一种过于狭隘的方法。⁽²⁹⁾《宗教土地使用与受监管人员法》通过它对宗教活动的广义定义，默示地拒绝了所有针对实质负担的狭隘方法。⁽³⁰⁾对于那些曾经作出裁定认为，除非管理措施限制了宗教组织当前的活动，或者使其无法接近对其来说是必要的场所，或者使该组织的宗教活动“实际上无法进行”，否则宗教组织并未承受实质负担的法院来说，它们并没有忠实地遵循该联邦制定法的精神。⁽³¹⁾

在土地利用案件中，在无法通过限制性更小的方式实现令人信服的利益的要求上，有些法院表现出相当宽松的态度。只要市政当局的合理规划方案会因为太多例外而受影响就足以满足法院的要求。在弥赛亚浸信会诉杰斐逊郡案⁽³²⁾中，教会被拒绝授予在一片用于农业目的规划用地上修建建筑物的特殊使用许可。尽管许可申请程序设计了一些授予例外的情况，但是法院判定该郡具有令人信服的利益以实现它“真正区别”的规划方案。调查为涉案申请或其他来自宗教组织的类似申请，也许还包括来自其他非营利组织的申请是否会严重损害创建一个农业区的努力，也许这是一个更恰当的做法。法院并没有问唯一的例外情况是否会破坏规划方案，它们这么做是对的；但是它们需要调查未来此类可预见的类似例外对待要求是否有可能会产生这种损害结果。如果对这个问题的答案是“否”的话，它们不应当判定规划方案不允许存在例外情况。

在格罗斯诉迈阿密海滩市案⁽³³⁾中，法院明确适用了平衡方法以评估一位犹太拉比要求将其车库用作宗教礼拜活动场所的要求，这位拉比生活在被规划用作单家独户住宅区的地区。在格罗斯曾经住过的一个拥有四个街区的地区，他本可以被允许举行礼拜活动，通过最小化举行礼拜活动的利益，法院宣布该市在不对其规划方案创设例外的问题上具有令人信服的利益。就像在弥赛亚浸信会案中的情况一样，法院太快就得出了该市政当局不需要对其规划方案创设例外的结论。与之形成对照的是，当某个镇试图限制位于规划用作独户住宅区地区的家庭举行的每周礼拜集会时，联邦地区法院按照《宗教土地使用与受监管人员法》对该镇的决定进行了更细致的审查。⁽³⁴⁾该规划委员会宣布出席人数不能超过二十五人。法院判定存在其他限制性更小的方法以满足因为交通流量的增加而带来对安全方面的担忧。

在附属设施使用问题上同样会产生实质负担和令人信服的利益问题。某联邦地区法院怀疑一个教会在经营救济食品分发中心和为无家可归者提供住处的问题上具有宗教利益，它维持了拒绝为从事这些活动的不动产利用方式颁发特殊使用许可的决定。⁽³⁵⁾另一家联邦地区法院判定教会为饥饿的人们提供食物的活动属于“类似于祈祷的礼拜活动形式”⁽³⁶⁾。因为涉案的市并没有宣布它在阻止这项计划上存在着令人信服的利益，所以当其规划管理措施的适用过程不可避免地会对宗教活动带来实质负担的时候，该市无法为自己辩护。而且还有另一家地区法院判定，当某个教会要求在其建筑物中开办宗教学校的时候，该教会所在的郡不能拒绝授予这种特殊使用许可。⁽³⁷⁾在拒绝授予附属设施使用许可从而产生的负担问题上，法院对传统宗教活动的价值给予了一定重视，这是一种可被允许的做法；但是如果有当事人提出某种特殊使用方式对某个宗教组织来说具有超过一般宗教活动认识到的重要性，法院应当对这些主张保持开放态度。在判断市政当局利益的过程中，法院应当同时考虑这种特殊使用方式会产生的干扰程度，以及对其他组织提出的类似利用方式要求作出妥协时会带来不利情况的程度。如果非宗教利用方式要求与教会寻求的特殊使用方式非常类似，地方政府在避免出现相对非宗教利用方式偏向宗教利用方式的违宪问题上存在着强烈利益。