第九章　西安市江村沟垃圾填埋场区位选择案例分析

9.1　西安市江村沟垃圾填埋场区位选择过程回溯

9.1.1　西安市江村沟垃圾填埋场区位选择的背景

新中国成立前至五六十年代西安市城市生活垃圾成分简单、产量不大，一般运出城外沤肥或堆放于近郊低洼地带，当时城市垃圾的排放尚未超出环境自净能力。20世纪70到80年代，随着经济的发展、城市规模的扩大、人口数量的增加，生活垃圾的数量和质量都有了很大变化。特别是改革开放以来，个人消费水平的提高使得市民消费转向追求便利性，电视机、电冰箱、洗衣机等家庭电器逐步普及，以超级市场为代表的顾客自选方式导致以前的每日少量购买等消费者行为变成一次性大量购买，生活垃圾的数量迅速增加，同时大件垃圾及不易分解的塑料垃圾的增加使得城市生活垃圾的质量发生了显著的变化。据有关部门统计，1990年西安市城区日排放生活垃圾2495吨，高峰季节可达3000多吨，环卫部门运力不足，设备陈旧，清运量仅达60%，集中于北郊联合村、南郊马腾空、西郊袁旗寨及三民村等生活垃圾堆放场，其余的40%不得不由各单位自行清运，有的单位直接承包给农民个人，只管拉出单位不管倒入何处，由于郊区可消纳垃圾的场地越来越少，乱堆乱放现象日益严重。据调查，当时西安市城郊垃圾堆放场点占地大于250平方米的有626处、总占地近6000亩。垃圾堆放场点多集中在近郊城乡接合处、公路干线两侧，此外有些垃圾沿河漫滩分布并在一些文物旅游点或游乐场附近堆放。

江村沟垃圾卫生填埋场建成前“垃圾围城”一直困扰着西安市的环境卫生建设，市环卫局于1983年曾开辟了联合村、马腾空、三桥等生活垃圾填埋场，但是到了1989年，除马腾空生活垃圾堆放场尚可再使用数年外，其余堆放场均已超过原设计堆放容积。多处倾倒生活垃圾的恶劣习惯造成了直接和间接对环境的污染，主要表现在：

（1）污染水体。直接排入河流、湖泊或被露天堆放的生活垃圾经过雨水的冲刷会被地表径流带入水体，垃圾中飘入空中的细小颗粒会通过重力和降雨沉降并落入地表水体。水体溶解出的有害成分会污染水质、毒害生物。一旦这种渗沥液进入地下水或浅蓄水层将引起严重的水源污染，这种污染很难得到治理。

（2）污染土壤。生活垃圾长时间露天堆放会产生有害成分，经过地表径流和雨水的淋溶和渗透，有害成分通过土壤孔隙向四周和纵深的土壤迁移，迁移过程中要受到土壤吸附等作用。随着渗滤水的迁移，有害成分在吸附能力和吸附容量很大的土壤固相中呈现不同程度的积累，造成土壤成分和结构的改变，并对土壤中生长的植物产生污染，土地会因污染严重而无法耕种。

（3）污染大气。如果缺乏相应的防护和净化措施，生活垃圾在运输、处理过程中将会造成细末和粉尘在风中扬散；废物经堆放和填埋、渗入土壤后会挥发并发生化学反应，释放出的有害气体将严重污染大气。

面对西安市生活垃圾的处理问题，如何还居民一个健康、洁净的生存环境，创造一个美丽、生态优美的人居环境，成为西安市政府面临的紧迫任务。

9.1.2　西安市江村沟垃圾填埋场区位选择的过程

改革开放以来，城市建设逐渐走上正轨、市场经济得到发展，三资企业、民营企业等各类企业如雨后春笋般纷纷涌现，农村大量劳动力不断进入城市成为打工者，城市企业生产、居民生活活动的爆发式增长使得垃圾数量相应大量增加，由于“文化大革命”期间对城市垃圾处理投资经费的缺失致使西安市周边形成了400多个垃圾堆放场，虽然西安市政府指定三民村、马腾空村、联合村等地为城市垃圾投放场所，但是远远无法应对垃圾数量的增长。1986年前后，西安市着手选取合适的大型垃圾填埋场以解决当时“垃圾围城”的困境，最初的指导思想是根据西安市地形状况找到合适的干沟填埋垃圾。从西安所处的地质构造看，西安市南部属于秦岭地槽褶皱带，北部属于华北地台。在距今约1.3亿年前的地质运动时期产生了横跨陕西境内的秦岭北麓大断裂，西安市就处于这断裂带上，自300万年前第三纪晚期以来，大断裂秦岭地带地质构造运动活跃，秦岭山体北仰南俯剧烈升降，形成今天的秦岭山脉。与此同时，大断裂北部的渭河断陷则继续沉降，在风积作用和渭河冲积的共同作用下形成宽广的渭河平原。西安市的整个城区便建立在渭河平原的二级阶地上。由于西安市西部和北部是平地、没有山沟，所以区位选择的范围就限制在东部和南部。在2001年黑河引水工程实施以前，西安市水源主要是地下水，从水源保护的角度考虑西边不宜成为区位选择候补地。于是市政府初步确定长安区的子午街办、太乙宫街办、杨庄乡、江村沟为西安市垃圾填埋场候补地区。西安市的南边是秦岭山脉，海拔2000～2800米，西安的自然植被未遭受第四纪大陆冰川直接侵袭，尚保留若干第三纪古老孑遗植物种类，有落叶阔叶林、针阔叶混交林、针叶林和高山灌丛草甸等自然植被类型，主要分布在秦岭山地；同时野生动物资源也主要分布在秦岭山地，有兽类55种，鸟类177种，包括被誉为“国宝”的大熊猫及中国特有珍稀动物金丝猴、扭角羚秦岭亚种、鬣羚、大鲵、黑鹳、白冠长尾雉、红腹角雉、血雉、金鸡等；加之秦岭北麓不少山谷内有长流水，该长流水是下游地下水水源地的源水，当时防渗技术较低、使用黏土防渗，所以从生态环境保护和水源地保护的角度出发，位于长安区的子午乡、太乙宫镇、杨庄乡附近的几个峪口被淘汰。于是范围缩小到西安市的东边，东边属于黄土台塬地区，地下水脆弱性等级最低，地下水埋藏较深，为深厚的黄土堆积地区，不易受到人为污染。从交通运距、与城市规划的一致性、保护景观等因素出发最终确定灞桥区的江村沟为西安市垃圾填埋场建设用地。

图9-1　西安市江村沟垃圾填埋场

9.2　西安市江村沟垃圾填埋场区位选择分析

位于西安市灞桥区狄寨塬的江村沟垃圾填埋场是目前西安市城区唯一的生活垃圾处理设施，填埋场距市中心16.5km，占地1031亩，总容积达4900万m3，属于山谷型垃圾填埋场。本章使用第五章提出的区位选择的程序与方法对西安市垃圾填埋场的区位选择进行反评估，以验证前述研究方法的有效性，同时提出垃圾填埋场区位选择过程中在公众参与等方面应当注意的问题。

9.2.1　重视地下水污染的垃圾填埋场区位选择分析流程

按照第五章所述垃圾填埋场区位选择过程可分为三个阶段，第一阶段确定被排除地区、选出候补地区，第二阶段进一步缩小候补地区的范围，第三阶段针对第一和第二阶段选出的候补地区使用地形、地质、环境、周边状况等参数打分，确定候补地区的顺序，第四阶段运用层次分析法确定最佳候补地区。

图9-2　垃圾填埋场区位选择流程图

9.2.2　西安市垃圾填埋场候补地区的筛选

9.2.2.1确定被排除地区、选出候补地区

（1）法律法规方面的制约条件。法律法规包括城市规划、土地利用、自然环境保护、灾害防治四个方面。具体内容如表9-1所示。

表9-1　第一次筛选（法律法规方面）

（2）自然方面的制约条件。自然方面从①海拔高度、起伏；②滑坡、山崩、地面下沉地带；③地表水；④饮用水源地及取水位置四个制约条件进行筛选，见表9-2。

表9-2　第一次筛选（自然方面）

续表

从法律法规和自然方面的制约条件筛选后，得到被排除的地区为西安市的西部、北部、南部、东部浐灞河和水源地区，因此，垃圾填埋场候补地应当在西安市的东部（除去浐灞河及水源地）。

9.2.2.2进一步缩小候补地区的范围

第二阶段是通过考察当时土地使用以及计划使用的土地状况进一步筛选。在第一阶段选出的地区内确定填埋场候补地区，如表9-3所示。

表9-3　从土地使用状况进行第二次筛选

从土地使用状况筛选后，垃圾填埋场候补地区范围缩小至纺织城以东地区，初步确定的三个候补地区为月登阁、江村沟、小沟，其位置如图9-3所示。

图9-3　西安市垃圾填埋场候补地位置图

9.2.2.3排出候补地的优先顺序

按照土地使用状况筛选后，使用表9-4的参数分别对三个候补地区打分，排出候补地区的优先顺序为江村沟、小沟、月登阁。(www.daowen.com)

表9-4　第三次筛选

续表

注：按照◎好○一般△差进行评价

9.2.3　层次分析法在垃圾填埋场区位选择中的应用

通过层次分析法（AHP）综合评价替代方案，江村沟、月登阁、小沟三个候补地的得分分别是0.451、0.292、0.293。由此可知最佳候补地区是位于灞桥区狄寨塬的江村沟。

表9-5　AHP综合评价表

续表

图9-4　评价各候补地的阶层图

9.3　区域和谐视角下西安市垃圾填埋场区位选择问题探讨

城市环卫工作是市政府固有的业务内容，填埋场建设是“垃圾正确处理”的重要一环。政府从垃圾填埋场的立项到建设直至运营管理都负有最终责任。只有获得居民的理解和配合才能使建设项目顺利进行。回顾20世纪80年代江村沟垃圾填埋场区位选择过程，虽然充分考虑了环境、经济效益，同时使用区位选择程序对其反评估的结果表明建设地点的合理性，但是，随着居民环保意识以及对自身健康关注度的提高，今后在垃圾填埋场区位选择项目当中，即使对填埋场硬件设施进行了充分的论证，但是如果政府与居民的接触是在没有充分讨论如何沟通的情况下展开的，就是说如果政府没有面向居民进行合理的信息公开、同时也没有充分把握居民的意向，就很有可能遭到居民对填埋场建设项目的质疑和反对。区域和谐视角下的垃圾填埋场区位选择还应考虑到以下问题。

9.3.1　将公众参与纳入到区位选择的每个阶段

（1）垃圾填埋场区位选择前：就填埋场建设的必要性与居民达成共识。在区位选择之前利害关系者对设施建设背景和基本方针的舆论很重要，要加深大家对区位选择目的、填埋场建设概要的理解。在区位选择的前一阶段可以对图9-5中的事项进行讨论，在政府和居民之间达成共识。

图9-5　垃圾填埋场建设的必要性

区位选择之前围绕垃圾填埋场建设召开说明会达到“总论赞成”，然后公布垃圾填埋场建设概要和区位选择目的、步骤、日程等，宣布区位选择开始。

（2）确定排除地区～第一次筛选：公开工作信息。各项工作开始和结束时公布经过，只限于公开工作信息，避免公开具体筛选过程中的候补地，这样做是因为该阶段的筛选工作主要为机械的客观操作，防止公开若干候补地后出现太多利害关系者。

（3）第二次筛选结束后：召开说明会和居民委员会。第二次筛选结束后，为了合理的公开信息同时充分反映居民意见应召开说明会以及居民委员会。第二次说明会在各个候补地召开，说明会的内容包括公布此前筛选的整个过程以及概略设计图并回答居民的提问，目的是阐明候补地确定之前的区位选择过程及下一阶段将要召开的委员会讨论内容。委员会成员以学者、专家、地区代表（行政干部和市民代表等）为主，排列候补地优先顺序并讨论今后环评的调查项目和内容。委员会本身是非公开的，但是可以公开会议记录等做到信息的透明化。在委员会召开后的第二次说明会中对委员会讨论的内容进行说明。有一点非常重要，就是可以应居民的要求再次召开委员会，避免对居民单方面信息公开。

就垃圾填埋场的区位选择要顺利与居民达成协议、尽快找到妥协点，首先要把握与居民沟通的方式，以下是沟通的基本姿态。①尽可能地进行信息公开；②认真听取对方的话，能办到的事情迅速给予回应；③保持相互合作共同寻找解决方法的姿态；④避免使用专用术语，尽量用浅显的言词来表述；⑤介绍数据时与基准值进行比较，用身边的例子表述；⑥不光强调优点，将风险与利益进行对比。

（4）确定最佳候补地区：结合居民意见和委员会讨论结果。最佳候补地由项目主体结合说明会上居民的意见和委员会的讨论结果来决定。图9-6是重视地下水污染的区位选择流程，同时也考虑到交通量、景观等生活环境和设施建设以后地区（向社会）返还利益方式以及经济性等其他因素。确定最佳候补地之后可以公开候补地区所在地、确定为候补地的理由、全部区位选择过程相关信息，以明确居民意见是如何反映到区位选择过程当中的，然后明确“为什么会这样决定”。

（5）生活环境影响调查之后。居民可以针对生活环境影响调查结果提交意见书，只听居民和专家的意见显然是不够的。因此，居民阅览时可以召开第三次说明会，应当对环评的调查内容和结果、填埋场的运营管理办法进行说明。同时项目主体、专家、地区代表也应当召开协调最终意见的说明会，该委员会通常应当以城市为主体进行（如，在西安市召开西安市主办的委员会）、与前述区位选择阶段的委员会不同。

图9-6　区位选择各阶段的公众参与

9.3.2　通过建立补偿机制与周边居民建立信赖关系

垃圾处理场对当地居民来说是烦扰设施，抵消的措施是设置某种方便设施、提供补偿服务，只是按照提供的内容及提供地区的不同，要充分考虑到来自于当地填埋场周边地区民众的申诉、不满及要求，民众对公平性的怀疑将成为反对运动的根源。可以采用的方法包括周边道路建设以及居民对发电电力、余热等公益事业的使用，比如廉价或免费的温水泳池、图书馆、健身场等，此外可以建造公园这样的公共场所，让居民感觉到以上服务所带来的净效益比拒绝建设处理设施的情况好。

9.3.3　多渠道帮助公众即时获取垃圾填埋场区位选择的正确信息

有关填埋场区位选择最大的争议就是环境的安全性。即便做了充分的环境影响评价，但是还会伴随环境影响的不确定性。特别是对有害物质本身的有害性以及与暴露水平相对应的风险作出判断时需要各种前提条件，因此无法给出定论。这种情况下，必须研究与风险大小相伴的不确定性。为此，仅仅依靠专家无法做出判断，在其他国家如何就与风险相关的环境风险进行沟通成为目前研究的课题。从海外的经验来看，风险沟通的手法从专家及行政单方面提供科学的知识、见解逐渐转向通过开发一种让一般市民易懂的手法即信息读取能力来达到双方通过信息交流进行的风险沟通。

适时、正确的提供信息并非易事，作为补充的手段可以使用互联网。据法新社引述中国网络信息中心的数字报道，中国网民数量在2011年6月底达到了4.85亿，网络普及率达到36.2%，网民数量增加2770万，增长率达6.1%。近5亿的网民，意味着在我国超过三分之一的公众都已经和互联网有过接触。通过Web能够简单易懂的传递专业信息，对于非日常性议题市民往往不具备充分的知识，或者说由于缺乏专业知识所以对于一些议题持有偏见。因特网可以就该议题设置一些问答栏目，通过开设专家解释和说明的窗口促进市民对议题的理解。再有，互联网可以发布丰富的信息量。政府、专家持有的信息量与市民所持信息量有着巨大的差异，政府和市民之间容易产生对立。政府可以通过互联网公开信息，而市民则可以不用考虑时间、距离等因素获得大量的信息。政府也可以通过电子邮件或mailmagazine定期发放信息。最后，通过互联网上开设电子黑板和电子会议室使得更广泛的利害相关者的意见和主张得以反映。

互联网在双向性方面有着巨大的优势，但是也不能排除诽谤中伤、发言偏激、冒充身份、信息泄露等问题，因此，电子会议室的参与者必须具备上网的修养，必要时对参与者进行一定的限制，比如，规定参与收费、实名参与、书面办理参与登录手续等。同时，信息的发放者要选择合适的时机向市民提供易懂的信息，这一点也很重要。

9.3.4　环评公众参与调查时应听取多方意见

在欧美，20～30年前已将邻避设施区位选择过程中反映居民意见和居民参与纳入到制度当中，欧美的公众参与（Pubic Involvement）的基本思想不是单方面信息公开，而是在决策前听取来自于与邻避设施建设有利害冲突或对设施建设比较关心的个人、组织的意见，是将意见等反映到决策当中的双向交流［245］。从决策者、协调者（facilitator）以及调停者（mediator）等站在第三者立场的专家看，上述双向交流存在的问题是：居民应是哪些人？应参与到什么程度？Creighton认为，居民的范围应包括“决策协助者”、“技术评论者”、“活动参与者”“注解者”、“观察者”、“不关心者”六类［246］。IAP2指出应按照信息提供、商量和咨询、共同解决问题三个阶段选择居民参与手法来设计程序。同时，该指南也指出第三者立场的专家在行动规范和留意点上要确保“公平性”。

结合上述理论，目前西安市垃圾填埋场建设中的环境影响评价公众参与调查应听取多方意见，包括管理部门、技术专家、社会文化工作者、持反对意见者等，以提高调查结果的说服力和公平性。

9.4　小结

西安市目前有垃圾填埋场6座，分别是江村沟垃圾填埋场、临潼区三府村生活垃圾填埋场、高陵县生活垃圾填埋场、周至县生活垃圾卫生填埋场、户县生活垃圾无害化填埋场、蓝田县生活垃圾卫生填埋场。1994年首次建成的位于灞桥区的江村沟垃圾填埋场主要收集西安市城六区及经济开发区、高新开发区、曲江新区所产生的垃圾，之后高陵县、周至县、临潼区也相继建成生活垃圾卫生填埋场，户县和蓝田县正在建设，除江村沟垃圾填埋场以外，其他填埋场分别处理本地区的生活垃圾。随着垃圾填埋数量的大幅度增加，江村沟垃圾填埋场生活垃圾日处理量从最初1260吨增加到现在的6600吨左右，“2010年，西安市生活垃圾产生总量为209.33万吨，垃圾卫生填埋处理量为202.03万吨，而江村沟垃圾填埋场垃圾填埋处理量达到188.16万吨，占垃圾处理总量的92.14%”。由于江村沟垃圾填埋场具备一定的典型性，本章将其作为反评估对象，通过法律规定、自然条件、生态环境保护以及土地使用状况等制约条件逐次筛选，进而运用层次分析法对候补地进行综合评价，最终确定该填埋场为西安市垃圾填埋场建设的最佳候补地区。以此来验证第五章提出的区位选择程序与方法的有效性，同时指出区域和谐视角下的垃圾填埋场区位选择不仅仅是对填埋场硬件设施进行充分论证，还需要合理的信息公开并充分把握居民意向，将公众参与纳入到区位选择的每个阶段。