第二节　公共产品与公共财政

一、公共产品及其特征

公共产品理论构成了现代西方财政理论的基石。该理论认为，市场主要提供私人产品，而公共产品主要由政府提供，公共产品是政府活动存在的经济学依据，是政府行为的基础。

（一）公共产品的概念

美国经济学界萨缪尔森1954年在《Review of Economics and Statistics》发表一篇《The Pure of Public Expenditure》著名论文，他的定义是“：纯粹公共产品是指这样的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。”

公共产品是与私人产品相对而言的，两者可以用是否具有排他性和对抗性来区别。纯粹私人产品与纯粹公共产品的区别在于：

1.对私人产品而言，X^j=，即商品X^j的总量等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数的总和，它表明纯私人产品在个人之间是完全可分的，每个人的消费是互相排斥的。

2.就公共产品来说，X_n+j＝，即对任一消费者，他为了消费而实际可以支配的公共产品的数量就是该公共产品总量X_n+j。换言之，公共产品的消费总量等于每个消费者的个人消费量。

（二）公共产品的特征

1.消费的非排他性

首先，公共产品在技术上就不易于排斥众多的受益者。比如，国防就是一个纯粹公共产品的例子。公共产品不仅具有非排他性，而且具有非拒绝性（也即收益的不可阻止性）。其次，某些公共产品即使在技术上可以实现排他性原则，但要实现排他，其代价十分昂贵。

2.消费的非竞争性

当一种商品在增加一个消费者时，其边际成本等于零，这种商品就称为消费上具有非竞争性。例如，不拥挤的桥梁，非载满的火车车厢，未饱和运转的计算机，不拥挤的公园等。这意味着可能形成“免费搭车者”，即获得公共产品的消费者无须通过市场，采用出价竞争的方式。而消费者获得私人产品，如衣服、食品、住宅，则必须通过市场，采用出价竞争的方式。

3.效用的不可分割性

公共产品的效用为整个社会成员所享用，而不能将其分割。例如，国防是一种纯公共产品，只要一个人生活在一国境内，他实际上就享受到了国防的效用，但不能说他享受了多少份额的国防效用，因为国防作为一个整体是不可分割的。所以，任何一个人享受公共产品的效用是不可分割的。

4.提供目的的非营利性

提供目的的非营利性即提供公共产品不是以营利为目的，而是以追求社会效益和社会福利的最大化为目的。而私人产品的提供则追求利润的最大化。

公共产品的上述特征，决定了市场在提供公共产品方面是失灵的。它必须由政府来提供，这就决定了公共财政存在的必要性，决定了其活动的范围和内容。

公共产品和社会产品是不同的概念。社会产品是由物质生产部门创造的物质产品，通常不包括劳务服务，更不包括精神产品。而公共产品则不仅指物质产品，更主要的还指各种公共服务，它包括无形产品和精神产品。如“国防”作为一种公共产品，它指的不是军队提供的武器设备、防御设施等，而是指政府通过这些物质条件的总和所提供的保卫国家安全的服务。如秩序、环保、防疫等公共产品都属于这种类型。因为在西方经济学看来，政府也是经济行为的一个主体，它也创造价值。在西方的国民经济核算体系中，生产活动不限于物质生产部门，而且包括提供各种服务的第三产业。这样，政府机关、军队警察、教育卫生等部门，由于向社会提供服务，其活动也属于生产活动的范围。鉴于人们对公共产品的不同理解，在翻译public goods一词时有多种不同的译法，如公共产品、公共商品、公共财物、公共品、公共物品、社会货物。

（三）混合产品的概念

在西方国家，公共产品的日益增长，并与私人经济相互交错，这一情形，西方经济学家称之为“混合经济”。混合经济指的是将对立的私人经济与公共经济都包容在内的一种经济状态。

在混合经济中，纯公共产品的例子是非常稀少的。为此，我们还必须进一步分析不那么“纯”的公共产品，即“混合产品”。

混合产品是介于纯公共产品和私人产品之间的一类产品，它既有私人产品的特征，也有公共产品的特征。拥挤性的公共产品（congestible public goods）即是其中之一。所谓拥挤性公共产品，是指那些随消费人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得效益的公共产品或劳务。例如，在高速公路上，当行驶车辆在一定限额内，增加一辆汽车的边际成本为零，但行使汽车达到一定数量后，每增加一辆车就产生某种程度拥挤，如果拥挤过度，便会出现阻塞交通的情况，甚至有引起交通事故的危险。也就是说，对于拥挤性的公路来说，只要在限额内汽车行驶就具有纯公共产品的特征，但一超过汽车限额，其边际成本就不为零。

另一个例子是价格排他性的公共物品（prcei-excludable public goods）。这类物品的特点：（1）它的效用名义上向全社会提供，即谁都可以享受。（2）在收益上却可以排他，即谁花钱谁受益。（3）花费与受益来比，通常不均等，当然也有均等的，怎么比较，在技术上尚难确定。如政府兴建的公园就是这种情况。一般而言，任何人只要肯付费，都可以到公园里游玩。进公园收费是为了更好地利用公园为人们提供服务，而不是为了获利。

可用外部效应来理解混合公共产品，具有外部效应的私人产品就兼有公共产品性质而成为混合产品。政府为了抵消负外部效应的不良影响，可以通过削减这些产品的生产，以克服市场失效。然而，在存在正外部效应的情况下，政府则可能是通过鼓励多生产这类不足的产品，以纠正资源配置的低效性。政府还可能直接提供这类产品和服务，如教育和保健服务。

二、市场失灵和公共财政

当代西方财政理论的基石是公共产品理论，而公共产品理论又是从市场失效的角度来论述的。所以，介绍西方财政理论，就必须从分析市场失效开始。

（一）完全竞争的条件

完全竞争建立在价格信号具有充分灵活性和伸缩性的基础之上，在理论上必须具备以下五个条件：

1.所有生产资源都为私人所有。

2.所有的交易都在市场上发生，并且每一市场都有众多的购买者和消费者。

3.没有任何购买者或销售者能单独操纵价格。(www.daowen.com)

4.购买者和消费者都可以享受充分的信息。

5.资源可以充分流动并且无任何阻碍地流向任何使用者。

除此之外，当然也存在竞争者都具有理性的假设。根据西方经济理论，如果能满足以上条件，则经济运行处于均衡状态，在这种均衡状态下的资源配置就达到帕累托最优状态。不过，西方经济学家普遍认为，上述假设条件非常苛刻，完全竞争的市场很难存在于现实中，所以，完全竞争的市场机制是一种理想状态，在现实生活中，它的五个必要条件不可能同时具备。

（二）帕累托效率

西方经济学家提出的效率概念是帕累托效率（Pareto eficiency），帕累托（Vilfredo Pareto，1848～1923），为意大利经济学家，属于西方经济学的洛桑学派（Lausanne School）。由于这个概念是他提出的，所以称为帕累托效率，或称帕累托最优状态（Pareto optimality）。帕累托效率的标准是，资源使用的配置达到这样的状态，已不可能再增加任何一个人的福利而不减少其他一些人的福利，也就是不可能通过改变资源使用的配置来使一些人得到利益，同时又不使另一些人受到损失。

（三）市场失灵

既然市场机制并不能执行社会需要的全部经济职能，也就意味着市场在某些方面不能有效地满足人们生活和生产上的需要，而且市场机制本身还在某些方面造成不良后果而又不能由市场机制本身来矫正，即市场在资源配置方面是低效率的时候，西方经济学家把这种情况的出现称为“市场失灵”。换句话说，市场失灵是指自由放任的基础上，市场经济在其自身的运行中自发产生的缺陷或弊病。

在现实中，经常会出现由于完全竞争的市场条件不存在而出现“市场失灵”的情况，为此，讨论市场失灵的几种主要表现形式。

1.竞争失灵。从直观角度看，若投入按某一比例增加，产出以同样比例增加，生产函数则呈现出规模报酬不变；如果产出增加低于这一比例，则生产函数就呈现规模报酬递减；如果产出增加超过这一比例，则生产函数就呈现规模报酬递增。规模报酬递增是市场运行失效的一个现象，它是指某些行业如供水、供电、煤气管道、电话服务等行业，具有经营规模越大，经济效益越好的特点。也可以说这些行业具有边际成本不断下降的特点，因而独家经营的经济效益将胜于多家竞争。在这种情况下，可以说天然存在着竞争失灵的可能性，或者说，天然存在着政府介入这些企业的必要性。

2.分配不公。在市场机制下，收入分配状况是由每个人提供的生产要素（如劳动力、资本、土地等）的数量以及这些生产要素在市场上所获得的价格决定的。市场经济分配原则是劳动力和资本都获得利润中的一部分，劳动力按能力和劳动分配；而资本拥有者按资本分配。不幸的是，有些人生来就有资金因而可以不劳而获；有些人则生来就一无所有而必须靠自己的劳动和能力来赚钱糊口；更为不幸的是一些人生来能力较低（如病残者）或由于贫苦无法得到良好的教育而收入低微。这种由于个人无法控制的原因而产生的收入分配不公既与人类追求平等的美好愿望相悖，更是成为社会不安定的重要因素，故也是市场机制的一种残缺。

3.外部效应。即指某些个人或厂商的经济行为影响了其他人或厂商，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬的现象。换言之，外部效应就是未在价格中得以反映的经济交易成本效益。

4.不完全市场现象。市场机制在提供保险和某些信贷方面失灵，这为政府活动介入这些领域提供了理论依据，不完全市场存在的领域主要有：（1）保险市场。私人市场并不能为个人所面临的许多风险提供保险。所以，到目前为止，西方各国大都有完善的社会保险制度。（2）资本市场。20世纪60年代以前，美国的大学生们要为自己受大学教育而申请贷款是很困难的。然而，就在1965年，美国政府通过了法律，开始由政府出面为大学生贷款提供担保，助学贷款便发展起来。这表明，政府的介入起到了减轻进入资本市场所受限制的作用。（3）互补市场。当改建一个城市的某个较大部分时，需要在工厂、商店、土地所有者和其他行业之间进行大规模的合作，政府介入这些活动，使当事人之间的合作变得容易。

5.信息失灵。一旦消费者不具有充分的市场信息，或者市场本身提供的信息过少，则将产生由于信息不灵而导致的市场失灵。无论怎样，拥有信息较多的一方都会通过以下两种途径在与对方的交易中充分利用自己的信息优势造成市场失灵，这两种途径分别被称为逆向选择（adverse selection）和道德风险（moral hazard）。逆向选择是指市场交易中的一方无法观察到另一方重要的外生特征（exogenous characteristics）所发生的劣质品驱逐优质品的情形。如在保险市场上，承包人（insurer）一般无法分辨一个具体的受保人（the insured）风险状况，这样一来，逆向选择就发生了，即总是那些估计自己发生不幸事件可能性比较大的人更多地购买保险，从而将对保险公司而言的所谓“好的风险”驱逐出了保险市场。如果保险公司试图改变按风险发生的平均概率收取保险费率的办法，转而提高保险费率，结果只能是进一步减少该险种的购买者，即仍是那些风险更大的受保人多买保险。最终，逆向选择会导致保险市场无法有效地分担风险，即市场失效。道德风险是指市场交易的一方无法观察到另一方故意不采取谨慎行为的情形。由于知情方故意不采取提防行动会招致交易的另一方的损害，所以道德风险是在情理之中。如防火灾险的购买者可能会有意无意地放松对防火安全的关注等。

6.失业、通货膨胀和经济失衡。西方经济学家认为，市场机制本身无法消除经济运行中的失业、通货膨胀和经济失衡问题，也就是说，失业、通货膨胀和经济失衡是市场机制失灵的一种表现，正因为如此，必须要由政府干预，才可能解决这些问题。

7.公共产品。西方经济学家认为，在市场经济条件下，必须要由政府介入，才能有效提供满足社会共同需要的公共产品。

市场失灵决定了公共产品或财政（public finance）存在的必要性。

三、西方财政理论的借鉴

西方财政理论产生于西方国家，但它对我国财政理论与实践具有一定的借鉴意义。

1.西方财政公共产品理论将视野从单纯的财政收支拓展到支出所提供的公共产品和服务上，从而使西方财政理论研究延伸到财政活动的终点。使用公共产品这一概念，有利于表达和评价我国财政支出效益，可以极大丰富我国财政理论研究的领域。

2.西方财政公共产品理论主张税收是衡量公共产品的“价格”，使人们为享用公共产品和服务所必须付出的代价。尽管公共产品并不一定非由政府提供不可，但由于公共产品和服务的非排他性，存在着“免费搭车”问题，即某些人付费提供公共产品和服务，而他人则可以免费享受该产品和服务，这就使得在现实中公共产品和服务很少由个人提供，而大体上是由政府提供，并通过征税为其提供费用来源。所以，这一理论对强化个人所得税的征收提供了又一依据。

3.西方财政公共产品理论认为，依照公共产品受益区域的大小可分为全国性公共产品和地区性公共产品。全国性公共产品由中央或联邦政府提供，地区性公共产品由不同层次的地方政府提供，跨区域的公共产品则与中央政府和相关地区政府联合提供或由相关地区联合提供，这与我国财政管理体系按隶属关系来划分各级政府间事权和财权的做法有相似之处。西方财政公共产品理论通过研究外部效应来处理各级政府间的财政关系，对我国政府财政收支的划分和政府间转移支付的研究具有借鉴意义。

四、财政的必要性

对于上述市场失灵问题，一般来讲，私人经济是无力解决的，只有政府介入，以一种非市场价格机制的方式去解决市场失灵问题。因此，政府就通过财政手段来弥补市场失灵。具体来讲主要有：

（一）提供行政管理和健全法律制度

政府的重要工作就是制定市场法规，制定发展战略和中长期规划，以便维护竞争秩序。政府在这些方面的支出主要是购买办公用品及劳务，即向公务员支付工资。

（二）组织公共产品，调节经济运行

政府通过对公共产品的投入，使失灵的生产领域，重新通过规章制度、税收、补贴等经济行为，对经济运行总量和结构进行调节，以解决失业、通货膨胀等问题。

（三）财政金融手段

即以税收、收费、国债、增加储蓄等形式筹集收入，又通过投资、公共支出、补贴、提供信用保证、社会保险等形式形成支出，以此来调节经济的平衡运行。

综上所述，财政作为政府的综合部门，它本身并不直接提供公共物品，也不直接从事生产，但它为政府提供公共物品及组织公共生产提供了财力的保证，满足了社会公共需要，也由此可以看出财政在市场经济运行中的重要地位，以及弥补市场失灵的必要性。