城乡协调发展和区域协调发展是关系中国现代化前途的两个大问题。区域经济协调发展的核心是解决经济发展过程中“公平”和“效率”的问题，既要保证经济快速增长，又要防止贫富差距扩大，造成两极分化。事实上，地区差距不仅表现在东部和中西部之间，还表现在省、自治区之间以及在省、自治区内部。从总体上看，区域经济协调发展的内容主要包括总量、结构的协调和区域经济关系的协调。目前，国内外就区域经济协调发展在区域政策、区域融合、区域一体化等方面的研究已取得了丰硕的成果，尤其是协调发展的意义和绩效、相关空间结构和规划治理等更是研究的热点。但是，为什么要协调发展？实现协调发展的路径有哪些？这些问题还没有得到系统的回答，本书在以往研究的基础上，探究在新型城镇化背景下集聚增长与区域经济协调发展的关系，并尝试提出实现区域经济协调发展的路径和方法。本书的主要结论包括以下四点：

第一，以往区域经济协调发展的研究主要集中在解决地区之间发展不平衡问题，如东西问题、南北问题[1]等，试图通过各种途径加以解决，但始终没有取得明显的效果，主要原因是忽略了区域内部发展不平衡主要是由于城乡发展不平衡造成的。本书实证研究的结果表明，城镇化水平和地区经济发展状况紧密相关，一般发达地区的城镇化水平高，相对落后地区的城镇化水平比较低。通过计量分析得出城乡收入差距对全国经济增长的影响是负，并且十分显著。分地区看，东部地区城乡差距对经济增长的影响是正，而西部却是负。一体化对区域经济发展的影响是分阶段性的。在区域发展均质化初期，区域经济一体化将会提高贸易自由度，加快要素流动，使集聚力量占主导，在规模报酬递增作用下形成“中心—外围”结构，并使城镇化水平在提高的同时城乡发展差距逐渐扩大；集聚到一定程度，集聚力和扩散力同时在增加，扩散力的增长速度会超过集聚力，这时候规模报酬递减开始在集聚地发挥作用，城市集聚地的生产要素开始向周围扩散和传递，此时城乡差距开始缩小，使区域内部向更高水平的均质化方向协调发展（图8－1）。

图8－1　城乡一体化与城乡差距的关系

第二，笔者根据马丁和奥塔维诺（Martin和Ottaviano，1999，2001）关于集聚促进经济增长的研究结论，在参考了克鲁格曼（Krugman，1991）、马丁和奥塔维诺（Martin和Ottaviano，1999，2001）、藤田昌久和蒂斯（Fujita和Thisse，2003）、亨德森（Henderson，1999，2005）以及许召元（2007）模型的基础上，构造了一个分别带有城市和农村的两区域模型，并且纳入了溢出效应和运输成本，通过对城市集聚、收入差距和增长之间的关系分析，最后通过计算机模拟得出结论，即集聚产生的经济差距和增长之间符合倒“U”型关系，城市集聚对收入差距的影响非常显著，但是通过资本溢出带来的技术转移和本地“干中学”效应可以加快落后地区的经济增长，缩小与发达地区的收入差距。该结论带给我们的启示是：两地区距离遥远并且相对封闭时，资本溢出效应很小甚至为零，这时候收入差距与城镇化水平有关，城镇化水平高的地方收入也高。当处于经济一体化状态下，资本自由流动并且完全溢出，这时两地区无收入差距。如果前提条件是两个地区的城镇化水平不相同，可以通过调节溢出程度来降低收入差距到某一位置达到均衡。结合中国的国情，要协调区域内部的差距，可以通过一体化的空间调整机制，如城市群的组团发展，增加彼此溢出效应。如果是实现东西部区域之间的协调，一方面要加快西部落后地区的城镇化发展，提高城市集聚功能，推动产业结构的升级，同时增强自身的“干中学”效应和对外来溢出效应的吸收能力；另一方面要加强东西部之间的经济互动，通过产业转移和要素流动促进溢出效应向远距离的落后地区扩散。

模型不仅说明集聚对增长的促进作用，同样也为区域经济协调的可能性和必然性提供了理论依据。资本集中会提高经济增长率，但是过度集中反而会降低增长率。通过协调可以延缓发达地区的集聚进一步加强，而提高落后地区的产业集中度促进其增长。一般情况下，集聚带来的最直接的影响是发达地区福利水平提高，而落后地区福利水平恶化。对比新地理理论由于引入内生增长，那么只要交易成本足够低，空间集中所带来的创新率的提高同样使欠发达地区受益。像中国的东部和西部交易成本比较高，远远超出溢出效应，所以东部的增长很难弥补对西部造成的损失。之所以选择协调是因为永久的区际收入差异只能缩小无法消除。随着贸易自由度增加，贸易成本的影响在减弱，实际收入差异在缩小，但是名义收入的差异不会随着贸易成本变化而变化，因此即使在完全自由的情况下，区际人均实际收入差异也不会消失。因此地区之间的协调并不能消除差距而只能缩小差距。

第三，在理论和实证研究的基础上，笔者构建了一个以城镇化为动力，以集聚—扩散机制为基础，以产业结构调整和空间结构调整为路径的分析框架，将城镇化、城市群的扩张与增长极理论与现实应用结合起来，探索实现区域经济协调发展的有效途径。

首先，集聚—扩散机制是城镇化发展的基础，在城市发展的不同阶段，聚集和扩散各自所处的地位不同，在中心城镇化阶段，聚集机制起主导作用，在郊区城镇化以及逆城镇化阶段扩散机制起主导作用。此外，笔者还认为扩散机制发生作用的原因除了规模不经济以外还包括知识溢出，如果将负的外部性产生的扩散看作是被动扩散，则由知识溢出所产生的扩散就是主动扩散。集聚和扩散机制贯穿于区域经济发展的整个过程，集聚主要导致区域局部地区的快速增长，那么扩散将带来整个区域的经济发展。

其次，产业结构调整影响地区经济发展的途径主要有两个：一个是产业跨区域转移，这种情况下转入地区产业结构的调整是相对被动的；另一种就是伴随本地区工业化、城镇化发展而引发的产业结构升级以及区域内的产业分工，这种调整是内生和主动的。后者相对于前者而言，对区域产业结构的影响是缓慢的、渐进的，区际产业转移无论对发达地区还是欠发达地区来说都是“双赢”。产业转移不仅有利于转移方自身的结构优化和产业升级，还会提升被转移方的产业结构，强化转移方与被转移方之间的外部联系，促进资源的合理配置。新型城镇化下的地区经济发展要转变增长方式，由过去追求数量的增加转向注重质量和效益的提高，加快传统产业转型升级，增强创新驱动力，构建现代产业发展新体系，需要依靠科技进步节约资源、提高效率，大力发展循环经济。特别是要推动战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业的发展壮大，合理布局建设基础设施和基础产业，建立现代信息技术产业体系，健全信息安全保障体系，推进信息网络技术的广泛运用。

最后，空间结构调整就是通过城市群内部网络化、组织化的空间联系，使区域内的人才、资本等要素摆脱行政束缚，在各城市之间自由流动，使资源在更大范围内实现优化配置。新型城镇化发展就是改变过去片面追求城市规模扩大、数量增加、空间扩张的做法，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，与过去相比，新型城镇化更强调城市功能的完善和内在质量的全面提升。在空间布局上，要强调城市集群化发展而不是单中心城市带动，加速形成以城市群为主体、以特大城市为依托、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化体系。城市群内的所有城市可以共享交通设施、信息设施等公共资源，分享知识、信息外溢带来的外部性，城市群内部的分工和合作具有规模化、集团化优势，相当于广域集聚中心，形成更广阔的辐射范围，通过城市群网络体系的建立，加强彼此之间的溢出效应，促进区域经济协调发展。此外，还需要突出政府协调的重要性。政府机制作为市场调节的必要补充，最主要是发挥引导作用，需要制定并不断完善各项政策，确保相关机制的顺畅运行，促进区域间的沟通和联系，加快协调发展的进程。同时，加强交通网络和产业体系建设，增强城市功能，提高辐射能力。

第四，扩大内需是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针，也是调整经济结构的首要任务。城镇化是扩大内需最雄厚的潜力所在，也是经济结构调整的重要内容。以推进城镇化带动区域协调发展，重点加强中小城市和小城镇建设，把培育形成中西部地区城市群与优化提升东部地区城市带结合起来，开拓经济增长和市场需求的新空间[2]。党的“十七大”报告中提出要“以增强综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长点”。党的“十八大”报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，“以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。城市群是区域城镇化发展到高级阶段的一种空间组织形式，其本质是区域一体化过程在城市空间形态上的表现。笔者从动态角度分析，城市群一体化是在通信一体化、空间一体化、政策一体化的基础上形成的，其动力主要来自于微观的集聚和扩散效应、中观的产业发展和区域分工、宏观的政府协调和推动以及科技进步和环境改善。本书实证研究的结果表明：区域工业化和区域城镇化是一体化发展的前提和基础，政府、FDI、科教、环境、物流是影响城市群一体化进程的重要因素。空间相关性分析也证实了相邻城市之间存在互相影响和集聚发展的趋势。此外，笔者还总结出城市群一体化发展的模式：在城镇化发展初期，区域内部的发展差距很小，但是整体发展水平很低，随着城镇化发展，中心城市快速崛起成为区域增长极，内部经济差距扩大，而整体发展水平提高，这一阶段可以看作是非均衡发展时期，当城镇化发展到高级阶段，城乡一体化、产业一体化、空间一体化趋势逐步形成。

笔者以系统观为指导，将理论与实证相结合、微观与宏观相结合、内生因素和外生因素相结合，研究开放状态下区域差异形成的原因以及差距对经济增长的影响，试图以城镇化与集聚、扩散的动态互动效应为基础，通过产业格局和空间格局的演变机制，再结合政府宏观调控来探讨实现区域经济协调发展的路径。从长三角实现不连续点经济协调发展的成功经验中找到规律，多目标、多视角地分析区域经济一体化的形成条件和路径依赖，寻求协调区域经济的方法。鉴于篇幅有限，仍遗留一些问题需要进一步探讨。

首先，笔者构造的数理模型当中假设居民是永久生存的，两个地区的城市和农村人口总量跨期保持不变，在未来研究中可以考虑人口繁衍因素，使人口数量呈现动态变化，此外，在本书模型当中的多重均衡问题还尚待解决。

其次，由产业升级导致的产业分工和产业布局的变化过程有待进一步研究，将发达国家向发展中国家产业转移的“雁形模式”修改完善，建立适合发展中国家内部的更加一般化的转移模式，可以定量分析“产业转移—区域产业分工—区域经济协调发展”三者之间的关系，探讨产业的空间结构变化规律以及所导致的地域分工及其对区域经济一体化的影响。如果深入研究的话，可以基于空间视角下处在不同等级的城市功能在产业空间布局中的定位和作用，包括城市群内部的产业关联和产业分工的演化。

再次，实现区域经济协调发展的条件和衡量标准有待进一步研究。对于区域经济协调发展的内涵无论是学术界还是国家政策都给出过相应的定义，但大多数定义只停留在定性层面上的泛泛而谈，从定量角度看，则更多偏重于分析区域经济的发展差距。经济差距只是影响经济协调发展的一个方面，并不能作为衡量协调与否的判断标准。协调与不协调并不是“二元结构”，衡量指标应该在一个连续的区间范围内，可以根据指标值的大小划分不同程度，如较协调（较不协调）、协调（不协调）、非常协调（非常不协调）等。弄清楚什么是区域经济协调发展以及判断是否协调的依据和标准是检验一切方法、途径合理性的重要依据。中国目前面临的主要问题是东西部差距过大，现有研究表明区域之间差距主要是由城乡差距引起的，由于西部地区的城镇化水平远远落后于东部地区，从表面上看东部地区的城乡差距反而大于西部地区。根据威廉姆逊的倒“U”型理论，在经济发展的不同阶段，经济差距对经济增长的影响不同。因此，加快城镇化发展，缩小城乡差距对区域差距的影响以及如何处理统筹城乡与区域经济协调发展的关系都是值得深入探讨的问题。

最后，进一步明确新型城镇化在不同地区阶段性的发展目标和发展任务。既然是新型城镇化就不是搞一刀切，采取统一的发展模式，应该结合本地区所处的发展环境、发展阶段、发展定位因地制宜地采取差别化的发展战略。从评价指标上也不能采取单一指标，而是要建立科学、规范的复合指标体系，目前，大多数衡量城镇化的复合指标并没有固定模式，本书主要是为“以城镇化推动区域经济协调发展”提供理论依据，侧重于分析二者之间的内在关系和作用机理，至于城镇化发展水平与协调度之间的相关性则有待进一步研究。

我国还处于社会主义初期阶段，市场经济体制尚未健全。因此，在促进区域经济发展过程中，地方政府仍然发挥着重要作用。比如，在我国目前市场化程度较高的长三角和珠三角，政府干预得少，主要以市场调节为主，但在一些市场经济不发达、市场体系不完善的地方，就需要发挥地方政府对资源的配置作用以及对市场的培育职能。培育市场体系需要动员社会各阶层的力量，国营企业要参与市场竞争，要建立和发展民营企业制度，保护私人财产权利，鼓励民间投资等；在大力发展商品市场的同时也要培育生产要素市场，建立起多层次、多种类、多功能的市场体系网络；加强基础设施建设，创造良好的投资环境和发展氛围；建立、健全市场经济法律体系，共同制定有效的区域市场交易规则；建立权威性的执法机构加强对市场的监管。韩国、中国台湾、新加坡等东南亚国家和地区正是借助于政府的推动作用促成了经济的高速增长和市场的快速发育，仅用了二三十年的时间就跻身于新兴工业化国家的行列。根据这些地区的经验，地方政府要在社会普遍推行市场经济原则并使之逐步合法化，解决市场原则和传统伦理原则的冲突，尽可能地缓解经济体制转轨时期所产生的矛盾，保证平稳地实现市场化改革目标。此外，还要处理好政府与市场的关系，即政府只能在市场机制尚不能充分发挥作用的领域行使部分资源的配置功能，政府的主要职能是打破区域内的行政壁垒，建立起统一开放的共同市场。

区域政府间的合作既包括区域之间的政府间合作，如东部、中部、西部三大地区间的合作；也包括区域内部的政府间合作，如长三角内部地方政府间的合作。由于各地方政府都有追逐自身利益最大化的动机，这会使合作不能取得实质性的进展。因此，必须加强区域政府间的对话，建立协商合作机制。首先，建立“利益分享和补偿机制”，即在合作中处于优势的一方给处于劣势的一方必要的补偿，使所有参与合作的地区都能获得收益。其次，建立专门的组织机构来协调和处理区域之间关系。这其中要处理的关系包括若干层面：第一层面是中央政府与地方政府之间的关系。中央政府主要从宏观层面来进行全国经济的战略部署和总体发展规划，地方政府则是在中央政府的统一领导下，从中观层面来落实这些战略部署和规划。第二层面是不同区域的地方政府间的关系。虽然不同区域的地方政府有着各自不同的利益要求，但在市场经济和全球化背景下，局部利益的实现已被融入到整体发展过程中，当不同地方的经济利益出现冲突和矛盾时，协调机构就应当从区域整体利益和长远利益出发尽可能实现“双赢”，甚至“多赢”。第三层面是经济区域内地方政府间的关系。它们之间的关系是依存大于竞争，因此要在平等、自愿的基础上，在保证整体利益最大化的前提下，尽可能满足各地区的局部利益。例如，在长三角区域内部的协调机制主要包括三个层次：一是自2001年起每两年由三省（市）长参加的“江浙沪省（市）长座谈会”；二是每两年召开一次的由“长三角”16个城市的常务副市长参加的“经济协调会”；三是“协作办主任会议”，其职责是落实前两个会议形成的决策和方针。虽然这种协调机制被看作城市合作发展联盟的一种过渡，仅仅停留在非制度化阶段，并不能取消原有的行政区划和改变既定的利益格局，但是从现实角度看，确实对长三角区域一体化的发展起到了积极的推动作用。

党的“十八大”报告将生态文明建设摆在了突出的位置，要求按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效发展。推动各地区严格按照主体功能的定位发展，构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。当前，我们正处于资源环境矛盾日益加剧的时期。虽然我国国土资源总量大，但现有人均耕地少，石油、天然气、富铁矿、水资源等可供性严重不足。工业化、城镇化快速推进促使对资源需求的大量增加，粗放式增长方式引起资源、能源过度开发利用，加上资源政策不完善，资源管理不到位，严重影响了资源的配置效率。今后要在充分认识资源、环境有限承载力的基础上，把资源高效利用和循环利用作为缓解资源约束、保障资源供应、实现国土资源可持续发展的重要途径，以最小的资源消耗来推动经济社会和谐发展。在国土资源利用方面，在科学发展观的指导下，既要统筹生活、生产、生态用地，又要统筹工农、城乡用地；既要优化土地配置，提高土地利用率，又要维护土地健康，确保土地安全。长期以来，我国的经济增长和社会发展基本建立在高消耗、高污染、低效益的粗放扩张型发展模式上，事实证明，这是一种不可持续的发展模式。必须加快经济增长方式由粗放型向集约型转变，坚持科技创新，依靠科技进步推进资源高效节约利用，不断提高资源利用的经济、社会和生态效益，坚决遏制浪费资源、破坏资源的现象。在资源管理方面要充分发挥市场的基础性配置作用，由行政手段为主向以行政、司法、经济、技术等综合调控方向转变，完善国土资源管理的政策体系，实现区域、产业、空间、城乡布局优化，实现资源环境协调，严格控制产能扩张，加快淘汰落后产能，推动上下游企业重组，优化产业布局。

相对于工业化和城镇化发展的需求，解决土地问题的关键并不是控制建设用地总量，而是应当大力推行建设用地集约利用，杜绝粗放利用和浪费。在工业化过程中，一方面要控制工业和开发区用地，放宽住宅用地；另一方面，要促进产业结构升级，大力发展用地少效益好的第三产业。在城镇化过程中，应当扩大农村人口流动集中地区的建设用地，合理调控城镇用地的增长规模和时序。新型城镇化主导下的城乡建设就是要打造一个自然景色优美、资源利用节约、环境保护有效、人与自然和谐共处、绿色低碳的生态环境，以优化国土空间利用为关键点，推进内涵增长的城镇化。在空间上要不断提升城市的容量，通过旧城改造减缓新城的蔓延和扩张，提高城市土地的利用率；通过撤并农村居民点控制农村住宅用地数量，让农民向城市固定和永久地转移，使土地整理和复垦出来，有效地保护现有的耕地存量。长三角已形成区域内城镇建设用地连片分布，特别是在上海和苏南等地，城镇与工业用地密集布局，沿主要发展轴形成产业轴线和城镇密集带。城镇空间与产业空间的无序蔓延大量侵占农业、生态用地，致使生态空间缺失、土地后备资源短缺，随着人口的大量集聚同样加剧了资源、环境和生态的不断恶化。因此，按照新型城镇化的发展要求，今后的土地资源利用战略应重视保护环境，将“严格保护耕地，严格控制建设用地”（一保一控）的战略和“保障发展，保护资源”的双保战略，转变为“在集约利用土地的基础上，保发展，保资源，保环境”（三保一基础）的土地资源利用战略。（陈从喜，2011）

要提高国土资源的高效、集约利用必须实行国土资源的市场配置。土地作为生产要素所投入使用的量取决于它与其他生产要素的相对成本，事实证明，凡是土地粗放利用都是由于土地低成本供给造成的。随着产业结构不断升级，不同产业部门的土地需求也随时变化，甚至同一行业的不同规模、不同工艺水平的企业对土地要求也大不相同，这种随机性和不确定意味着政府不可能通过编制土地利用规划等计划手段来实现土地资源的优化配置。只有通过土地市场的价格杠杆，才能灵活地反映各部门的用地供需情况，调节各部门和企业的用地需求，来达到优化土地利用比例结构和空间结构的目的。政府的宏观调控应当在市场配置的基础上，克服市场缺陷，解决市场失灵所带来的环境污染、生态破坏等一系列问题，才能提高社会总体的土地利用效率和经济效率。不同区域的土地需求状况和生态类型也会有很大差别，我国西部地区是我国生态资产的主要贡献区，东部地区是受益区，东、中、西部地区土地生态安全程度具有显著差异。因此，亟须根据我国不同区域经济发展和土地利用变化的实际情况制定差异化的土地利用战略，诸如制订国家尺度土地生态补偿分区方案，实施区域生态补偿，可利用生态指标进行土地资源宏观调控，以此提高东部地区建设用地利用效率和控制区域建设用地总量。

在促进区域经济协调发展的过程中，仅仅依靠口头承诺是很难操作的，必须建立健全相应的法律制度来提供保证。目前，我国尚无专门针对区域协调发展方面的法律，对各地方政府的行为规范以及它们在区域合作中的地位也没有明确规定。国外发达国家区域经济发展的成功案例可以为我们提供很好的借鉴。例如，日本开发欠发达地区的重要措施是立法先行、计划与立法相结合。自20世纪50年代起日本先后制定了《北海道开发法》《冲绳振兴开发特别措施法》《过疏地区振兴特别措施法》《地方据点地区整治法》等法律共126种。这些法律主要解决欠发达地区的经济、社会和环境等方面的问题，在立法的基础上，政府先后对欠发达地区实行计划开发。美国国会于1933年5月通过《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》，并依法成立了田纳西河流域管理局，负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发和利用；1961年美国政府颁布了《地区再开发》，在全国范围内促进落后地区的经济的发展，并依法成立了地区再开发管理局。1965年，为实施约翰逊总统的“伟大社会计划”，美国政府又颁布了《公共工程和经济开发法》《阿巴拉契亚区域开发法》等一系列法规，成立了阿巴拉契亚区域委员会以及一些其他的州际开发委员会，并在地区再开发管理局的基础上成立了经济开发署，进一步加强了对困难地区的经济援助。克林顿总统于1993年8月签署了《联邦受援区和受援社区法案》，这是美国第一个比较系统地解决欠发达地区发展问题的法案。联邦德国在1969年10月颁布了关于《改善区域经济结构共同任务法》。法律规定，区域经济政策的具体内容主要由州来执行，联邦只起协调作用，在经济上给予资助（联邦提供区域经济促进费用的50%）。因此，政府必须尽快完善在区域协调发展方面的法律，出台相应的反限制竞争法来反对地方保护主义，对地方政府分割市场的行为强力制裁，进一步完善与技术转移、人口流动、自由贸易等相关的法律法规，促进区域统一市场的形成。只有建立和完善关于区域政策的立法工作，为区域政策的制订和实施提供一个良好的制度平台，才能够保证区域政策正常执行和评价，提高资源配置的效率。（刘乃全，2005）(www.daowen.com)

根据发展战略的需要，我国采取向东部地区适度倾斜的财政、税收政策客观上促进了东部地区的发展。东部地区与中西部地区本身在经济结构方面存在很大差别，东部地区主要以非国有化经济为主，尤其是外资企业的比例远远超过中西部地区。改革开放过程中，国家对非国有企业和三资企业在税收政策上的倾斜强化了东部地区招商引资的优势。但是，如果在东部经济快速发展并拉开与中西部地区的差距时，继续保留这样的优惠政策就会进一步加深不平衡的局面。因此，政府必须首先厘清各级政府的职责范围，明晰各级政府的公共支出责任，完善中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。依据科学化、法制化、规范化的要求，调整和完善各级政府间以分税制为主要内容的收入划分体制。地方财政支出结构的优化，需要一定的财力作保证，特别是中西部地区地方政府还存在较大的收支缺口。要解决这些问题，就需要完善我国的转移支付制度，转移支付支出的重点应倾向于经济欠发达地区的能源、交通、环保等基础设施以及教育、科技、医疗、养老等社会保障事业，使得贫穷地区的政府有足够财力提高公共产品供给，从而吸引经济资源，加快经济发展，缩小同发达地区的经济差距。

前人利用IMF提供的80个国家1960—1989年的数据（King和Levine，1993），对金融中介与长期经济增长之间的关系进行了检验。结果发现，金融发展与经济增长、资本形成和经济效率之间具有很强的正相关关系。总体来看，西部地区金融所有制结构较为单一，功能不健全，大部分商业银行及外资银行机构都设在东部地区。国有商业银行通过系统内资金调拨将西部地区的资金移至利润率高的东部，居民通过购买股票、基金等金融资产加剧了西部资本向东部流失的趋势。因此，政府在制定金融政策时一定要向西部地区倾斜，通过调整金融政策引导资金向西流动，支援西部建设。首先，实施差别化的货币政策工具，比如，实行有差别的存款准备金率政策，通过适当降低西部地区金融机构存款的准备金率扩大西部地区的货币供给；或者制定差别化的再贴现政策，适度放宽西部地区再贴现的条件和增加可贴现票据的种类，降低中央银行对西部地区的再贴现利率，适当延长再贷款期限，增加再贷款、再贴现限额，提高货币政策的传导效率。其次，在金融机构的市场准入方面，适当降低西部地区进入的门槛，积极引进股份制商业银行甚至吸引外资金融机构在西部设点。放宽西部地区公司上市的条件，使西部更多的中小企业能够通过资本市场直接融资。再次，针对我国西部地区的发展状况也可以引导并鼓励微型金融、合作金融的发展，微型金融和合作金融是解决不发达地区资金需求的有效方式，在一定程度上降低了落后地区资金融通的成本，解决了一部分逆向选择问题。最后，允许西部金融机构率先进行各种金融创新，包括放松资本项目管制实行弹性汇率政策，使利率覆盖各种风险并反映真实资本。但同时，在实施差异化战略的时候要根据区域发展的具体情况进行动态调整，不能忽视市场在区域协调发展中的基础性作用，必须研究各种可能发生的金融风险，尽量缩小倾斜性金融政策带来的效率损失，加强信用体系建设，完善市场机制和各类保障措施，处理好同其他相关政策的协调关系，注重培养优势产业并提高投资效率，使金融不再成为阻碍西部发展的劣势而是为西部地区的经济发展提供动力和支持。

党的“十八大”报告提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。针对当前社会管理存在的问题，首先，正确处理政府与社会的关系、中央与地方的关系，加强制度建设，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，特别是在收入分配制度上要尽可能维护公平公正，完善初次分配机制，加快健全再分配机制，努力扭转收入差距扩大的趋势。其次，加快构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系。再次，健全社会风险管理体系，明确政府、社会力量及各方面的风险管理责任，强化公共安全体系建设，提高应急管理能力。地区之间的竞争不仅仅包括经济方面的竞争，更包括政府效能和管理水平之间的竞争。新型城镇化过程中地方政府的行为重点应发生变化，不再是过去的“管理型政府”，而应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的公共服务作为基本职能，也即“服务型政府”。服务型政府是指在“以人为本”和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。其主要特征为在政府职能结构中，公共服务职能成为政府的主要职能或核心职能；在政府组织结构中，公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门；在政府财政支出结构中，公共服务支出应成为政府的主要支出；服务型政府同时必须是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府；服务型政府的运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效。（薄贵利，2012）地方政府不仅应对中央政府负责，更重要的是要对广大人民群众负责，切实保护人们的合法权利，尤其是处于弱势地位、易被社会大众所忽视的群体。（傅琼，2004）按照“服务型政府”的定位，地方政府要加强对流动人口的管理，关注和解决流动人口的实际问题，努力实现基本公共服务均等化，促使社会和谐稳定；要通过规划、政策加强引导区域发展，努力创建城乡、人口、资源、生态环境和谐发展的新格局。

新型城镇化要求地方政府应充分发挥指导、规范、干预、协调的作用，为新型城镇化发展创造健康良好的环境。随着改革的不断深入，我国各种所有制成分的企业逐渐发展成为市场经济的主体，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。其中，“公共服务”职能主要是指提供公共产品，如交通、商业服务、基础教育、环境保护等，为企业在市场竞争中创造一个良好的外部环境；及时地收集、分析、整理、传递各方面的信息，以提高全社会的信息分享程度，降低因信息不完全造成的无效率等。（郁建兴和徐越倩，2004）转变地方政府职能，首先要使地方政府逐步退出公共投资领域，通过政府补贴形式扶持一些投资回报率低但社会效益高的项目；其次，政府部门要增强社会服务功能，尤其在社会公共服务领域，如生态环境、科技教育、就业和公共卫生方面发挥更积极的作用。按照科学发展观的基本要求，中央应尽快建立一套完善的地方政府公共服务绩效评估体系，不能仅以GDP增长作为政绩考核的主要指标，而是强调工业化和城镇化、就业安置、社会保障、教育文化、生态环境和医疗卫生等多方面的协调发展。

首先，鼓励和引导产业转移，加强对中西部的溢出效应。政府要全面部署，统筹规划，然后通过一系列配套政策来对接。例如，广东省为加快产业升级，促进广东产业、劳动力双转移，制定了《广东省产业转移区域布局总体规划》，提出广东省产业转移空间走向要按照点（主要城市与产业园区）、线（铁路、公路、水路等重要交通轴线）、面（块状经济）的空间格局来展开，从珠三角核心区（包括广州、深圳、珠海、东莞、佛山、中山6市）选择性地转出部分产业，通过“三圈”扩散和“五轴”地理轨迹的有序转移，在全省形成五个各具特色、相互联系、具有明显集聚效应的块状经济新格局。江苏省为了促进省内南北地区的产业转移，先后出台了《关于促进苏北地区加快发展的若干政策意见》《关于加快南北产业转移的意见》和《关于鼓励苏南产业向苏北转移奖励政策有关实施办法》等相关政策，通过重大项目优先在苏北布点，土地指标优先用于产业转移，专项资金奖励到苏北投资者等优惠措施积极引导和推动产业转移。同时，中西部地区也纷纷响应加快推进承接产业转移的工作。四川出台多项扶持政策，从财政资金、要素支持、能源保障、交通运输服务和劳动力供给方面都有明确规定。内蒙古自治区为进一步优化产业结构，也出台政策鼓励承接发达地区的先进产业转移。凡是在一年内承接产业转移落地项目总投资在10亿元以上的园区，政府将予以一定的基础设施建设补助资金。对通过自治区政府评定，且投资超亿元、自主创新能力强的高新技术产业项目，也将给予一次性奖励。对承接的产业项目实行优先审批立项、优先环评、优先提供土地。同时，为转移项目保障建设和生产用电，并提供贷款和担保融资服务，以及采取相应的税收优惠政策。2008年，安徽工业系统围绕全省工业经济发展的总体战略部署，制订主动参与泛长三角分工、推进产业招商、全面承接转移工作目标，从四个方面全面落实对接措施。2010年，《皖江城市带承接产业转移示范区规划》获国务院正式批复，这是首个从国家战略层面为促进中西部地区承接国内外产业转移而制定的专门性规划。2012年，工业和信息化部发布了《产业转移指导目录（2012年本）》，这是为推进产业有序转移，加快工业转型升级，促进区域协调发展而提出的一项综合性、指导性的产业政策。主要解决产业转移过程中出现的产业承接地之间盲目竞争、产业无序流动和落后生产能力转移等问题，帮助建立东、中、西部地区良性互动、分工合理、特色鲜明、优势互补的现代产业体系。

其次，提高产业联动效应，降低低水平的产业同构。合理的分工和布局是实现经济协调发展的前提和基础。在市场经济体制下地方经济之间必然存在竞争，如果政府以追求经济效益为目标盲目制定经济发展规划，会出现严重的产业同构和恶性竞争现象。如何在各地比较优势的基础上形成合理的产业分工和布局，关键就要靠各地方政府实施产业协调政策，政府只有在充分掌握本区域市场、资源禀赋和产业优势的情况下，明确新兴产业、主导产业以及衰退产业的发展方向，才能制定出科学、合理的产业政策。有效的区域分工能够产生“1＋1＞2”的系统效应，即处于不同产业链或者同一产业链的不同生产环节的地区通过垂直分工加强联系，处于同一产业链上相同生产环节的地区通过水平分工形成互补关系。事实上，同一个经济区域内往往具有趋同的资源禀赋和人文环境，如果完全依靠市场力量来形成区域分工需要很长时间，在此过程中出现的生产力布局重复、产业同构等现象也会抑制整体联动效应的充分发挥。因此，各地方政府应根据国内外市场的变化，深入分析本地区的资源优势，利用产业政策引导微观市场主体的产业定位和发展方向，在区域内形成合理有效的分工。

最后，提高产业集聚效应，加强集群间的分工。为了提高产业集聚效应，许多地区都倾向于利用产业园作为承接产业转移的载体。产业园以其优越的区位优势、完善的配套设施、优惠的政策条件发挥了筑巢引凤的作用。每个产业园都有自己的发展定位，突出产业特色，实现产业集中发展和错位发展，避免产业趋同和重复建设，使各个产业集群之间形成合理分工。同时，也为集群内部的企业提供了交流、共享的平台。工业化和城镇化都是推动产业结构升级的动力。走新型工业化道路，就意味着以信息化带动工业化，推动产业结构升级；走新型城镇化道路就是以城市发展为基础、统筹城乡为目标，产业升级不仅体现在城市第二、三产业的技术水平提高和转型升级，也包括传统农业的升级改造和农业现代化的发展，使落后的二元经济结构转变为工农协调、城乡协调的一元经济结构。

“十二五”时期要始终围绕促进区域协调发展这条主线，充分发挥中央、地方政府的政策指导和规划引导作用，切实强化市场机制促进资源优化配置和发挥地区比较优势的基础性作用。立足于促进重点地区加快发展，推动形成经济区，建立健全促进区域协调发展的长效机制，加强区域规划引导，完善区域政策调控，创新区域合作模式，健全区域法规体系。目标是初步遏制人均地区生产总值差距扩大的趋势，把地区差距控制在合理范围内；使不同地区人民都能享受大体相当的基本公共服务，共享改革发展成果；促进区域分工趋于合理，充分发挥各地比较优势；推动区域一体化深入发展，基本建立开放合作、良性互动机制；实现区域生态环境质量明显改善，区域可持续发展能力全面增强[3]。从总体上看，国家投资布局和政策支持带有强烈的空间特性，一开始主要集中在沿海地区，随着西部大开发、东北振兴和中部崛起，逐步向中西部和东北地区转移。由于空间上的侧重点不同，直接影响了各个区域在不同阶段的经济水平和发展定位。尤其是在“十二五”规划的基础上编制全国性的空间开发利用规划，对不同类型功能区的空间划分，对全国城镇体系的构架和对通信、交通、水利、电力等重大基础设施网络都进行整体布局。在“十二五”规划中提出以城市群为基础和核心的中国区域发展新格局，即形成八大经济圈：大长三角经济圈、泛渤海经济圈、大珠三角经济圈、东北经济圈、海峡经济圈、中部经济圈、西南经济圈、西北经济圈。2009年至今，国务院先后密集批复的区域规划有《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》《长江三角洲地区区域规划》《关中—天水经济区发展规划》《江苏沿海地区发展规划》《横琴总体发展规划》《辽宁沿海经济带发展规划》《促进中部地区崛起规划》《中国图们江区域合作开发规划纲要》《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》《鄱阳湖生态经济区规划》《甘肃省循环经济总体规划》《皖江城市带承接产业转移示范区规划》《成渝经济区区域规划》《山东半岛蓝色经济区发展规划》《浙江海洋经济发展示范区规划》等，说明这些地区规划对国家整体发展有示范、实验、带动和辐射作用，已经被纳入到国家战略层面。2010年，国家发改委发布了《关于促进中部地区城市群发展的指导意见》（下称《意见》）和《促进中部地区崛起规划》实施意见，对促进中部地区城市群一体化发展，加大对城市群政策支持等方面提出了指导方案。《意见》提出未来将打造“四个一体化”，即市场一体化、基础设施一体化、社会管理一体化和城乡一体化。统一市场标准，打破行政壁垒，逐步建立健全区域性市场体系。加快城际间、城市群间综合交通运输通道建设、特大城市轨道交通系统建设，并实现各种交通方式间相互对接。早在2006年河南省发布了《中原城市群总体发展规划纲要》，迅速开展以郑汴一体化为突破口的中原城市群建设活动。通过九城市功能定位，以及通过城市公交互通、电信同城化、金融同城化等方面实现九城市范围内大小城市空间和经济上的紧密相连，提高中原城市群的整体竞争力。为了全面推进新型城镇化建设，除了国家战略层面上要制定区域发展规划，明确不同地区的布局定位，提升城市的质量。各个地区也要结合本地区的实际状况制定和完善相关的城镇发展规划。按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的一般原则，遵循城市发展客观规律，科学规划各城市功能定位和产业布局，制定国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、设区市城市总体规划、县（市、区）域总体规划及相应的分区规划和详细规划，包括产业规划、土地规划、生态环境规划、城乡规划等，通过规划统筹大中小城市、小城镇以及乡村协调发展。

加强城市建设和管理水平，以提升城市功能为核心集聚优质生产要素，通过科技创新和技术进步提高城市产业竞争力。大力推进文化、教育、卫生、体育、养老等社会事业基础设施建设，积极推进城市空间开发利用和城市防灾减灾综合配套设施建设，提高城市综合承载能力。加强城市环境综合治理，改善市容市貌，不断增强城市生态环境吸引力。逐步建立城市带动农村新机制，全面推进统筹城乡综合配套改革，不断完善城乡就业服务、社会保障等政策，加强就业技能培训，提高劳动者素质，促进城乡人才、技术、信息等之间的交流，改善城乡生活居住条件，提高公共服务水平，优化资源配置。以中心村为重点加快社会主义新农村建设。加快农村土地综合整治，促进农村经济发展和环境改善，通过规划引导和鼓励农村人口向中心村集聚，严格控制一般村的规模，推进农村新社区建设，完善农村社区公共服务体系，提高农村公共服务水平。推进特色专业村建设，发展壮大村级集体经济，拓展农民就业致富门路。增加中心村建设的资金投入，把中心村建设与村庄整治、农村住房改造、农民饮用水工程、公路建设、农业综合开发、农村互联网、乡村文化体育、农村电气化、农民健康工程等结合起来。加快乡镇、中心村的综合服务中心建设，积极鼓励和支持供销社、信用社、银行服务网点向中心村延伸；推进乡镇、中心村的综合文化站、广电站和信息化服务平台建设，基本实现“家家都有信报箱，村村都上互联网”；普及自来水供应，提高城乡饮水质量，切实保障饮水安全，全面推进城乡公共交通、供水供电、邮政通信、污水和垃圾处理一体化，使大多数城乡居民能够共享文化、教育、卫生、医疗、通讯、邮政等基本公共服务。

中国的城镇化水平远落后于经济发展水平与中国政府长期以来所实行的“城乡二元”的经济政策有关。在计划经济体制时期，中国形成了社会经济的“城乡二元结构”，这一制度的实施是与中国的赶超型经济发展战略的实施相配合的。改革开放以来，传统体制下形成的城乡二元分割局面仍然得以维持。（蔡昉等，2001）新型城镇化就是要改变城乡二元体制结构，全面深化户籍制度、土地管理制度、就业和社会保障制度以及行政管理体制改革。城乡一体化的本质是城乡两大社会经济系统从隔离走向融合的过程。党的“十八大”对城乡发展一体化的战略意义作出了重要阐述：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。城乡一体化的实现需要五大支撑：空间载体、制度保障、工业化和城镇化发展以及人力资本提高，城乡一体化具体的政策措施也是为了强化这五个方面的作用（图8－2）。城乡一体化是一个结构转型的过程，符合工业化和城镇化发展的一般规律，它包含了经济活动向空间集聚的过程，同时也反映了工业化、城镇化对城乡经济的协调作用。

图8－2　城乡一体化政策的内容和作用

根据城乡一体化的内涵可将城乡一体化政策归结如下：

第一，积极推进户籍制度改革，实现劳动力市场一体化。通过改革户籍制度，放宽各类户口迁移政策，进一步取消不合理的落户条件限制，打破城乡的户籍壁垒，建立城乡统一户口登记制度。消除附着在户籍关系上的种种社会经济差别，使城乡居民在发展机会面前拥有一致的社会身份和平等的社会地位，建立有利于农村居民进城镇落户并享受与当地城镇居民同等待遇的政策体系。为农村剩余劳动力的转移创造一个公平、有序、合理的环境，从而实现劳动力市场一体化。

第二，加快农业现代化建设，实现城乡产业一体化。产业发展是城乡协调发展的基础，通过合理布局城乡产业结构，深入开展城乡产业协作，带动县域经济的发展。县域也要主动与大中城市进行产业对接，在推进农业现代化建设的同时，加快第二、三产业特别是服务业的发展，把小城镇建设成人口、产业和市场的集聚点和城乡的连接点。

第三，创新土地征用制度，实现城乡空间结构一体化。空间一体化是城市一体化发展的载体，在城乡区域空间结构上必须形成合理的城镇体系，并大力发展交通干线，构建以中小城镇为节点，交通干线为主线的区域空间结构，有效促进城乡之间商品、资金、技术、劳动力等生产要素的不断交流。进一步规范农村集体土地征收程序，完善土地征收公告、听证、监督和救济制度，改进土地征收方式，提高区域土地开发整体效益。制定被征地农民的安置办法，探索留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种安置机制，落实被征地农民的社会保障。积极推进土地承包经营权流转，促进农业适度规模经营。完善土地增值利益使用机制，加强对土地出让收益的监管，将土地出让收益主要用于农民社会保障、农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设等领域。探索建立城乡统一的土地市场，促进城乡建设用地高效集约使用。

第四，城乡政策一体化。以往的政策都是偏城镇化，这是导致城乡差距扩大的一个重要原因。（陆铭和陈钊，2004）因此，城乡一体化还要求政府把“效率”“公平”与“稳定”统一起来，加强对农村经济建设的财政支持，改善农村金融服务，加大信贷支农力度，使农村的土地资源和劳动力资源能够与资本有效结合，实现城乡财政、金融政策一体化。

第五，构建城乡一体的社会保障制度，实现公共服务均等化。统筹城乡协调发展的目标是实现城市与农村在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等基本公共服务均等化。完善城乡一体的就业促进工作机制，建立统一的就业登记制度，把农村劳动力纳入职业技能培训体系，增强农民再就业能力。加强城乡居民社会养老保险和新型农村合作医疗制度建设，进一步扩大覆盖面，提高保障水平。城乡收入差距会直接影响人们对物质资本和人力资本的投资，反过来城乡劳动力素质的差异也是导致他们收入差距扩大的重要原因，统筹城乡教育作为社会保障体系的一个重要内容就是让农村家庭的孩子获得更多的受教育机会，提高农村劳动力素质。加快基础设施和公共服务向农村延伸和衔接；加强城市向农村的反哺力度，通过转移支付实现对弱势农村和落后地区的支持。依法把农民工纳入到企业职工基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等保险和城镇社会救助体系，让农民工能够享受城镇职工社会保障。积极探索和推进城乡社会保险制度的衔接，提高统筹层次，逐步形成广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保险体系。

[1]东南沿海的高速增长与北方老工业基地的相对停滞并存。

[2]2010年2月5日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在中央举办的省部级主要领导干部贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上发表重要讲话。

[3]2010年12月13日，国家发改委地区经济司司长范恒山在全国发展改革系统地区经济工作会议暨区域合作座谈会作的《乘势而为，继续谱写促进区域协调新篇章》工作报告时指出。