(1953年1月10日)

【编者按】

1952年下半年，针对基层社会矛盾较多，亟需加强人民调解工作的情况，政务院政法委员会组织部分人员到调解工作做得好的地区进行调查研究。任建新和同事萧英华当时去了山西省平顺县等地。回来后，他们向中央写了报告，并在《人民日报》上发表了这篇文章，比较系统地介绍了人民调解工作的特点和应注意纠正的偏向。1953年4月召开的第二届全国司法工作会议对人民调解工作给予了很高的评价，决定在全国范围内有领导、有步骤地建立与健全人民调解组织。之后，任建新参与起草了《人民调解委员会暂行组织通则(草案)》，政务院于1954年3月22日公布施行，从而确立了人民调解工作在我国的法律地位。

一

人民政府对于解决人民纠纷的调解工作一向是十分重视的。过去在老解放区，如陕甘宁边区、晋察冀边区、晋冀鲁豫边区，都曾普遍建立调解委员会。陕甘宁边区政府曾制订了《陕甘宁边区民刑事调解条例》。1949年华北人民政府又进一步总结了解放区调解工作的经验，发布了《关于调解民间纠纷的决定》，在华北全区普遍建立了调解委员会，人民间的纠纷因调解而解决的，一般占全部案件的70%以上。后来，由于各地对调解工作领导不够，一部分调解委员会组织不纯，调解中有强迫命令作风等，而使许多调解委员会垮台或不起作用。

去年司法改革运动开展以来，许多地区的司法工作人员在实践中重新认识了调解工作的重要性。特别是在运动进入建设阶段、各地人民法院开始清理积案后，更感到开展调解工作是法院依靠群众办案的有效办法，因而有不少地方重新建立或健全了调解委员会的组织，展开了群众性的调解活动。

二

各地调解委员会在人民政府和人民法院的领导下，依靠群众，运用个别调解、集体调解(城市)、联村调解(农村)以及调解与审判相结合的办法，有效地解决了人民之间的许多纠纷，在人民司法建设工作中发挥了很大的作用。

调解工作的第一个作用，是能使办案迅速而正确，在短期内大量处理案件。山西省平顺县第一区川底村的107件纠纷，在1949年一个月之内便完全得到合理解决。司法改革运动中清理积案时，华北地区调解成功的案件占全部案件的70%以上，华东占90%以上，共125196件。经过调解解决的案件，当事人以及群众都感到合情合理。在司法改革运动中，许多法院长期不能解决的案件，经过调解也解决了。如江苏省江阴县徐廷如的田基纠纷，过去打了60多年的官司没有得到解决，在司法改革运动中，仅在半天内就调解成功。因此，依靠群众调解案件的办法，不但能节省人民群众的人力、财力和时间，减少人民诉讼的痛苦，而且能使人民法院从事务主义的工作方法中解脱出来。很多地方的人民法院在群众中建立了调解组织之后，收案就大大减少。如山东省潍坊市人民法院去年9月份以前，平均每月受理民事案件66件，刑事案件33件;建立调解小组后，9月份只收到民事案件39件，刑事案件12件。吉林省磐石县、西康省西昌县^[2]人民法院在建立调解组织后，收案也减少了一半。调解工作还能起到预防纠纷和防止犯罪的作用。山东潍坊市女调解员郭美卿，发觉妇女徐李氏因不堪丈夫虐待准备自杀，立即对她进行婚姻法教育，制止了自杀，并帮助她离了婚。潍坊市的调解小组结合具体事例对群众进行婚姻法的教育，使原来虐待妇女的19个家庭的公婆、丈夫转变过来，防止了犯罪行为。由于调解工作的开展，人民法院扭转了积案累累、各方不满的忙乱被动状况，能够抽出时间和力量处理更重要的案件，有效地镇压敌人和惩罚严重的犯罪行为。

调解工作的第二个作用，是加强人民内部的团结，鼓舞群众的生产热情。各地在调解委员会的积极活动下，群众改变了“一场官司十年仇”的思想，提高了觉悟。有不少当事人经过调解，消除了意气之争，言归于好。河南新乡市陈家兄弟争房纠纷，经调解之后，原告陈庆昌对被告说:“我通了，这是人民内部问题，咱们又是亲兄弟，我情愿把房子让你再住10年。”山西省平顺县川底村的调解委员会在1949年调解了100多件案子之后，纠纷逐渐减少。1950年发生21件纠纷，1951年减少到9件，1952年上半年只有3件，显著地增进了人民内部的团结。因此，1951年春该村成立农业生产合作社后，先进的生产组织加上社员之间的团结一致，生产逐年提高。1950年比1949年增产17%，1951年比1950年增产12.6%，1952年又比1951年增产64%。群众满意地说:“纠纷一年比一年少，粮食一年比一年多。”

调解工作的第三个作用，是提高了人民法院的威信，密切了法院和人民群众的联系。在司法改革运动以前，由于许多法院存在着严重的旧法观点和旧司法作风，不少地方的人民群众对于法院是不够满意的，甚至把法院看成旧“衙门”。经过司法改革，普遍开展调解工作，法院深入区村依靠群众办案以后，人民群众改变了过去的认识，开始把司法工作看成自己的事业，并主动地和人民法院联系。吉林省磐石县有的农民进城买东西，也顺便到法院打听事情。(www.daowen.com)

调解工作的第四个作用，是教育了干部和广大群众。法院干部都普遍地从实践中认识了群众的力量和智慧，坚定了走群众路线的信心。如福建省永春县第四区六个干部依靠调解委员会9天结案163件，第五区五个干部用“跑腿问案”的办法，11天只结案27件。这对于那些不相信群众力量的干部是一个非常深刻的教育。街、村干部和调解委员经过培养和实际的锻炼，也普遍提高了政策水平和工作能力。由于调解委员会依靠群众，努力为人民群众服务的结果，调解委员会本身的威信大大提高了。群众一有事就跑去找调解委员会，因此也更加鼓舞了调解委员们的工作积极性。各地都涌现出许多动人的事例。南京市军属赵兰韵老太太是个调解委员，她虽有心脏病，仍每天工作到深夜，不肯休息。北京市区开始实行集体调解时，有些市民问:“你们真能用我们的力量吗?”及至吸收他们参加调解工作后，他们相信了，并且非常积极。有一位老太太一个人在半天内调解了7个案子。不但调解委员如此，群众也如此。武汉市很多积极分子有时放下自己家里的事去做调解工作。江苏省海门县同南乡很多农民冒雨涉水去参加调解工作。当事人和群众受到教育后，也普遍提高了阶级觉悟。

各地人民法院进行调解工作，一般是依靠调解委员和群众中的积极分子，并吸收与案件有关的部门参加调解工作。调解的步骤，是首先分析案情，然后召开当事人及群众会议作启发报告，强调用民主说服的方式解决人民内部纠纷，并反复进行团结生产的教育，批判“争气”及其他的错误思想，详细交代政策和提出解决纠纷的方法，再发动群众进行调解。这时，群众就会帮助当事人公平合理地解决问题。由于调解委员和群众最熟悉案情和当事人的心思，他们提出的解决办法，也最能切中要害，比法院干部更能说服当事人。各地经验证明，只要准备工作做得好，反复讲明政策，进行充分的思想教育，就可以使许多因为不了解政策和为斗气而发生的纠纷自行和解。和解不成的再交由小组会进行评议，由调解委员掌握。如仍有一些案件评议不成，因为案情已弄明，也容易判决了。这样的和解和评议，对于当事人和群众都是一个深刻而有力的教育。北京、南京、包头等地有些当事人在自己的纠纷得到解决后，还“现身说法”，积极参加调解。有些参观的群众也主动参加调解来说服当事人。

三

调解委员会是人民群众在政府领导下自己解决自己内部纠纷的组织形式，是人民群众运用批评与自我批评武器进行自我教育的最好的形式之一，是人民司法机关的有力助手，是人民法院密切联系群众的桥梁。因此，它的活动也是人民民主生活中的一个重要部分。根据各地已有的经验，调解委员会的任务应该是:调解人民内部一般民事与轻微的刑事纠纷;协助人民法院进行有关案件的调查研究;并通过自己的工作向广大群众进行政策法令的宣传教育，以消除与防止犯罪和纠纷事件的发生。调解委员会的组织应广泛吸收立场明确、作风正派、与群众有密切联系的群众积极分子参加，并应注意吸收妇女中的积极分子及少数民族的代表参加。调解委员会的工作原则应该是:根据政策法令的规定，结合案件的实际情况，依照民主自愿的原则，公平合理地调解人民之间的纠纷，藉以增进团结，有利于发展生产。为加强调解委员会的工作，还应建立一些必要的工作制度。而最重要的则是加强领导，除党政领导机关应重视调解工作外，具体领导应是各级人民法院的重要任务之一。

目前调解工作中的主要缺点和偏向有三:一是还有一些强迫命令作风。有些调解委员在进行调解时违反了当事人自愿的原则，形成强制调解，甚至擅自作出处分当事人的决定，引起群众不满。如福建省福州盖山区北园乡李培祖、李汗宫向乡人民政府报告，说他们的邻居李春弟等三人偷了他们的藕，调解委员会没有把事情调查清楚，便擅自决定罚李春弟看守藕田七夜，并规定如再发现被窃事情，由李春弟负责。这一违犯政策的做法被区人民政府发觉后，才得到纠正。还有的调解委员以“法官”自居，向当事人说:“你如不接受调解，开群众大会来解决。”当事人对此很不满意。这些都是错误的。二是不按照政策法令进行调解，形成无原则的“调和主义”。有些法院干部和调解委员错误地认为群众路线的审判方式就是把一切案件都交给群众调解，而不区分案件的性质和情况进行不同的处理;或只看到案件是属于人民内部的纠纷，而看不到其中有些案件是侵害人民合法权益和破坏国家建设事业的违法犯罪事实。他们对一切婚姻纠纷实行“劝和不劝离”;对不法资本家严重盗窃国家资财和侵害工人权利的案件，也以“和事佬”的态度劝告控诉人让步，以求“和解”。这也是错误的。三是缺乏经常的领导。有的地方盲目建立调解组织，但至今尚未展开工作，形成有名无实。有的调解委员会成立后，因缺乏领导与帮助而自生自灭。那种清理积案时把调解委员会搞得“热火朝天”，清理积案后就搁置不管的做法，必须纠正。

四

加强调解工作是实现司法群众化、民主化的有效步骤之一。它不但能够及时地解决与预防人民之间的纠纷，增进人民内部的团结，而且可以广泛吸收人民群众参加司法活动(国家管理工作的一部分)，启发引导群众向违法乱纪行为作斗争。列宁在《苏维埃政权的当前任务》一文中曾说:“我们的目的，是要吸收全体贫民来参加管理工作，而实现这个目的的一切步骤——其形式愈多愈好——应该详细地登记起来，加以研究，使之系统化，以更广泛的经验来从事审查，并定为法规。”调解委员会正是这种形式之一，因此，建立与健全调解组织，加强对于调解工作的领导，充分发挥调解工作的作用，是目前人民司法建设工作中的一个重要环节。各级人民司法机关应该把这件工作作为一项重要任务来完成。

【注释】

[1]此文是任建新与萧英华共同撰写的，发表于1953年1月10日《人民日报》，收入本书时略有删节。

[2]西康省西昌县新中国成立后属西康省西昌专区。1955年西康省建制撤销，全部并入四川省。1978年撤销西昌专区建制，并入凉山彝族自治州。1980年新建西昌市，1986年撤销西昌县建制并入西昌市。