第十章　结论与建议

10.1　主要结论

（1）垃圾处理场区位选择的主导因素及影响机理。在阐述垃圾填埋场区位选择的一般影响因素的基础上，明确了垃圾填埋场区位选择的主导因素及影响机理。认为在具体设定垃圾填埋设施区位选择的主导因素时，应当考虑环境、社会、经济三方面的影响，环境方面的因素包括①水文，②地质、地形，③气候，④生物多样性（动植物、生态系统）；社会方面的因素包括①居民的风险认知，②居民的厌恶感，③与居民的沟通；经济方面的因素包括①垃圾运输距离，②场地征用费，③居民拆迁费，④填埋场的建设费用。

（2）垃圾处理场区位选择的程序与方法。首先，垃圾填埋场建设过程中如果防渗措施不够，垃圾产生的渗滤液会造成地下水污染。本书提出垃圾填埋场区位选择的合理程序要按照法律规定、自然条件、规避设施等条件进行三次筛选，排出候补地区优先顺序，在此基础上，对区位选择阶段地下水污染的风险进行评价，最后使用阶层分析法确定最佳候补地区。其步骤如图10-1所示。

（3）社会、经济利益在垃圾处理设施区位选择中的作用效应。垃圾处理的第一个目的，不用说就是确保居住环境的卫生，预防传染病。但是，仅仅强调垃圾填埋场建设的必要性不一定会得到居民的认可，对垃圾填埋场的认可与否与设施建设的认可与否是不一样的（总论赞成、各论反对的NIMBY态度）。垃圾处理场伴随环境风险的同时也会带来社会影响。在对垃圾处理场的风险认知方面，居民对填埋场的风险认知最影响是否赞同填埋场所选地区，即风险认知直接或间接地减少了人们对设施的认可；加之居民对行政的信任、设施建设手续的不完备会强烈影响到对设施的认可，因此在降低填埋场风险的同时，促进人们形成正确的风险认知非常重要。在垃圾处理场伴随的社会影响方面，土地利用变化和资产价值变化是评价社会影响的两个因素。土地利用变化表示设施区位选择对周边地区城市规划方面的影响、资产价值变化表示经济方面的影响。垃圾处理设施这类邻避设施的区位选择容易反映到土地利用变化中，在垃圾处理设施周边建造公园等环保对策是缓和并减小邻避效应的有效手段；而邻避设施的区位选择有时会抑制资产价值上升的可能，即垃圾处理设施区位选择会降低周边地区的价值潜力，因此建立一定的经济补偿机制是区位选择时与居民沟通并达成共识的有效手段。

图10-1　垃圾填埋场区位选择的合理程序

（4）垃圾处理设施区位选择过程中的公众参与手法。城市环卫工作是市政府固有的业务内容，填埋场建设是“垃圾正确处理”的重要一环。政府从垃圾填埋场的立项到建设直至运营管理都负有最终责任。只有获得居民的理解和配合才能使建设项目顺利进行。与居民达成共识的条件是“传达和共享正确的信息”以及“提供达成共识的场所”。垃圾处理场区位选择过程中的公众参与是提供正确信息并进行沟通的有效方式。公众参与涉及参与对象、参与程度等。在垃圾填埋设施区位选择的过程中，区位选择前要召开说明会达到“总论赞成”，然后公布垃圾填埋场建设概要和区位选择目的、步骤、日程等，宣布区位选择开始；第三次筛选之前只限于公开工作信息，防止公开若干候补地后出现太多利害关系者，第三次筛选结束后要召开说明会和居民委员会，委员会成员以专家、地区代表（行政干部和市民代表等）为主，排列候补地优先顺序，委员会本身是非公开的，但可以公开会议记录等做到信息的透明化。最后由项目主体结合说明会上居民的意见和委员会的讨论结果来决定最佳候补地区。为即时传递正确的信息，可以通过互联网等方式开设专家解释和说明的窗口促进市民对设施建设相关知识和信息的了解，消除因缺乏专业知识带来的疑虑和偏见，也可以就设施建设设置一些问答栏目，为公众提供表达诉求的渠道、为尽快达成共识创造条件。

（5）居民和专家对于垃圾处理场的容许距离。本书通过概率密度函数假定威布尔分布构建了居民容许率模型、定量描述了垃圾处理设施的设施距离和居民容许率的关系。从垃圾压缩站、垃圾填埋场以及垃圾焚烧发电厂看，城市总体80%的居民作为可接受的区位选择距离其影响范围大约为15km、47km、51km。垃圾压缩站的设置从垃圾收集效率看不能远离居住区，但是由于担心气味等的影响居民也不希望太贴近自家，目前垃圾压缩站一般设置在生活半径2km范围，但是，由于对垃圾压缩站的作用不了解等原因，选择15km是不实际的想法；同时，垃圾填埋场和垃圾焚烧厂选择47km、51km说明没有考虑收集搬运费用等项目建设成本，加之50km很可能已超出市区处理范围，因此也是不可行的。另一方面，通过对西安市从事环保相关工作的专家进行专家意识调查，明确了专家对于以上设施的容许距离。从垃圾压缩站看，城市总体近40%的专家作为可接受的区位选择距离其影响范围大约为0.1km；从垃圾填埋场以及垃圾焚烧发电厂看，城市总体近70%的专家作为可接受的区位选择距离其影响范围大约为5km。从专家方面来看垃圾处理设施配置的决定因素除了邻避效应以外，还包括空气污染等环境因素、收集搬运费用等经济因素，不愿建在自家门口的心理人皆有之，但是考虑到技术、经济、环境等各方面条件时，专家对于垃圾处理设施的意识更趋于理性、也更具备可行性。

（6）西安市垃圾填埋场建设的最佳候补地区。按照本书提出的垃圾填埋场区位选择程序与方法对西安市各地区进行层层筛选、逐步缩小候补地区范围；通过法律规定、自然条件、生态环境保护以及土地使用状况等制约条件逐次筛选之后确定三个候补地区其顺序为江村沟、小沟、月登阁；进而运用层次分析法对三个候补地进行综合评价，江村沟、小沟、月登阁三个候补地的得分分别为0.451、0.293、0.292，因此，西安市垃圾填埋场建设的最佳候补地区是位于西安市灞桥区狄寨塬的江村沟。

10.2　对策与建议

（1）完善垃圾处理及其设施建设的相关法律法规，为合理的区位选择提供政策依据。垃圾处理设施区位选择的核心依据是垃圾处理设施建设的相关法律规定。以《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》这一废弃物处理的基本法律为首，各项相关法律应逐步制定和完善以便在指导和规范垃圾处理设施建设方面发挥重要作用。针对垃圾处理设施建设要进一步制定详细条款以提高垃圾处理设施区位选择、污染防治法律规范的效力级别。而各级政府政策制度的良好衔接是确保整个法律体系完整并具有较高可实施性的前提。我国目前由国务院设立国家环境部，在环境保护法的规定下，省、市级政府建立环境专门机构，工业较集中的县、镇也设立专门机构或由有关部门监管，甚至在较大的工矿企业也设有环保科室与环保专职人员。垃圾的处理由市容园林局负责，而垃圾处理设施的区位选择则由省一级的环保厅负责。这种多部门、多层次的执法管理体制使得执法主体繁杂、无法形成上下级垂直关系，导致权责不明、权力分散，从而削弱了监督力度。将行政内部分散的部门统一起来协同合作、实现垃圾处理的一元化管理是提高环境保护监管力度的有效方法之一。

（2）提高垃圾处理设施性能，确保垃圾处理产业健康发展。急速成长的垃圾处理产业目前仍然面临许多问题。首先，垃圾处理设施无法达到预期性能。垃圾处理设施基本停留在当地企业分散经营上，设施的设计、建设和设备提供商众多（到“十一五”末，全国849座垃圾处理厂分散在近千个运营主体之中）。最初是在设计之后在设计公司的监理下对各种设备分别订购，各个设备的供应商虽然能够保证设备性能，但是在设备总体性能的责任归属上存在暧昧，结果导致多数设备达不到当初预计的性能。其次，是垃圾处理设施运营及维修管理经验和技术的不足。我国垃圾卫生填埋处理的历史较短，对设施运营和维修经验积累很少，结果会出现设备性能不能充分发挥、性能劣化严重、设施运营及维修成本高的问题。垃圾再生利用方面存在同样问题，本来，垃圾再生利用大多使用廉价劳动力施行人海战术，近年来逐渐向机器化发展，但是即使导入机器也未必就能够合理的再生利用，与硬件设施相对“软件方面”的管理和运营技巧才是真正必须拥有的技术。

因此，为提高垃圾处理设施总体性能可以将设施设计、施工的分别订购改为一体化完成、明确设备总体性能的责任归属。同时，制定垃圾处理设施构造基准以及管理基准，防止劣化并降低维修管理成本。此外，制定再生利用品质量基准，督促再生利用业技术的提高。(www.daowen.com)

（3）加强垃圾填埋处理设施管理、建造居民放心设施。垃圾处理设施确保居民正常的生活，另一方面建造新设施时居民对于周边环境的变化也会产生不安。目前，我国垃圾处理设施建设存在重建设轻管理、市场不规范的倾向。有些城市政府决策之前没有经过科学论证就盲目上马，导致一些垃圾处理设施建成后不能达到预期效果，甚至不能正常运转；有些企业采取不正确的竞争方式，推销其不适用、不成熟的技术或设备；有些企业为了抢占市场，在设计、施工环节偷工减料、竞相压价。处理城市生活垃圾的目的是垃圾消纳和污染控制。一些城市政府在建设时倾向于强调垃圾处理设施本体的建设而不重视污染控制设施的建设，往往简化或忽略垃圾填埋渗滤液处理设施、焚烧尾气处理设施。对已建成垃圾处理设施的运行管理重视不够，运行经费不足、运行程序的简化使得建成设施难以发挥应有的作用。为此，保障安全的社会制度、设施设备的设计以及设施的管理体制成为提供安全的垃圾处理设施不可或缺的措施。首先，社会制度方面包括设施建设相关的构造、管理基准和防治大气污染、水污染的基准值设定以及配置法定资格认证的技术人员等；其次，设施设备的设计方面，垃圾处理设施由多种设备组成，垃圾焚烧设施一般暴露在高温多湿环境中，与污染物质（HCL、 SOx）接触易受到腐蚀，而且大多是在机械运动造成的磨损状况下运转，所以垃圾设施的设计就要求发生故障时也能够保证安全性，包括自动防止故障危害的（fail safe）设计和防误操作的（fool proof）设计以及余度设计（Redundancy Design：一个设备、部件发生故障可由其他设备、部件代替的设计，是系统或设备获得高可靠性、高安全性和高生存能力的设计方法之一）；最后，设施的管理体制方面包括合理的维修保养、检查补修以及危险规避、危机管理。

（4）明确垃圾处理设施的能源回收功能，构建可持续发展的“低碳社会”。垃圾通过水、病虫害、动物（苍蝇、老鼠等）以及手等将病原菌、有害物质送入人体，如果垃圾不能得到正确处理将严重影响人类健康。垃圾收集是确保生活环境安全的重要环节，为此垃圾处理设施不可或缺，它可以提供安全舒适的生活环境、通过并设资源化设施有效防止公害发生，同时焚烧发电设施通过回收热能减少温室气体的产生。

在中国，根据国家规划在今后10年内，最少需要建设大约800座垃圾处理处置厂，中国大中小城市至少每个城市会建一个城市医院特种垃圾的集中焚烧处理厂，每个机场将建设特种垃圾的处理厂。同时国家环保总局也规划在全国建设7～9个大型区域性危险废物集中处理处置中心。因此，作为可实现垃圾资源化、无害化、减量化和稳定化处理的焚烧技术及设备的市场前景将很广阔。在这一背景下，中国可以通过建立对垃圾处理设施运营环保补贴的长效机制，按照处理规模、达标要求等给予一定财政补贴。将能源回收设施建设与单纯焚烧及直接填埋的设施区别对待，设立不同等级的补助项目，逐步增加垃圾处理设施数量同时鼓励先进的示范设施建设。对于修建高效垃圾发电设施应对气候变暖项目，支付较高的补助。不仅促进垃圾的无害化处理同时也逐步实现气候变暖措施的普及。

（5）建造公益设施与居民建立信赖关系，构建可持续发展的“与自然共生社会”。第六章垃圾处理设施的外部费用定量评价一节从土地利用变化和资产价值变化两方面定量评价了垃圾处理设施的“社会影响”。前者表明城市外缘部这种正在开发的地区土地用途选择的自由度较高，因此垃圾处理设施这一类邻避设施的区位选择容易反映到土地利用变化中，而已被开发的地区却要求处理设施周边采取建造公园这种环保对策；后者表明即使具备同等城市潜力，邻避设施区位选择有时会抑制资产价值上升的可能性，就是说，设施区位选择会降低周边地区的价值潜力。“社会影响”的定量描述为区位选择时与居民沟通并达成共识提供了有用的信息。在城市规划以及补偿机制方面可以考虑在垃圾处理设施附近设置某种方便设施、提供补偿服务，以缓和并减少邻避效应，比如对周边道路的建设以及居民对发电电力、余热等公共福利的利用，此外可以建造公园这样的公共场所，让居民感觉到以上服务所带来的净效益比拒绝建设处理设施的情况好。

（6）通过风险沟通与居民就设施的区位选择达成共识。垃圾处理设施被称为邻避设施，因此获得居民的理解非常重要。在区位选择计划阶段必须充分考虑到垃圾填埋场及其周边地区的环境保护、填埋场的管理、土地再利用等。1997年，日本国立公众卫生院对参加“固废处理讲座”的25位听讲者进行了问卷调查，结果显示：在固废处理设施建设的必要条件中，多数人提出了附近无水源、地基稳定等自然条件，然后依次是附近居民少、没有文化财产等社会条件和设施带来的环境变化（噪音、振动的影响小、景观上没有问题等）等环境条件。可见，居民反对设施建设的理由主要是对区位选择的不满、对地下水和水源污染等环境污染的不安、对灾害时填埋场安全性的担心。为消除这些不满和不安使设施建设得以顺利进行，区位选择阶段的居民参与不可或缺。区位选择各阶段公众参与方式如图10-2所示。

（7）提供获取正确信息途径、扩大公众覆盖参与面、确保区位选择程序的公平、透明。①提供获取正确信息的途径，保障公众的知情权。居民重视对垃圾处理设施的风险认知，而适时、正确的提供信息并非易事，作为补充的手段可以使用互联网、信息板、传媒等公开途径定期发布相关信息，同时，发放者要选择合适的时机向市民提供易懂的信息，使更多的人能够即时的、准确的、轻松的了解垃圾处理设施的环境风险和政府为规避风险、抵消邻避效应而采取的补偿措施。公众也可以直接向行政机关或通过网站的问答栏目和电子会议室、信函、传真、电子邮件等书面形式提出申请。②扩大公众参与的覆盖面，保障公众的参与权。在选择环境影响评价的公正参与对象方面，中国《环境影响评价公众参与暂行办法》规定：国家鼓励公众参与环境影响评价活动。《环境影响评价法》规定：国家鼓励有关单位、专家及公众以适当的方式参与环境影响评价。因此，公众参与作为环境影响评价制度的核心环节对于提高环境开发的效率及环境决策的民主化、科学化都有很大的作用，但是目前法律的规定仅仅是政策性、原则性的规定，不足以保障公众切实的参与权；对于规划项目的环境影响评价，参与环评的公众范围只限于受到拟议项目直接影响的公众，而没有明确规定公众参与的具体范围和人员结构，使得公众在实际参与环评时莫衷一是。

图10-2　区位选择各阶段的居民参与

在欧美，20～30年前已将邻避设施区位选择过程中反映居民意见和居民参与纳入到制度当中，欧美的公众参与（Pubic Involvement）的基本思想不是单方面信息公开，而是在决策前听取来自于与邻避设施建设有利害冲突或对设施建设比较关心的个人、组织的意见，是将意见等反映到决策当中的双向交流。从决策者、协调者（facilitator）以及调停者（mediator）等站在第三者立场的专家看，上述双向交流存在的问题是：居民应是哪些人？应参与到什么程度？Creighton认为，居民的范围应包括“决策协助者”“技术评论者”“活动参与者”“注解者”“观察者”“不关心者”六类。

可见，要真实地反映公众的环境要求，就不能仅仅局限于垃圾处理设施周边的居民和利害关系者，应听取多方意见、扩大公众参与的覆盖面，包括管理部门、技术专家、社会文化工作者、持反对意见者等，尽可能地为公众提供表达诉求的渠道、建立科学、有效的对话协商机制，积极采纳公众的合理化建议，对于不能满足的意见和要求进行充分的说明和解释，力求消除公众对项目本身和对政府公信力的质疑，确保调查结果的说服力和公平性。③完善公众参与的手法，确保区位选择程序的公平、透明。虽然很多公众不受环境直接的影响，但是由于环境的特殊性仍然会受到其间接的影响；即使短期内没有受到影响，但长期内仍然有可能受到影响。我国建设项目的环评中没有具体规定哪些公众可以参与、哪些不可以参与、范围到底有多大。参与公众范围的模糊导致公众参与环境影响评价的不可操作性。

在欧盟，混合型居民参与的手法已经被应用于邻避设施的区位选择程序当中。混合型居民参与的背景——要消除所有利害相关者的对立、共同解决问题就必须进行理性的讨论（rational discourse）。理性讨论的构成要素包括：制定规矩（参加者为了最终有一个讨论结果而同意的区位选择程序）、提示证据（基于通过最新科学知识和其他形式的合理知识获得的事实来提出见解）、论证（按照形式伦理学的方法论和论证性推理方法，基于事实解释证据）、公开价值观（公开各相关者的价值观和偏好、回避战略竞技）、公平的交涉（价值观、偏好产生对立时寻找补偿等公平的解决方法）。这与达成共识（consensus building）手法的背景——利害关系基础上的交涉法一致。基于以上思想，Susskind etal.认为达成共识是寻求全场一致同意的过程，即当全体成员同意以下观点时得到的共识，该观点就是如果付出了为满足所有利害相关者利益的努力，那么之后无论提出怎样的方案都能够被接受［247］。混合型居民参与的方法分为三个阶段。第一个阶段就是明确价值观、关注点以及导出评价基准。第二个阶段就是计算测量实施各选项的评价基准所获得的结果及影响。第三个阶段就是通过随机抽选居民参与课题讨论的方法（Planning cells）确定选项。即随机抽选的市民通过利害相关者和专家获得包括选项在内的各种信息，对其进行评价并作出判断，类似于陪审的程序，由此可达到市民、利害关系者、专家对区位选择过程的检查和三者意见的平衡。信息提供途径包括采访调查、讲座、小型会议、观看录像、现场参观等，评价方法采用基于多属性效用理论的诸手法。由于需要连续召开3～5天会议，所以市民需完全脱离开日常的工作准备好正式提出自己的见解，以用于决策者的讨论。

在我国垃圾填埋场区位选择的公众参与手法中可以借鉴以上做法，召开由利害相关者、专家以及随机抽选的市民参加协商会议，积极采纳建设性意见并将其反映到政策当中，确保区位选择程序的公平、透明以提高政府的公信力。

（8）转换思维实现战略转型，让各方利益达到共赢。垃圾处理关系到民众的利益，也关系到一个国家走什么样的可持续发展之路。垃圾处理设施的区位决定如不顾及政府利益，将滋生大量的运输成本，导致公共环境空间被破坏，损害下一代人的生存环境与生态环境；但区位选择如不顾及民众利益，也会影响到民众的生活环境，增加广大民众的心理负担，影响到民众的经济与社会利益。在处理政府、企业及公众三方利益时，三者应形成一个三角形的关系，这个三角形的关系就是相互制约、相互监督的关系［248］。首先，政府要兼顾经济发展与环境保护，将发展模式由以资本为中心转为以人为中心，处理好与企业、与市场、与社会的关系，政府作为“裁判员”要为公众表达诉求搭建对话的平台，明确向社会大众说明垃圾处理设施区位选择的目的和必要性，在与公众协商的过程中，耐心解释、积极回应、尽力解决；其次，在垃圾场所建设区位选择方面提出多个建设方案备选，多次确定候补地区，进行广泛的调查与分析评价，采取民众反对声音最小、社会接受程度较高的方案，以便在具体的区位选择中顺利规划和建设；最后，政府要做到信息公开，对于保密不能公开部分要说明理由，避免由于信息的不对称性导致群众的不理解、不信任。企业要严格遵守国家的各项法律规定、切实履行环境责任和义务；正确施工，同时创新技术，提高系统及设备的可靠性、安全性和生存能力，建造居民放心设施。群众应积极参与到垃圾处理设施区位选择中、助推区位选择工作，合法、理性地维护自身环境权益，监督、举报污染企业和污染行为。形成部门主导、群众参与、全社会共同促进环境保护的良好氛围。