第三节　财政职能

一、财政职能的一般表述

财政职能是指财政具有的内在功能，亦即财政分配作用于其他事物所具有的特殊功能。它是财政这一经济范畴的本质反映，具有客观必然性，它随着社会经济政治的发展而变化。但是，人们对财政职能的认识有一个过程，加之分析的角度不同，因而存在着不同的说法。在一切社会制度下，财政都具有特定的功能，所不同的是财政职能所体现的经济内容和阶段关系不同，发挥作用的广度、深度也不同。我国传统的财政学说对财政职能的研究基本上是构筑在计划经济条件下国家宏观的基础上。一般认为社会主义财政具有三种职能：分配职能、调节职能和监督职能。那么在社会主义市场经济条件下，我国的财政职能是否依然如此呢？回答当然是否定的。这是因为随着社会主义市场经济的发展，国家职能的转换以及财政在市场经济中的地位和作用的变化，财政职能与计划经济条件下的财政职能显然会有实质性的差异。众所周知，财政职能是由国家职能决定的，财政职能是国家职能的一个组成部分。它所要实现的目标是以国家职能为转移的，它是从财力角度来实现国家职能。具体地说，财政既是实现国家职能的财力保证，又是实现国家计划和政策目标的一种主要的分配手段和经济杠杆。因此，在以市场为资源配置主体的社会主义市场经济条件下，只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是有必要的，财政所要解决的是通过市场不能解决或解决得不满意的问题。

二、资源配置职能

（一）资源配置的含义

资源配置，广义地理解是指社会总产品的配置；狭义地理解是指生产要素的配置。不论作何种理解，资源配置就是运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构、技术结构和地区结构，达到优化资源结构的目标。世界上所有国家都将高效地配置资源作为头等重要的经济问题，经济学的核心也是研究资源配置以及与此相关的问题。

资源配置也就是资源的使用方式和使用结构问题。市场在资源配置中起基础性作用，在没有政府干预的条件下，市场会通过价格与产量的均衡自发地形成一种资源配置状态。但由于存在市场失灵，市场自发形成的配置状态，不可能实现最优的效率结构。财政的配置职能是由政府介入或干预所产生的，它的特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共物品和财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。

（二）资源配置职能的主要内容

1.调节资源在产业部门之间的配置。资源在部门之间配置状态如何，直接关系到产业结构是否合理及其合理化程度。部门之间的资源配置及其调整，主要是依靠两个途径：一是调整投资结构；二是调整资产存量结构及资源使用结构（企业的生产方向）。财政对资源在产业部门之间的配置和调节，也是通过两个相应途径，采取两个相应的基本手段来实现的：一方面通过调整国家预算支出中的投资结构，如增加对基础产业和基础设施的投资，相应减少对加工工业部门的投资等，达到合理资源配置的目的；另一方面，则是通过制定财政、税收政策和投资政策，来引导和协调社会资源的流动与分配，达到调节现行资源配置结构的目的。

2.调节资源在不同地区之间的配置。一个国家、地区之间经济发展不平衡是客观现实。其原因不仅在于历史的、地理的和自然条件方面的差异，而且还在于市场机制导致资源往往向经济发达地区单向流动，从而使落后地区更落后，发达地区更发达。从整体上看，这样不利于经济长期均衡稳定地发展。财政资源配置职能的一个重要内容，就是通过财政分配，即财政补贴、税收、财政政策与财政体制等手段，实现资源在各个不同地区之间的合理配置。

3.调节社会资源在政府部门与非政府部门之间的配置。政府部门是指分配与使用财政资金的部门。凡不在这个范围之内的，均称为非政府部门。财政在这方面的职能作用，主要是通过它在国民生产总值或国民收入中的比重实现的。而这个比重又取决于必须由政府通过财政提供的社会公共需要规模的大小。而社会公共需要的规模并不是一成不变的，它要随着社会经济制度和经济发展阶段、社会政治文化条件的变化而发生相应变化。与此同时，政府部门之间所支配的资源，即财政资金规模也发生相应的变化。因此，调整资源在政府部门与非政府部门之间的配置要符合优化资源配置的要求，便是财政资源配置职能的一项重要内容。确定政府支配的资源规模以后，财政还将把这些资源在政府部门内部进行分配，财政支出项目的安排也就是资源配置的过程。在政府内部资源配置，亦即确定财政支出项目的优先次序问题，根据厉行节约的原则，保证政府活动的必要开支，同时把更多的资金用于发展经济和提高人民的物质文化生活水平等方面。

（三）财政配置的机制和手段

1.根据社会主义市场经济下的政府职能确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占国内生产总值（以下简称GDP）的合理比例，从而符合高效的资源配置原则。

2.优化财政支出结构。支出结构也就是财政资源内部的配置比例，如生产性支出与非生产性支出比例，购买性支出与转移性支出比例。前一个比例表明资本品和消费品的配置结构，而购买性支出的比例则表明财政配置功能的大小，对社会资源配置状态起着重要作用。

3.合理安排政府投资的规模、结构，保证国家的重点建设。政府投资规模主要指政府投资在社会总投资中所占的比重，表明政府对社会总投资的调节力度。而政府投资结构和保证重点建设，在产业结构调整中起着重要作用，这种作用对发展中国家有着至关重要的作用。

4.通过政府投资、税收和补贴，调节社会投资方向，提高社会投资整体效率。

5.提高财政配置本身的效率。比如，对每项生产性投资的确定和考核都要进行成本—效益分析；又如，一项国防工程，属于不能回收的投资项目，而财政拨款应核算这项工程的成本，以便求得以最少的耗费完成高质量的国防工程的目标；甚至税收作为财政收入的主要形式，也存在税收收入与税收成本的对比问题。

我国《国民经济和社会发展纲要》明确规定了对资源配置的要求：各级政府要加强农业投入，要加强科技投入，基础性项目主要由政府集中必要资金进行建设，公益性项目主要运用财政资金安排建设，逐步增加对中西部地区的财政支援。从这些要求来看，我国财政收支占GDP的比重、中央财政收入占全部财政收入的比重以及财政支出中投资性支出的比重和财政投资占全社会投资的比重都明显偏低，使国家财政在支持经济建设，特别是结构性调整方面处于软弱无力的地位。由于预算内财力有限，不能保证理应由财政承担的重要投入，因而财政资源配置对引导社会资金的合理流动也缺乏力度。我国农业、基础设施、基础产业滞后所形成的“瓶颈”制约长期不能从根本上解除，这是财政资源配置职能弱化的重要表现。另外，经济发展不能以破坏环境为代价，追求经济发展的同时要保持科学的发展观，注重经济、社会与环境的全面、协调发展。

三、收入分配职能

（一）收入分配职能的含义和必要性

1.收入分配职能的含义

财政收入分配职能，是指通过财政的经济职能中对参与收入分配的各主体利益关系的调节，达到收入公平合理分配目标的职能。

2.收入分配职能的必要性

政府必须行使财政收入分配职能的主要原因是社会经济在没有政府的参与情况下，不能实现收入与财富的公平合理分配。这是因为：第一，市场机制的失灵造成收入和财富分配的不公平。主要是市场机制给予人们的报酬是以人的生产能力和贡献为标准的，能力不同贡献不同，收入也就不同，此外，市场机制对无生产能力者不予以照顾。市场机制的这种缺陷是其本身无法克服的。第二，按劳分配并不能完全地保证实现收入和财富的公平分配。

收入分配的目标是实现公平分配，而公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在公平竞争的环境下由等价交换来实现的。在个人消费品的分配中，按劳分配，即个人的劳动投入与劳动报酬相对称，既是效率原则，又是公平原则。但在市场经济条件下，由于个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰，各经济主体获得的收入会出现较大的差距，甚至与要素投入不相对称，而过分的悬殊将涉及社会公平问题。社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。平均不等于公平，甚至是社会公平的背离。

（二）收入分配职能的主要内容

收入分配职能主要是通过调节企业的利润水平和居民收入水平来实现的。

1.调节企业的利润水平。一是企业的税收负担，即国家集中多少，给企业留多少，这主要取决于各个时期的经济体制和财政（财务）体制。在市场经济条件下，合理的税收负担应当是既能满足国家实现其职能的财力需要，又要使作为经济活动主体的企业具有自我积累、自我发展和自我改造的能力。二是企业的利润水平要能反映企业的经营管理水平和主观努力状况，要为企业的利润水平创造一个公平竞争的外部环境，一个重要的办法就是通过税收剔除客观因素对企业利润水平的影响，使企业在大致相同的条件下获得大致相同的利润。

2.调节居民个人收入水平。要贯彻国家的分配政策，在社会主义市场经济条件下，分配的方式不可能是单一的，必须坚持以按劳分配为主体，其他分配方式为补充的原则。在收入水平上，既要合理地拉开收入差距，又要防止贫富悬殊，坚持共同富裕，在促进效率提高的前提下体现社会公平。对过高的或过低的个人收入，要采取有效措施进行调节，主要通过个人所得税和各项转移支出来实现。

（三）执行收入分配职能的主要工具

1.税收(www.daowen.com)

税收是政府执行收入分配职能的主要工具之一。通过税收可以在相当大的范围内实现对收入的调节。例如，通过个人所得税，调节个人的劳动收入和非劳动收入，使社会上个人之间的收入水平维持在一个合理的差距范围内；通过企业所得税，调节企业的收入水平；通过财产税和遗产税，调节个人之间的财富分布；通过资源税，调节部门、地区由于资源条件和地理环境不同而形成的级差收入等等。

2.转移支付

转移支付是指通过资源在不同所有者间的转移而实现的支付，一般指以政府为中介的资源转移与支付活动，包括对个人的转移支付和政府间的转移支付两部分。

对个人的转移支付包括退休保险支付、失业救济支出、生活困难补助、医疗保险支出等等。通过这些支出，实现社会范围内的转移分配，从而使每一个社会成员得以维持基本的生活水平和福利水平。

政府之间的转移支付又进一步分为中央政府对地方政府的转移支付和地方上级政府对于下级政府的转移支付两部分，主要包括中央对地方的各种财政补贴和税收让与以及地方上级政府对下级政府的各种财政补助，简称政府间的转移支付。政府间的转移支付也是平衡政府间的财政收入水平的重要手段。

3.购买支出

政府购买支出主要是指政府支出中用于支付购买物品的支出和用于雇佣工作人员的工资、津贴支出。前者间接影响到个人收入水平，后者则直接影响到个人收入水平。

4.各种收入政策

这其中主要指工资政策，具体包括有关的工资制度（如规范政府公职人员和其他靠财政拨款的事业单位工作人员工资）和税法中有关工薪收入中的扣除项目规定等。通过工资政策和其他有关收入政策，政府也可以实现对部分国民收入分配的调节。

四、经济稳定与增长职能

（一）经济稳定与增长的含义

经济稳定与增长，是指通过财政政策的制定实施与调整，使整个社会保持较高的就业率，以达到充分就业，实现物价稳定、经济稳定增长以及国际收支平衡等政策目标。经济学意义上的稳定通常包括多方面的含义。

首先是就业率的稳定。就业率是指一切在法律就业年龄内有劳动能力者中，能够通过自己劳动赚取收入者所占的比重。理论上，这部分所占的比重越大越好，即就业率为100%是最理想的状态。但在实践中，往往不可能达到100%的就业率。因此经济学家们使用“充分就业”一词来描述理想的就业状态。所谓充分就业是指一个国家中有能力工作、愿意工作的劳动人口的充分就业。许多经济学家认为：这部分劳动人口在全部劳动人口中所占的比重为95%左右。由此推断，95%左右的就业率应当属于理想的就业率。

其次是物价水平稳定，其理想指标是物价涨幅为零。然而在绝大多数国家中，这个指标是可望而不可即的。因此，经济学家们一般认为稳定的物价水平就是指在一个时期内可以忍受的物价波动水平。许多人认为3%～5%的年度物价上涨幅度一般来说是可以忍受的，因而被视为物价水平稳定的一个界限。

再次是国际收支平衡，即一国在国际经济交往时，其经常项目或者“资本项目”的收支大体保持平衡。

在现代社会中，经济稳定与否与政府活动有着密切关系。一般的，经济稳定状况首先是同总供给与总需求之间的平衡状态直接联系在一起的。供求相对平衡，则经济相对稳定；反之亦然。而财政活动通常是同社会总供求，尤其是同总需求联系在一起的。一方面，财政支出规模的伸缩，直接构成了社会总需求规模伸缩的一个重要组成部分；另一方面，财政收支规模的变化、财政收支结构的调整以及税种、税率的变化，都会不同程度地影响到社会总需求的规模和结构，进而影响到社会总需求的平衡状态，最终，会影响到上述经济稳定各项指标的平衡状态。正是在这个意义上，人们认为财政具有调节和控制各项指标平衡的能力。

（二）经济稳定和增长职能的必要性

经济稳定和增长职能的客观必然性主要来自于市场机制的失灵。在市场经济中，充分就业和物价稳定不能自动出现，因为在市场经济中，就业和物价的整个水平是由总需求水平确定的，并与当时的生产能力有关。问题主要在于社会总需求水平是难以控制的，或者说具有不可控性。总需求水平是由无数个消费者、企业厂长经理人员、金融投资者以及其他社会成员和单位的开支所决定的，是这些社会成员、单位开支决策的一个函数。这是社会总需求水平不可控的第一层原因。第二层原因是：上述开支决策又有赖于许多难以预测的因素，如过去与现在的收入、财富、地位，信用的程度，对前景的估计等。由于上述因素的存在，使得社会在任何时期，支出水平难以准确预测，既不能在总体上把握，又不可能保证劳动力与其他资源的充分使用（在市场经济条件下，劳动力和其他资源主要是靠货币、靠资金推动的），因此也就不能保证实现充分就业，不能保证有较稳定的物价水平，也就不能保证经济的适度增长率。此外，国内外实践证明，工资水平与物价水平呈刚性趋势（难以下降），这表明，那种通过降低工资水平和物价水平来影响需求水平和就业水平的现成机制已不复存在。所以，客观上，需要政府通过运用财政手段调节社会需求水平，以实现经济稳定增长的目标。

（三）经济稳定与增长的主要内容

1.调节社会总需求，实现供求总量的大体平衡

财政对社会总需求的调节，主要是通过国家预算进行的。国家预算是经过法定程序批准的年度财政收支计划。预算的收支项目和数字，反映政府的施政方针和年度社会经济政策取向；预算收入，则代表可供政府支配的社会需求总量，即可供政府支配的货币购买力。因此，通过增加或减少政府预算收支总量，即可达到调节社会总需求水平之功效。一般来说，从理论上看，如果社会总需求大于社会总供给，则可以采取使财政总收入大于财政总支出的办法，即相对减少财政支出，增加财政收入。从政策的角度看，这种做法通常被称为“紧缩性”财政政策。如果社会上总需求小于总供给，即需求不足，则可以采取使财政收入小于财政支出的办法，即相对增加财政支出，减少财政收入。这种做法在政策上通常被称为“扩张性”财政政策。如果社会总需求与总供给大体平衡，政府则应实行预算收支平衡的政策，即所谓“中性”财政政策。

2.调节社会供求结构上的平衡

从客观上讲，社会总供求结构包括供求的地区间结构、部门结构、产业结构。通过财政收支，调节社会总供求结构，使之大体平衡是财政的稳定与增长职能的另一个重要内容。

（四）执行经济稳定职能的主要工具

1.预算收支政策

增加预算支出，可以扩大社会总需求；减少预算支出，便可相应减少社会总需求。在预算收支政策中，就其对社会总需求的影响而言，通常认为，财政赤字是扩展性或扩张性的，而财政结余则具有紧缩性或限制性。在这里，所谓财政赤字是指政府财政支出大于收入的差额，通常按财政年度计算，会计上习惯用红字表示，故称“赤字”。由于财政收支是通过国家预算平衡的，因而财政赤字就表现为预算赤字或者预算执行结果支大于收的差额（简称决算赤字）。与之相对应，财政结余则是国家预算执行结果收入大于支出的余额，或称预算结余。而财政平衡则是指财政收入与支出在数量上大体相等，也称预算平衡。一般认为，财政平衡时，对社会总需求的影响是中性的，因而通常被称为“中性”财政政策。

2.内在稳定器

内在稳定器是指那些在经济中能自动地趋于部分抵消总需求变化的财政措施或手段，如累进所得税制和转移支付制度。税收体系特别是公司所得税和累进的个人所得税，对经济活动水平的变化反应相当敏感。如果经济活动出现不景气，国民生产就要减少，这时税收收入就会自动下降；反之，当经济出现繁荣时，国民生产就会增加，这时税收收入就会自动增长。转移支付主要是为了在个人收入下降非常低时，为维持他们的生活水平而向他们提供的财政补助。如果经济活动出现不景气或衰退，政府就增加这方面的转移支付；反之，当经济繁荣时，政府会减少这方面的转移支付。

3.政策的选择

即通过有选择地改变政策的办法实施财政政策，进而调节社会总需求与结构。例如，在支出中，有选择地调整和确定支出项目，可以提高财政资金的使用效率，促进经济增长；此外，在收入方面，主要是通过对税收政策的调整来影响企业、居民个人的经济行为，进而使社会总需求和社会总供给在结构上趋于合理。