第八章　西安市垃圾填埋场的现状及问题

8.1　西安市概况

8.1.1　西安市社会经济状况

（1）人口状况。作为关中—天水经济区的核心城市，把西安建成面积800平方公里、人口1000万以上的国际化大都市的目标已经上升为国家战略。西安建设国际化大都市的基础和目标是人口发展，现在西安市区县常住人口为851.34万人（2011年）。市区常住人口约653.72万［241］。也就是说，10年内，西安城区人口在继续保持低生育水平的基础上约需要翻番。未来，主城区“人口倍增计划”的实现将主要依赖西咸合并、就地转移和吸引暂住人口、流动人口的方式实现人口翻番的目标。

（2）产业状况。改革开放以来西安经济总量迅速扩张，综合实力明显增强，2000～2010年西安市生产总值的年平均增长速度为17.5%，一直保持持续快速增长，且远远超出全国平均增长速度。2010年西安市生产总值达到3241.49亿元，比上一年增长了14.5%。其中，第一产业所占比重为4.32%、其增加值为140.06亿元；第二产业所占比重为52.20%，其增加值为1409.53亿元。当前，西安工业体系以机械设备、电子信息、交通运输、航空航天、食品饮料、石油化工、生物制药为主，主导产业包括高新技术产业、旅游产业、文化产业、装备制造业、现代服务业等。从总体上看，西安市的产业结构趋向合理。从2000到2010年期间的比重来看，第一产业从不足7%下降到4.32%，第二产业维持在42%左右，第三产业由50.2%小幅增加到52.20%。整体上，三次产业的结构特点表现为“三、二、一”。

（3）土地使用状况。西安市总土地面积为1010801.7公顷，人均占有土地0.14公顷。其中城郊区总面积为73617.1公顷，占总土地面积的7.3%；郊县（阎良、临潼、长安、蓝田县、周至县、户县、高陵县）总土地面积为927466.1公顷，占总土地面积的91.7%。西安市总耕地面积为331994公顷，人均耕地0.05公顷，低于全国人均土地0.96公顷和人均耕地0.1公顷的水平，同时也低于全省人均土地0.67公顷和人均耕地0.11公顷的水平，土地资源不足的矛盾十分突出。

表8-1显示，从土地利用类型的数量结构看，林地和耕地是全市土地利用的主要类型，其面积分别占总面积的41.6%和33.1%，占绝对优势；未利用土地面积占8.0%，亦不可忽视。水域、牧草地、园地则占地相对较少。从土地利用的空间结构格局看，林地、耕地、居民点及工矿用地三大类为其主骨架，其他用地类型则镶嵌其中。城郊区形成了以工商业、居民点和内外交通用地、蔬菜生产为主的土地利用格局。郊县平原则为粮食生产基地。黄土高原面平坦，灌溉条件较差，以旱作农业为主。黄土丘陵区地表破碎，土地坡度大，水土流失严重，农业生产水平不高。南部地区地表崎岖，地面坡度大，宜林面积大，水土流失亦为该区突出的生态问题［242］。

表8-1　西安市土地利用类型结构

（4）交通状况。随着西安建设国际化大都市脚步的加快，市区人口不断拥入、人均生活水平逐步提高，从2007年到2011年西安市以公共交通系统为主要的客运交通运行方式，大、小公共汽车和出租车是居民外出使用的主要交通工具。据西安市公安局交通警察支队车管所统计的数字可知，截至2010年底，西安汽车保有量已达116万余辆，平均每个月新增的车辆超过3万辆［243］。由于停车场和停车位的缺少，停车难问题日益严重。

城市道路布局以明城墙为主要中心基本点，由城中一环状向四周放射成为网状辐射，布局呈现为以东五路和西五路为东西轴、南大街和北大街为南北轴的两条十字交叉的中心轴线，再有以绕城一环、二环、三环这三条绕环路的环线，还有以四周放射网状为辅的道路骨架形式，城东为咸宁路、华清路，城南为太乙路、太白路，城北为太华路、朱宏路，城西为昆明路、大兴路。这种网状的骨架形式虽然能将城中心和城市周边很好地结合起来，但在车辆分流方面存在一定的缺陷，上下班高峰容易出现拥堵状况。

为缓解交通拥堵，西安市按照城市总体规划对已经发展的快速公交线路布局确定了五大交通轴线，分别以西安-咸阳为轴，市区中心与高新区为轴，市区中心与长安区为轴，经济开发区与高新区到曲江为轴，市中心与临潼区为轴。同时西安市也在加紧建设轨道交通，目前开通了地铁一、二号线，地铁三号线近期将正式通车，地铁四、五、六号线路已进入前期准备工作。

8.1.2　西安市自然环境状况

（1）地理环境。西安市位于渭河平原中段南部的二级阶地上，处于东经107°40'～109°49'与北纬33°39'～34°45'之间。包括新城、碑林、莲湖、灞桥、未央、雁塔、阎良、临潼、长安九区和蓝田、周至、户县、高陵四县，面积为10108km2。地势呈簸箕形状，东南高、西北与西南低，山、川、原并存。平原面积为43.674万公顷，占全市土地总面积的43.7%。境内南部是秦岭山脉，北部是渭河平原，东临西岳华山，西连太白山，平均海拔424米，东西约204公里，南北约116公里，周至县西南的太白山海拔3867米、是境内最高点。

（2）气候。西安四季分明、气候温和，属暖温带半湿润半干旱季风气候区。以1、4、7、10月作为冬、春、夏、秋四季的代表月。年平均气温15.5℃，降水约600mm，湿度69.6%，无霜期207天，日照1377小时。雨量主要分布在7、8、9三个月。雨热同期对农作物生长有利。年平均降雪日为13.8日，初雪大多在11月下旬，终雪大多在3月中旬。春季温暖，夏季炎热多雨，秋季温和湿润，冬季干燥寒冷。1月份最冷、平均气温-0.9℃，7月份最热、平均气温26.4℃。受地形的影响，西安年平均风速为1.3～2.6米/秒、全年多东北风。

（3）地下水。西安市地貌格局南高北低，骊山山地、白鹿塬、少陵塬、神禾塬分布在东南部，灞、浐、沣、河等河流从南向北注入渭河，从南向北依次形成山 前洪积扇、黄土台塬、洪积冲积平原、渭河1-2级阶地、河漫滩地。骊山由古老的变质岩构成，并有花岗岩分布，形成基岩裂隙水；黄土台塬分布于东南，上部为风积洪积黄土，夹有数量较多的古土壤层，与下覆砂砾、砂质黏土等河湖相地层不整合接触，地下水赋存于黄土及古土壤层的空隙中。冲积平原分布于渭河两侧，堆积着巨厚的第四系堆积物，发育了1-3级阶地和低平的河漫滩地。冲击洪积扇分布在河和沣河下游，为地下水赋存提供了良好的条件，土层松散、透水性强、富水性高，各含水层的富水性以河漫滩、一级阶地最高，冲击平原和洪积平原次之，黄土台塬区富水性较差。黄土台塬为旱作农业，冲洪积平原为灌溉农业。

地下水脆弱性是考察地下水易受人为污染的程度，是基于发生学的一种风险评价和可能性分析。吴晓娟等利用GIS绘制西安市地下水狭义脆弱性评价图并指出，渭河、灞河、浐河、河、沣河河道及河漫滩以及西安市建城区，为地下水污染脆弱性等级最高的区域，这里地下水埋深浅，地层多为冲击洪积物，透水性较强；东南部的白鹿塬、骊山山地、少陵塬、神禾塬及渭北的咸阳塬，地下水脆弱性等级最低，地下水埋藏较深，为深厚的黄土堆积和基岩山地，不易受到人为污染。而西安市地下水污染现状为：西安市地下水污染最严重的区域，依次是西安市建城区、北郊污灌区、渭河漫滩地，以及咸阳、长安、临潼和户县的市镇所在地；而灞河、浐河、河、沣河河道地下水水质优良，两侧漫滩地受人类污染最轻；东部白鹿塬和骊山山地水质优良，地下水受人为污染最轻；少陵塬、神禾塬和长安—户县北部沣河灌区，地下水人为污染较轻［244］。

（4）植物。西安植物资源丰富，是我国种子植物的重要“基因库”之一。野生植物有138科、681属、2224种，其中1200余种经济价值较高。农作物主要有小麦、玉米、水稻、豆类和薯类，经济作物包括棉花、油菜、蔬菜、瓜果，还种植花生、甘薯、甜菜、烟草、麻类等。水果有苹果、沙果、李子、山楂、桃、梨、石榴、葡萄、柿子和枣等。山货特产有猕猴桃、板栗、山杏、漆树、杜仲、黑木耳、桂皮、松香、核桃、花椒等。药用植物品种多达1000余种，其中800种已被利用。目前林业用地522548公顷，其中灌木林地72793公顷、林地387361公顷、活立木总蓄积量为33167348m3，森林覆盖率约42%。正在实施的大绿工程规划造林总面积为60.57万亩，一期48.56万亩已完成，二期规划的12.01万亩已于2006年年底完成。

（5）动物。西安地区分布在秦岭山区的野生动物种类繁多。很多是国家保护的珍稀动物，其中大熊猫、金丝猴和羚牛为一类保护动物，斑羚、羚、天鹅、金鸡为二类保护动物，黑颧、豹、金猫等为三类保护动物。鱼类主要有鲢鱼、鲤鱼、鲂鱼，野生动物娃娃鱼、细鳞鱼也属于国家保护的珍贵野生动物。鸟类有177种，包括朱鹮、环颈雉、锦鸡、血雉、杜鹃等。兽类有55种，家养动物有牛、马、驴、骡、猪、羊、鸡、鸭、鹅、兔等，其中秦川牛和关中驴享有盛名。

（6）地质。

①地形地貌。

西安地区地貌由于受到构造断裂和基底轮廓的控制，从南向北依次分布有秦岭山地、洪积扇群、黄土台塬和冲积平原。西安市区的黄土塬前冲洪积平原区东西长14km，南北宽12km，分布着十条相互间隔的槽形洼地、黄土梁。

②地层岩性。

西安位于渭河盆地中段，本区出露地层从老至新分别为太古界、中晚元古界、寒武-奥陶系、泥盆系、石炭系、二叠系、三叠系、侏罗系、白垩系和新生界。盆地基底由前新生界和花岗岩形成并出露于盆缘山地，辽阔的渭河平原由巨厚的新生界形成。

③地质构造。

西安市坐落于渭河盆地，其构造格局复杂。区内断层及其发育源于古生代以前的挤压作用和新生代张扭作用的叠加，断层走向主要是北西、近东西、北东向的正断层。其中对整个渭河盆地的形成与发展起着重要的控制作用的是东西向的活动断层，空间分布呈现明显的分带性和分区性。该区断层有着显著的继承性和新生性，在剖面形态上多呈“Y”形组合或阶梯状组合的活动断层反映出引张应力场的主导作用。

8.2　西安市生活垃圾的产生及处理

8.2.1　西安市城市生活垃圾的排放

8.2.1.1城市生活垃圾的定义及分类

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十四条规定：“城市生活垃圾，是指在日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。”中华人民共和国建设部发布的《城市生活垃圾分类及其评价标准（CJJ/T 102-2004）》将城市生活垃圾分为可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾、其他垃圾六大类。可回收物包括未严重玷污的文字用纸、包装用纸和各种类别的废金属物品以及废玻璃制品、旧纺织衣物和纺织制品。大件垃圾指体积较大、整体性强、需要拆分再处理的废弃物品，包括废家用电器和家具等。可堆肥垃圾是垃圾中适宜利用微生物发酵处理并制成肥料的物质，包括剩余饭菜等厨余垃圾。可燃垃圾包括植物类垃圾、不适宜回收的废纸类和废木等。有害垃圾指垃圾中对人体健康或自然环境造成直接或潜在危害的物质，包括废日用小电子产品、废油漆、废日光灯管等。其他垃圾指在垃圾分类中按照要求进行分类以外的所有垃圾。以上是建设部自己的行业标准，根据不同的方法还存在着很多分类。有害垃圾不在本书讨论范围以内。

8.2.1.2西安市生活垃圾的数量

西安市生活垃圾主要来源于居民日常生活、保洁员的道路清扫以及商店、景区、餐厅等消费场所。按照《关中—天水经济区发展规划》要求，到2020年，西安市区人口将发展到1000万，主城区面积将达到800平方公里。城市化进程的加快、人口的增加以及消费水平的提高使得生活垃圾在数量和质量上发生了巨大的变化。2012年的清运生活垃圾总量与1978年相比增加了近16倍；目前西安市生活垃圾日清运量达到6600吨，图8-1显示了西安市每年生活垃圾清运量的推移情况。

图8-1　西安市生活垃圾清运量的推移

8.2.1.3西安市生活垃圾的成分

西安市生活垃圾主要包括来自居民区的、商业部门、公司、政府机关及事业单位和道路清扫等废弃的耐用品、非耐用品、容器与包装、食品、道路与庭院落叶和修剪物及其他各种各样的废弃物。其成分详见表8-2。

表8-2　西安市城市生活垃圾组分统计表

1998年以后，西安市城区以采用天然气作为居民生活的主要燃料，主城区已限制燃煤的发展，因此，居民生活、餐饮业和城市供暖大部分由燃煤改为燃气，使垃圾成分中的灰土成分明显下降。燃气普及率的提高使得生活垃圾与传统的生活垃圾相比发生了质的变化，有机物成分不断增加，2005年已占垃圾总量的63.75%，其中厨余、果皮随着城市居民生活水平的提高含量越来越高；塑料和纸类的产生总量也在增加，由于其重量小，且增长的速率小于厨余、果皮，因此其重量百分比呈下降趋势。图8-2和图8-3分别显示西安市生活垃圾组分中有机物和无机物的年际、月际变化。2010年城市气化率超过95%，同时由于人均收入的提高，西安市今后产出的生活垃圾有机物还将会大大增加，无机物将会进一步减少。其水分一般随季节变化而变化，夏、秋季有机物成分多，水分含量较高，春、冬季水分含量较少，无机物含量较大，由于元月有中国的农历春节，人们传统的习惯性高消费，增加了元月生活垃圾有机物的含量。

图8-2　西安市生活垃圾组分中有机物和无机物年际变化趋势

图8-3　西安市生活垃圾组分中有机物和无机物月际变化趋势

由于人民生活水平的提高，商品需求量的增长，一次性包装材料的使用亦越来越多，这些一次性的包装材料大都是难以消解的高分子合成材料，即使采用卫生填埋也难以完全消化分解，在垃圾总产量增长的同时，其体积也不断增大，密度减小，热值将会大大提高，为下一步垃圾资源化处理打下一个良好的基础。

8.2.2　西安市城市生活垃圾的收运

8.2.2.1西安市生活垃圾收运发展历程

西安市垃圾收运分为四个发展阶段：

第一阶段（解放初～20世纪60年代）为摇铃收集，摆框收集，平板车清运；

第二阶段（20世纪60年代末期～70年代末期）为垃圾台收集，摆框收集，汽车清运；

第三阶段（20世纪80年代初～90年代末）为垃圾台收集，密封桶收集、垃圾箱收集，多功能车和密封车清运；

第四阶段（20世纪90年代末至今）为压缩站、压缩车收集清运，中转站中转。

8.2.2.2西安市现有生活垃圾收运方式

西安市的生活垃圾收集设施包括垃圾桶、垃圾箱、垃圾台、袋装收集点（房）、压缩中转站五种。截至2006年5月，全市共有垃圾桶站139个，垃圾台站101个，垃圾箱站57个，袋装收集点80个，压缩站17个，其中只有压缩站为室内垃圾收集站，包括一座日转运生活垃圾800吨的大型转运站——三民村垃圾中转站。

垃圾运输以压缩车为主，同时采用多功能翻斗车和大吨位的自卸车。2010年环卫部门各类专用车辆共998辆，其中垃圾压缩车580辆，承担全市垃圾日产量95%的清运任务。

西安市生活垃圾的收运方式具体可分为以下四种。(www.daowen.com)

第一种方式：垃圾排出者→袋装垃圾桶→人力车→垃圾收集点（定时）→压缩车→垃圾场。这种方式是由家庭、小规模商业、事业单位将垃圾倒入套有塑料袋的垃圾桶，由人力车定时送到垃圾收集点（一般都是压缩车停放处），自行或专人装入压缩车，运到江村沟垃圾场进行卫生填埋。采用这种方式的主要是无地建设固定垃圾收集站的城墙以内大部分地区和城外人口密集区。

第二种方式：垃圾排出者→密封式集装箱转运站→自动提升系统→自卸车→垃圾场。这种方式适用于新建居民小区，根据小区规模设置垃圾箱数量，垃圾箱为地下式，由自动提升系统将箱子放在自卸车上，运往垃圾场。

第三种方式：垃圾排出者→垃圾台（高台、地台）→自卸车→垃圾场。垃圾台是西安市20世纪六七十年代建设的在当时较先进的垃圾收集方式，高台一般同公厕一体化，地台是将垃圾箱设置在地下，有液压系统将箱体顶起，将垃圾倒入自卸车。分布在市区内，正在逐步取缔。

第四种方式：垃圾排放者→收集点→自卸车、多功能车→大型垃圾压缩站（三民村垃圾中转站）→专用转运车→垃圾场。这种收运方式是将垃圾先运到中转站然后再运往垃圾场。三民村垃圾中转站是目前西安市唯一的生活垃圾中转站，由日本政府援建，于2006年5月投入运行，设计日转运生活垃圾800吨，负责转运西安市西部和北部距江村沟垃圾填埋场较远地区的生活垃圾，该地区生活垃圾由较小吨位的自卸车和多功能车运至三民村压缩中转站，将垃圾以1∶2.0～2.5的压缩比压缩至密封的专用垃圾集装箱内，再由25吨垃圾运输车运往江村沟垃圾场进行填埋，由此，提高了垃圾的运输效率，且由于垃圾箱的密封性较好，大大地减少了垃圾的沿途滴洒。

8.2.3　西安市生活垃圾处理方式

8.2.3.1西安市生活垃圾资源化处理方式

（1）西安市再生资源利用网络。新中国成立初期至1993年以前，西安市废旧物资产出量90%以上是由市供销合作联社下属的西安市物资回收利用总公司回收经营，最高营业额超过2亿元。1993年以后，大批农民工进城从事回收业谋生，由此逐渐形成新的多元化废旧物资回收网络。据2004年西安市物资利用总公司调查，西安市从事废品回收经营者2000多家，从业人数27000人，但在市、区县工商局登记注册的仅1000多家，一半左右为无证经营者。西安市每年回收再生资源（包括工业和居民产出量）价值30亿。废品回收包括废纸、玻璃、金属、塑料、橡胶等，这些物质被收购点回收后，送至加工点进行再生，制成成品或半成品进行再利用。废纸直接送至造纸厂再生，全市约有170多家造纸厂；塑料造粒制成半成品卖出，现在还有用塑料袋炼制汽油的；橡胶及废轮胎制成胶粉卖出；金属分废钢铁、废铜、废铝分别再生。

（2）西安市生活垃圾的填埋处理。目前，西安市生活垃圾处理仍以卫生填埋为主。1994年首次建成了位于灞桥区的江村沟垃圾填埋场，占地1031亩、可堆放垃圾容量为4950万m3，生活垃圾日处理量从最初1260吨增加到现在的6600吨左右，“2010年，西安市生活垃圾产生总量为209.33万吨，垃圾卫生填埋处理量为202.03万吨，而江村沟垃圾填埋场垃圾填埋处理量达到188.16万吨，占垃圾处理总量的92.14%。”随着垃圾填埋数量的大幅度增加，江村沟垃圾填埋场可使用年限只剩7～10年。之后高陵县、周至县、临潼区也相继建成生活垃圾卫生填埋场，户县和蓝田县正在建设。

在垃圾焚烧方面，曾经是西安唯一的垃圾焚烧厂的陕西中建（乐旗寨）西安生活垃圾综合处理厂2010年垃圾无害化处理中垃圾焚烧处理量为2.18万吨，占垃圾处理总量的0.01%。目前中建垃圾处理厂已经停产。可见，西安市垃圾处理方式仍然以填埋为主，填埋负担很重。为彻底解决西安市生活垃圾处理问题，西安市政府已着手研究，拟建设生活垃圾焚烧发电厂，以减轻江村沟垃圾填埋场的压力并逐渐取代江村沟垃圾填埋场，此项工作正在加紧推进。

8.3　西安市垃圾填埋场填埋容量及分布

目前，西安市有垃圾填埋场6座，其分布情况如图8-4所示。江村沟垃圾填埋场主要处理西安市辖区的生活垃圾，临潼区三府村生活垃圾填埋场、高陵县生活垃圾填埋场、周至县生活垃圾卫生填埋场、户县生活垃圾无害化填埋场、蓝田县生活垃圾卫生填埋场分别处理本地区的生活垃圾。

图8-4　西安市垃圾填埋场分布

江村沟垃圾填埋场位于西安市东郊灞桥区狄寨塬上，距市中心约16.5km，是利用天然冲沟建设形成的大型城市生活垃圾卫生填埋场。江村沟全长5.5km，呈南北走向，沟沿宽400～600米，高差80～120米，整体工程选取沟中部1.5km的地层稳定区，属山谷型填埋场。

江村沟垃圾填埋场主要收集西安市城六区及经济开发区、高新开发区、曲江新区所产生的垃圾。大部分由环境卫生专业队伍收运，一少部分由有收运设备的社会单位自行收运。目前平均每天有998辆垃圾运输车运送垃圾6600吨，1996～2012年垃圾填埋量逐年变化趋势图如图8-5所示。

从图8-5可知，1996年西安市辖区垃圾产生量为2470吨/天，1995～1998年，生活垃圾产出量平均以4%～6%左右的幅度递增，自1999年以后，生活垃圾的产出量增长幅度减缓，增幅以1～1.5个百分点下降，2002～2007年垃圾产出量基本维持3300吨/天，2007年以后增幅明显变大，逐年日均增量近680t，年均增长率16%，2012年垃圾产出量达到6600吨/天，折合人均日产量1.0kg/（人•d）。

图8-5　江村沟垃圾填埋场1996～2012年填埋量逐年变化趋势图

临潼区常住人口为65.59万人（2010年），2012年城区垃圾总产出量12.90 万t，日均产出量302.21t。临潼区三府村生活垃圾填埋场位于临潼零口街办三府村附近的沟道中，地貌单元属渭河南部三级黄土台塬，黄土堆积深厚，形成自东南向西北倾斜的缓坡面，地形较为复杂，高程约413～442米。总库容245.71 万m3，近期平均日处理生活垃圾310t/d，服务期限12.17年，总用地面积157.06亩。

高陵县常住人口为33.35万人（2010年），2012年城区垃圾总产出量9.91 万t，日均产出量271.40t。生活垃圾填埋场址位于高陵县城以南5公里处的榆楚乡马北村，周围均为农田，项目建设地点为原来的取土坑。建设地以前曾是高陵县的垃圾堆放处，已经填倒垃圾有3年时间，但没有按照相关要求进行防渗等处理。场址东西宽约100米，南北长100米，目前深约10米，占地约30亩。高陵县生活垃圾填埋场的设计处理能力为垃圾量150t/d。

周至县常住人口为56.28万人（2010年），2012年城区垃圾总产出量6.61 万t，日均产出量180.99t。生活垃圾卫生填埋场位于周至县骆峪镇红旗村老虎沟，占地面积177.5亩，库容130万立方米，年处理能力3.5万吨至4.0万吨，服务年限为18年。于2011年11月投入试运行。

户县常住人口为55.64万人（2010年），户县生活垃圾无害化填埋场位于西安市户县大王镇梧村西南，南北7号路以西平原地区，由户县市容园林局投资建设，占地总面积202.59亩。主要设备为渗滤液处理设备，水处理系统等。项目总投资6775.39万元。建设周期为2011年至2012年。

蓝田县常住人口为51.40万人（2010年），2012年城区垃圾总产出量5.61 万t，日均产出量为153.62t，全部倾倒在桂张村干沟中的一条沟内，堆放垃圾近10万m3，采用堆放方式，库区底部未作防渗处理，无沼气导排设施，堆放场周围环境污染严重，并存在着事故的隐患。随着垃圾增多，对环境的污染随之加剧，已成为影响区域生态环境的潜在威胁。为此蓝田县市容园林局投资6893.95万元，在蓝田县城东南部三里镇桂张村干沟（距县城中心约5.6km）沟内，建设城市生活垃圾卫生填埋场，以处理县城产生的生活垃圾。该处理场近期平均日处理生活垃圾150t，远期平均日处理生活垃圾200t，填埋场总库容164.63万m3，设计服务年限20.50年。

8.4　西安市生活垃圾的收费

为推进城市垃圾收费制度，2002年国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局联合颁布《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，与此同时国内各地导入该制度，已经有100多座城市征收垃圾处理费用。面对一些城市“垃圾围城”困境，2011年国务院批转了住建部等16个部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》，力求达到2030年城市生活垃圾基本实现无害化处理、城乡生活垃圾处理接近发达国家平均水平的目标。意见指出限制包装材料的过度使用、垃圾处理设施未过考核要整改，同时进一步要求按照“谁产生、谁付费”的原则，推行城市生活垃圾处理收费制度，要求产生生活垃圾的单位和个人按规定缴纳垃圾处理费，由城市人民政府根据城市生活垃圾处理成本和居民收入水平等因素合理确定具体收费标准。

2005年西安市物价局发布《西安市城市生活垃圾处理收费实施意见》，该意见规定了详细的收费标准。城市生活垃圾处理费包括生活垃圾处理费与垃圾场（厂）收费。垃圾场（厂）收费是指企业、生活垃圾自运单位等向江村沟垃圾填埋场等倾倒垃圾，由江村沟垃圾填埋场等向倾倒车辆或单位收取的费用。收费对象分为个人、单位、其他经营场所3类。生活垃圾处理费是指城市生活垃圾的清扫、收集、处理等环节的费用。其收费主体为城六区和经济技术开发区、高新技术产业开发区、曲江新区的市容管理部门，收费主体可以委托有关单位代收。按照居民在家庭、工作单位及其他活动场所3个区域产生生活垃圾的实际，分3类情况缴纳生活垃圾处理费，如表8-3所示。

表8-3　西安市城市生活垃圾处理费收费标准

8.5　西安市垃圾处理过程中存在的问题

目前，由于环境污染风险而抵制垃圾处理场建设的地区纠纷不绝于耳，而垃圾的正确处理以及垃圾处理场环境污染的显著降低是缓和纠纷的关键所在。要实现对垃圾进行正确处理以降低环境负荷就必须提高垃圾填埋场的相关技术，同时必须满足以下条件：一是大幅度削减进入填埋场的垃圾数量；二是对垃圾合理分类以减少在垃圾处理和填埋过程中产生的环境负荷；三是基于风险评价的垃圾填埋场建设。西安市在垃圾处理以及垃圾填埋场建设方面还未能满足以上条件，表现在以下几个方面。

（1）垃圾处理多头管理、尚未建立垃圾信息管理体系。要推进垃圾的正确处理和填埋必须调查垃圾的物料流程（Material Flow）、建立垃圾的产生、收集-搬运、中间处理、填埋相关信息即开发以垃圾信息数据库为前提的信息管理体系，该体系是将分散的必要信息统一起来进行垃圾收集、管理和利用的数据库管理。目前西安市对生活垃圾的管理由多层机构负责，不同机构职能各异，如图8-6所示。西安市城市生活垃圾主要由市容园林局内设机构市容环卫处统一管理，市容环卫处负责西安市辖区垃圾无害化处理，指导、协调垃圾场和城市废弃物的管理工作；而垃圾的再生利用则由西安市商务局负责；垃圾处理费的征收由西安市统计局负责；农村垃圾由农工局四成联防负责。虽然分工明确、各司其职，但是参与管理的机构太多、缺乏一个统一的机构协调，这种多头管理在具体实施过程中容易产生责任暧昧、相互推诿的情况。也不利于将分散的数据集中起来建立垃圾信息管理体系。从目前来看，各部门之间数据交换和共享性比较差，很难获取完整和系统的基础数据。多头管理阻碍了系统分析和预测全市总体的垃圾产生、处理情况，无法在制订长期的地区垃圾处理计划中发挥应有的作用。

图8-6　西安市垃圾管理机构现状

（2）垃圾源头的减量化措施不到位，尚未建立垃圾控制排放体系。

①城市垃圾收费政策远未落实，居民垃圾收费缺少直接载体。

解决生活垃圾问题的首要之处是源头的减量。在垃圾减量化处理方面，西安市采用一定的税费政策诱导市民尽量少的排放垃圾，2005年西安市物价局发布的《西安市城市生活垃圾处理收费实施意见》制定了详细的收费标准。收费制对于加强城市生活垃圾管理，减少垃圾污染、提高市容环境卫生水平和促进垃圾处理产业化起到了一定的积极作用。但是，从目前看，每户2元的家庭垃圾费用征收作用很小，虽然能够多少解决一些当前财政困境，但是从长远看每户的固定费用征收对于大量排放垃圾的习惯没有多大影响，毋宁说通过缴纳垃圾处理费而使得之前的行为“正当化”了。而当垃圾数量持续增加时政府不得不提高征收费用从而导致恶性循环，这样将不可避免地引起居民的反对。在实际操作上，生活垃圾处置费的收缴率低、收缴难度大同样阻碍了制度的落实、没有收到垃圾减量化的效果。因此，垃圾问题不光是政府的问题、必须要让每位居民积极思考、作为主力参与到垃圾战争当中。由此看来，环境问题的共识是政策成功的关键。生活垃圾处置费的收缴率低、收缴难度大。如何督促市民等贯彻落实以上规定对于完善西安市生活垃圾的管理有很大意义。

②垃圾的中间处理设施不足，填埋成本高。

近年来，西安市处于城市建设的高速发展期，城市面积快速增长，城区生活垃圾产生量也处于快速增长阶段，年均增长率达到16%。根据国务院《关中—天水经济区发展规划》，西安市到2020年都市区人口将达到1000万以上，按目前人均垃圾产生量计算，至2020年，西安市城区垃圾总产量可达10000t/d。据此推算生活垃圾填埋场剩余库容仅能使用至2021年初，即从2013年算起还可继续使用9年。因此，西安市亟须规划并建立安全性高的焚烧模式。通过焚烧，垃圾中的腐败有机物大部分变成水和二氧化碳释放到大气中，只剩下不用担心腐烂的焚烧灰，由于不腐烂所以比较卫生，而且与处理前的生鲜垃圾相比重量减少到1/10，体积可以减少到1/20，与直接填埋生鲜垃圾相比，焚烧后的填埋场可以有效利用10到20倍。垃圾焚烧占地少，可以有效节约土地资源，不像垃圾填埋会不断扩展填埋范围占用土地资源，并且容易造成地下水污染。同时，填埋成本也不容忽视，卫生填埋的成本包含以下因素：①卫生填埋场的场地征收及建筑费（使用防渗膜的卫生填埋场是简易填埋场费用的5～10倍）。②卫生填埋场的运营费（标准的卫生填埋场每年花大量费用用于购买覆土、垃圾压实、使用防蝇药剂、处理渗沥液等，有的填埋场进行了防渗处理但是覆土、压实、药剂投入不充分，或者有的填埋场没有设置渗沥液处理设施，仅仅将渗沥液单纯循环处理）。③卫生填埋场的封场费用（卫生填埋场填满后应该按照严格的标准进行封场处理，施工费用非常高）。④卫生填埋封场后必须进行监测和管理。

（3）分类回收面临困境，尚未建立垃圾的再生利用收集体系。

①厨余垃圾比重大，填埋场运行压力大。

西安市厨余垃圾占垃圾总量的比例较大，约占垃圾总量的一半，西安市尚未建立有机垃圾资源化利用设施。如果能将厨余垃圾从生活垃圾中分离出来另行处理，将明显减少垃圾填埋场的垃圾总量，尤其是易腐有机物成分的含量，从而减少填埋场垃圾渗沥液的处理量和垃圾填埋气的产生量，减轻填埋场的运行压力和对周边的环境影响，延长其使用寿命，同时可提高垃圾资源化处理水平。厨余垃圾经过挤压、烘干，再掺入生物菌发酵，最终可变成供园林部门绿化用的有机肥。减量化措施是正确处理垃圾的关键环节，也能够使居民充分理解垃圾填埋场建设的必要性。建设厨余垃圾等有机物的垃圾处理场不仅能够减少垃圾填埋量，节省填埋场土地资源和垃圾清运处理费，同时通过垃圾变成的有机肥料还能获得一定的经济效益、改善环境面貌。因此，大力推进和规范生活垃圾的分类收集、分类运输和分类处理工作是实现减量化的有效途径，大力建设绿色垃圾处理场势在必行。

②缺乏垃圾分选设施，垃圾分类排放体系尚未建立。

西安市缺乏垃圾混合收集后对垃圾细致分类的分选设施，因此垃圾统一排放后无法进行分类回收，导致可回收垃圾随不可回收垃圾进入垃圾收集装置，由环卫部门运送中转站，最后进入江村沟垃圾卫生填埋场处理，造成资源浪费，同时也增加了运输压力及填埋场压力。另一方面，由于宣传力度不够、小区的管理水平不足，无法要求居民在垃圾排放时进行分类，更增加了垃圾分选的难度。随着社会生产力水平的提高，生活垃圾中的各种包装物越来越多，废塑料袋这些几乎没有回收利润的垃圾需要采用经济手段对分类回收进行经济补偿，才能促进居民自觉进行分类收集。特别是家庭有毒有害垃圾以及电子垃圾等虽然不是每天产生，但如果不进行分类收集，混入城市生活垃圾，对生活垃圾处理的影响和环境危害都是明显的。需要政府从生产者着手，比如采用押金制等，连接销售和消费者建立回收网络。

③垃圾回收网络自发形成，垃圾的回收利用没有形成规模。

西安市再生资源利用回收网络为全市的振兴与发展做出了一定贡献，但是随着市场经济的不断完善和城市建设的飞速发展，这种自发性质形成的回收网络也凸显出一些弊端。首先，收购环节无序、管理难度较大。据调查，目前活跃在西安的流动收购人员约1万人，主要为河南、安徽、湖北、江苏等省的农民，由于从事收购行业的这部分人员素质参差不齐、结构较为复杂。收购方式一般为走街串巷、叫收叫买，往往出现缺斤少两、顺手牵羊等问题。其次，收购网点设施简陋、影响城市整体形象。目前，除一部分收购网点相对集中于城乡接合部外，绝大多数门点位于城区；一方面，由于这类门点设施简陋、破烂不堪、露天存放、占道经营、有的甚至设在繁华地段或名胜古迹旁；另一方面，无证经营、收赃卖赃、违法收购的问题也十分突出，致使城市公共设施被盗被损的问题屡屡发生。第三，小区硬件设施不够完善，部分居民交售废品困难。目前，西安市共有新旧居民小区550个，城市建设规划中，几乎所有小区都未将“废品收购站（点）”纳入其中，管理松散的居民小区任由拉架子车的收废品者恣意乱窜，居民失去安全感，由此引发许多治安案件，管理较严的小区则由物业办控制收购，居民往往在价格上、分量上吃亏，心中滋生不满情绪。以上问题严重制约了城市回收利用行业的健康发展，也和西安市创建环保型国际化大都市的形象格格不入。

（4）垃圾填埋场场址确定过于简单、公众参与度低。填埋场区位选择是填埋场建设项目中最重要的环节之一。垃圾场的纠纷投诉事件，多数是因垃圾场区位选择不当引起的。生活垃圾处理设施是城市市政基础设施必备的组成部分，生活垃圾处理设施区位选择需要考虑多方面的因素，不只是环境卫生行政主管部门能够决定的。西安市的生活垃圾处理设施工程项目分为以下几步进行：第一步由环卫部门组织技术单位编写可研报告（垃圾无害化处理），第二步由市城乡建设部门、市容园林局、环保部门、土地局等联合考虑后给出推荐场址（含方案比选），第三步由规划或建设部门给出区位选择意见书，第四步由发改委组织专家审查可研报告，第五步由建设部门委托有资质的单位完成环评报告书，环保部门按照审批权限进行审批，第六步由土地部门办理征地或租地手续，第七步发改委正式立项，第八步由建设单位委托有资质的单位进行施工设计，第九步项目招投标、确定施工单位，第十部项目建成后进行验收（工程验收、环保验收），第十一步项目正式投入运营。大致的区位选择程序如图8-7所示。由于项目拟建地附近群众对正规垃圾填埋场的认识不足，加之政府前期的科普宣传不到位，导致垃圾填埋场建设计划公布时居民感觉很唐突、容易对建设计划产生一系列质疑和抵触。

（5）垃圾填埋场建设中的公众参与手法单一、缺乏说服力。垃圾填埋场环境影响评价阶段要求有公众参与这一环节，先进行公示（张贴通知、登报公示、网络公示），有时一次公告、一次公示，有时二次报纸公示（或两次网络公示），第一次公示只介绍项目区位选择、第二次公示要注明采取的环保措施，当地群众一般在张贴公告时正式看到项目介绍（有时部分群众已多少听到一些项目的基本情况），作为公示对象的居民一般在公示时才能够了解项目情况（有时政府职能部门的相关人员提前介入）。二次公示后发放调查表，这时较大范围的项目建设地周边群众才正式知道项目情况，评价人员代表政府、有一定的威信。

公众参与的机会一般是在看到公示后以书面形式投递到建设单位或在问卷调查日与建设单位工作人员面谈。有时建议和意见的收集时间很短，甚至只有10天（陕西某县）。报纸公示内容一般只包括垃圾渗滤液、恶臭等的处理工艺、处理后能够达标排放，没有论及该项目对环境及人体的具体影响（陕西某县）；有些地区网上公示内容简单，只罗列项目名称和位置、土地用途和级别、开工和竣工时间（周至县）。虽然垃圾填埋场建设对于垃圾的正确处理不可或缺，但是居民往往容易产生邻避情结，就是希望自家附近没有垃圾但是又不愿看到垃圾填埋场建在自家附近，容易参与到反对运动当中。围绕着水污染带来的健康风险、恶臭、噪声造成的不快、地价下降等问题居民往往以区位选择的不透明为由产生“为什么这里必须建造垃圾填埋场”的质疑。缺乏说服力的区位选择程序往往会遭到抵制。

（6）垃圾填埋场建设中的公众调查范围有限，覆盖面小。来自垃圾填埋场所的恶臭、渗滤水的外排等会对周边卫生条件产生负面作用，也必然会影响附近居民的生活质量，场址选择的难度随着人们生活质量要求的提高和法律维权意识的增强在不断增大。2006年环保总局发布了《建设项目环境评价公众参与暂行办法》，而环评中的公众参与对参与者的覆盖范围很重要。在实际工作中，公众调查往往只针对垃圾填埋场建设候补地区周边小范围居民，覆盖面有限。即使是候补地区周边的居民也存在不同的利害关系，必须考虑到居民之间环境意识的差异。一方面向居民公开正确的信息，另一方面向居民提供反映意见的机会，对于服务大众的公建项目，其公众调查的对象要充分覆盖利害关系者、地区代表、一般市民以及具有共同目标、理想、价值的团体。只有这样，才能真正选出经过科学论证，对周围环境危害最小的最佳厂址。

图8-7　西安市垃圾填埋场区位选择程序

（7）目前的垃圾填埋场环境影响评价仍属于末端治理。现行的环境影响评价制度大多是在项目区位选择基本确定阶段实施，该制度存在的局限性表现为，项目计划很难大幅度改变、环保措施的内容有限、与同一地区内其他项目的复合 影响无法得到评价、难以将市民意见反映到计划当中等。西方发达国家的实践证明，以立法、政策、规划、计划为评价对象的战略环境影响评价是从源头控制环境污染、防范环境风险，保护生态环境、从而促进可持续发展的重要保障。战略环评（SEA）在政策、计划的制订阶段即区位选择项目具备充分的修改余地阶段向市民公布对垃圾填埋设施的环境影响、社会影响、经济影响的预测等信息、听取市民提供的环境信息和意见。SEA适用于缩小垃圾填埋场区位选择候补地区阶段，对于满足必要条件的若干候补地区进行设施建设时环境、社会、经济影响程度的比较和评价，然后公布调查、预测、评价的计划和结果、征求市民的意见并交换信息，为建设环保的垃圾填埋设施提供判断依据。与西方国家相比，我国引入战略环评的历史较短，2003年9月《中华人民共和国环境影响评价法》首次将针对规划的环评上升到法律要求，而其他以立法、政策等为对象的评价尚处于学术探讨和试点研究阶段。西安市在编制环境影响报告书时往往把重点放在针对环境要素的评价上，对于因规划实施带来的社会结构、区域空间结构、景观格局等多方面变化产生的社会影响、连带影响、累积影响等一直没有展开深入的分析，普遍缺乏国外早已广泛开展的规划多方案比选及针对不确定性的情景分析。因此，结合西安市所处的发展阶段及现实的地区情况探索适合本地区规划环评实施机制是增强决策影响力的关键所在。

（8）垃圾填埋场区位选择未充分与城市规划结合。垃圾填埋场属于环保项目，但由于其运营过程中产生诸如恶臭、垃圾渗滤液等污染因素，从而导致周边卫生条件变差。垃圾填埋场的二次污染将对当地邻近地区居民的生活环境产生不利影响。可以说，垃圾填埋场建设项目会对周边地区的经济发展产生很大的制约，甚至于被边缘化。因此，在城市长远规划中垃圾填埋场最好选择在人类活动极少的区域，丘陵地区可选择没有旅游开发价值的山谷地形；平原地带可选择土地利用价值不大的滩涂地或荒地等。以广州市番禺区生活垃圾处理设施为例，该设施在征地过程中受到广州市规划局及当地居民的坚决抵制，广州市规划局认为凌边眉山选点位于广州大学城二期工程（尚未建设）南侧控制带边缘，不予核发建设用地规划许可证。可见，生活垃圾区位选择规划要完整实施，就必须充分预计城市规划新的发展动向和大型城市建设项目，垃圾填埋场必须跳出规划区域的限制、从更大范围统筹考虑生活垃圾处理设施建设利用的协调。政府方面应充分认识到生活垃圾处理相关基础设施的必备性和重要性，在统筹安排城市发展建设项目的同时要对生活垃圾处理设施用地做出控制避让，按照规划主动引导生活垃圾处理设施有序建设；而市民要避免因文化程度低、认识不到位而被心术不正的人或团体所利用、对生活垃圾处理设施所产生的负面影响过分夸大以及地方利益偏见作祟。