督导与评估（monitoring and evaluation）是近十几年来发展比较迅速的一门科学，并正在逐步渗透到自然科学及社会科学的多个领域，包括政府、商业、金融、企业、教育、公共卫生以及其他行业。可以说没有督导与评估就没有科学，因为没有督导与评估就无法辨别科学的真伪，就不能更好地促进各项工作正常有序的开展。

一、督导

督导，有时也称为“监督”，指通过常规地、连续地收集有关投入、实施和产出方面的信息，了解有关活动（或项目、工程、工作、服务、任务等）情况是否符合事先所计划或期望的，发现并及时解决问题，以保证活动按照计划如期进行。因此，督导通常包括收集、分析有关工作进展与结果的数据，提出改进措施或建议。督导是一种经常性的管理职能，主要目的是为决策者、管理者或其他利益相关者定期反馈情况。督导主要着眼于“我们正在做什么？”是对工作绩效进行例行的日常追踪，发现并及时解决问题，以保证活动按照计划如期进行。督导有时也包括一些过程评估的内容，评估活动实现目标的程度。

二、评估

评估是指通过专门的或独立的研究，以评价活动对目标产生的效果和影响。评估主要着眼于“我们获得了什么？”针对的是活动全过程，说明活动进展中采用的理论和方法是否准确？哪些是有效的？哪些是无效的？原因何在？评估主要侧重于结果和影响。评估通常分为需求评估、项目理论评估、过程评估、结果评估和效率评估。通过评估主要解决如下问题：我们达到了什么目的或目标，怎样达到的？我们哪些还未达到？为什么？从而开始制定新的目标或计划，形成不断循环的过程，如图19-1所示。

三、督导与评估的区别与联系

图19-1　评估解决的问题

（一）督导与评估的区别

督导是通过对某项活动过程与内容的记录存档、定期报告、监测系统以及对目标机构的观察和对目标人群的调查，追踪活动（通常指投入和产出）执行情况的常规工作。督导能帮助决策者和管理者确定哪些领域需要加强工作，发现需要采取措施加以改进的薄弱环节。在一个设计完好的督导与评估系统中，督导对于评估是大有裨益的。

评估则是对某项活动实施后所要达到目标的改变程度的事件性评价。评价活动对目标产生的效果和影响。换句话说，在执行某项活动一段时间以后，评估试图把特定的产出和结果直接同活动的干预相联系，评价活动对目标产生的效果和影响。

（二）督导与评估的联系

督导与评估这两个概念虽然有所差异，但在实际应用中两者的联系非常密切。因为督导本身就属于过程性评估，因此，这两个词通常连用，指的是一项活动从其过程到结果的整个评估过程。

通过上面的概念，可以从以下几个方面理解督导与评估。

（1）督导与评估以问题为中心，而不是以被督导的单位或人为中心。

（2）督导与评估主要是发现问题，找出偏差，提出改进意见和建议。根本目的是改进工作，促进目标的顺利实现。

（3）督导与评估应首先建立一套标准，标准应具有公认的科学性，且应该让被督导者知道。

（4）督导与评估的结果应及时反馈并进行必要的追踪。

四、督导与评估指标的选择

任何督导与评估问题都需要实证资料的支持，而实证资料的获得则必须通过资料搜集过程来完成。实证资料的搜集绝对不是漫天撒网，由于时间、经费和人力资源的约束，督导与评估中实证资料的搜集往往针对性和目的性很强、手段要求也很高。在这个过程中，重要的就是要把督导与评估问题转化为具体的可测量的指标。

对一项活动或工作，无论是简单的督导与评估还是复杂的督导与评估，都需有可行的指标作为衡量其进展与进度的标准。事实上，所有的活动或工作也只有转化为指标后才能够获得答案。

指标的选择对于督导与评估的成败至关重要，通过对不同时期、不同地点的指标结果进行比较和分析，才能全面、客观地反映实际情况。因此指标选择是督导与评估工作的关键，必须根据工作目的，综合考虑多方面的因素来进行。理想的指标选择有如下标准。

有效性：能够准确地反映活动的实际情况；

可信性：在相同的条件下，不同观察者测量同一事件得到一致的结果；

精确性：能够对结果进行精确地测量；

可测量性：利用可获得的工具和方法进行客观地测量；

适时性：能够以适当的时间间隔对指标进行测量；

可操作性：指标应当能够按照项目和参考标准规定的定义进行测量；

可负担性：测量指标的花费应当是合理的；

可行性：在正常的项目条件下，所需数据能够获得并分析；

可比较性：在不同时间和地区得到的结果能够进行比较。

对艾滋病防治的效果进行评价时，最理想的评价指标是发病率，即人群新感染率的降低。但是，人群新感染率的资料非常难以获得，只能用某些特定人群的感染率及现患率的指标，并结合行为改变的指标进行综合评价。各项活动的投入和过程指标对于防治工作的综合评价也非常重要，有助于全面了解项目工作的进展情况、存在的问题和提出解决问题的方法。因此，指标常被划分成从投入到影响的不同层次。最常使用的督导与评估指标选择框架是下面的“投入—过程—产出—结果—影响”框架（图19-2）。

图19-2　“投入过程产出结果影响”框架

五、督导与评估信息的收集

督导与评估指标信息的收集应该充分利用现有的数据和调查结果，特别是现有的监测信息和相关的评价研究。某项活动和工作信息是督导与评估信息的重要来源，应该统一协调收集，综合分析。同时，活动开始时，要按照方案全面收集基线资料，这是评价活动实施成功的重要依据。

数据来源：①部门工作的各项报表和统计表；②监测系统数据；③工作报告；④多部门的报告和调查，包括学校的调查；⑤其他调查数据，如人口卫生调查（DHS）；⑥专项调查和研究。

一、艾滋病防治督导与评估的意义与作用

2006年1月29日，国务院颁布了《艾滋病防治条例》（以下简称《条例》），3月1日起正式实施。《条例》规定了各级政府防治艾滋病的责任，明确了艾滋病感染者和艾滋病病人的权利和义务，标志着我国艾滋病防治工作进一步走上规范化和法制化防治的轨道。2006年2月27日，国务院办公厅下发《中国遏制与防治艾滋病行动计划》（2006～2010年）（以下简称《行动计划》），进一步完善了政府组织领导、部门各负其责、全社会共同参与的艾滋病防治工作机制。提出了全面落实各项预防治疗和关怀措施，减少艾滋病对艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家庭和广大人民群众危害的具体工作目标。《行动计划》确立了一系列有明确定量和时限要求的工作目标，要求各地认真执行，并要求定期了解各项工作的进展情况，发现问题和困难，提出建议，加速各项目标的实现。

为落实《条例》，了解全国各地贯彻执行《中国预防与控制艾滋病中长期规划》（1998～2010年）（以下简称《规划》）和《行动计划》的情况，提供艾滋病防治工作进展信息，测量艾滋病防治工作的成效，及时调整艾滋病防治工作的方向，提高工作质量和防治效果，必须定期开展艾滋病防治督导与评估。在艾滋病防治工作中，有效的督导与评估能够确保合理地利用有限的资源、提高服务的可及性，保证活动如期实施从而实现预期目标。督导与评估还能为政策的制定、优先领域的选择、项目的设计与实施，以及资源的分配与再分配等提供重要的相关信息。

根据《规划》和《行动计划》的要求，国务院防治艾滋病工作委员会办公室（以下简称国艾办）组织制定了《中国艾滋病防治督导与评估框架》（以下简称《框架》），通过督导与评估工作，推动全国艾滋病防治工作的全面深入开展，保证《行动计划》中各项目标的实现。

督导与评估的作用概括起来有以下几个方面。

（一）监督作用

主要是指上级对下级工作进行检查和督促，其目的是使国家的法规政策得到执行和贯彻，促进事业发展。

（二）评价作用

督导人员依据一定的标准和指标体系，运用卫生统计手段，通过定性与定量分析，对督导对象进行价值判断，以衡量其达到目标的程度。

（三）指导作用

根据监督和评估的结果，帮助被督导单位找出问题的原因和解决问题的对策。指导的范围十分广泛，从管理、实施到方法，从地方政府、行政部门到具体科室都需要指导。

（四）反馈作用

反馈是建立在信息基础之上的，通过反馈信息，实现反馈控制。督导从本质上说，就是实现工作有效控制的一种机制。督导主要是凭借信息进行，督导的全过程是掌握、研究、运用、处理信息的过程，督导信息反馈作用的大小，取决于反馈是否准确及时。

（五）推广作用

推广具有普遍指导意义的先进典型经验和做法，而这些经验和做法往往代表某项工作的发展要求和方向。推广应包括以下两个方面。

（1）执行或实施过程中的典型经验。

（2）在执行过程中，开拓、创造的新鲜经验。

督导推广职能的发挥，要善于发现先进典型，注意培养典型，重视总结典型。

二、艾滋病防治督导与评估的目的和目标

（一）目的

了解全国各地贯彻执行《规划》和《行动计划》的情况，提供艾滋病防治工作进展信息，评价防治效果，及时制定和调整防治策略和规划，提高工作质量和效果。通过督导与评估工作，推动全国艾滋病防治工作的全面深入开展，保证《行动计划》中各项目标的实现。

（二）主要目标

（1）科学评价艾滋病防治工作主管部门的计划、实施和执行能力。

（2）发现已开展的艾滋病防治工作和项目活动与国家防治目标的差距。

（3）检查与评估艾滋病防治资源的投入，为调整或扩大防治活动，强化防治工作力度提供科学依据。

（4）提供艾滋病科学决策的信息系统，督导艾滋病防治工作的进展与进度。(www.daowen.com)

一、中国艾滋病防治督导与评估方案

（一）目的

掌握全国各地贯彻执行《规划》和《行动计划》的情况，评价防治效果，及时制定和调整防治策略和规划，提高工作质量和防治效果。

（二）原则与要求

（1）以《行动计划》为指导，与其目标和工作指标保持一致。

（2）指标力求简单、科学、实用，既能客观、准确地反映实际防治工作效果，又能与联合国和全球基金等国际通用评估指标相统一。

（3）数据来源以现有信息收集系统为主，必要时进行专题调查。

（4）体现多部门、非政府组织和目标人群的参与，保证各组织和项目间的协调。

（三）组织与管理

国艾办是全国艾滋病防治督导评估工作的领导协调机构，负责组织协调全国艾滋病防治督导评估工作的开展，包括组织协调制定国家督导与评估框架和方案，组织开展《规划》和《行动计划》的督导评估，以及多部门联合督导。

中国疾病预防控制中心性病艾滋病预防控制中心负责督导与评估的技术支持，负责督导评估数据信息的收集、分析与报告，并开展有关研究和培训等。国务院防治艾滋病工作委员会各相关成员单位负责协调和配合涉及本系统的督导与评估工作。

国艾办组建国家级督导评估专家组，为督导评估工作提供咨询。国家级督导评估专家组由艾滋病综合防治专业技术人员组成。国家级督导评估专家组参加国家艾滋病防治督导评估方案的制定和修订、参与国家级艾滋病防治的督导评估工作、参与审阅年度督导评估报告、承担国家督导评估培训任务等。

各省指定相关部门负责组织协调本省（区、市）艾滋病防治督导评估工作，指定授权技术支持机构开展督导评估信息资料的收集、分析和报告，成立专家组协助开展省级督导评估工作。

（四）内容与指标

1．督导评估内容　从4个层次对艾滋病防治工作进行督导和评估，即保障措施的落实、防治工作的开展、知识与行为的改变以及防治效果。

（1）保障措施的落实：经费投入、政府和部门防治规划和计划制定、多部门协作与配合、机构和人员能力建设、社会团体和民间组织参与等情况。

（2）防治工作的开展：大众宣传教育、咨询检测服务、高危人群干预（安全套使用、药物维持治疗等）、预防艾滋病母婴传播、血液安全、性病防治、艾滋病治疗（抗病毒治疗或中医治疗、机会性感染治疗）、为艾滋病病毒感染者和艾滋病病人及其家庭提供关怀和救助等防治活动情况。

（3）知识与行为的改变：城市及农村居民、农民工、校内外青少年等大众人群艾滋病基本知识知晓率、暗娼和男男性接触者安全套使用率、注射吸毒者共针率等知识和行为的改变情况。

（4）防治效果：特定人群艾滋病病毒和梅毒感染率、抗病毒治疗或中医治疗后病人存活率等，结合知识与行为指标评价防治效果。

2．督导评估指标　督导评估指标共17个，其中核心指标9个、附加指标8个。

（1）核心指标：在督导评估过程中，各地必须收集和填报的指标；

（2）附加指标：各地根据实际情况，可以选择收集和填报的指标。各地附加指标的选择由国家级督导评估专家组确定。

（五）方法

国艾办根据防治工作需要，组织制定各项督导方案，采用适当的督导评估指标，采用日常督导和专项督导等方式，每年组织不同形式的督导活动。各地、各部门、各项目可根据需要，参照本框架，制定具体的督导方案，组织开展督导活动。

根据《行动计划》的安排，国艾办将于2008年初和2011年初分别进行国家艾滋病防治工作的中期和终期评估。各地、各部门、各项目可根据需要，参照本框架，制定具体的评估方案，组织开展评估活动。

为做好以上督导评估工作，实现督导评估的目标，国艾办组织建立督导评估信息系统，并根据需要组织开展专题调查。

1．建立督导评估信息系统　根据督导评估框架，建立国家艾滋病防治督导评估信息系统，收集和整合各有关方面的信息（如艾滋病哨点监测、综合监测、传染病疫情报告、健康教育信息、项目信息等），将相关信息进行整理分析。

2．开展专题调查　根据督导与评估框架，对现有信息收集系统收集不到的信息，开展专题调查，采用定性、定量的方法收集相关信息。

（六）报告与反馈

每次督导评估活动结束后，由督导评估组整理形成意见，现场反馈被督导评估方。在此基础上，进一步撰写书面督导评估报告，提交国艾办。国艾办通过适当形式反馈或发布督导评估结果。

（七）经费管理

国家级督导评估工作经费由中央财政负担。各省（区、市）需明确本省督导评估的经费安排，保证本省督导评估需要，经费原则上应占艾滋病防治专项总预算的3%～5%。各项目也应在预算中安排相应比例的督导评估经费。

二、中国艾滋病防治督导与评估指标体系

（一）指标构建

国家层面的指标包括9个核心指标和8个附加指标。核心指标和附加指标均可分为以下4类。

1．投入指标　这类指标重点反映保障措施的落实，包括经费投入、政府和部门防治规划和计划制定、多部门的协作与配合、机构和人员能力建设、社会团体和组织的参与等进展情况。

2．过程指标　反映防治工作的开展情况，即做了哪些工作，开展了哪些活动，不涉及活动的效果和影响，包括大众宣传教育、自愿咨询检测服务、高危人群干预、预防艾滋病母婴传播、血液安全、性病防治、抗病毒治疗、机会性感染预防、为艾滋病病毒感染者和艾滋病病人及其家庭提供关怀和救助等防治活动进展情况。

3．产出指标　反映在各个项目和各项活动的综合作用下，大众和目标人群的知识和行为发生了哪些改变。评估城市及农村居民、流动人口、校内外青少年等大众人群艾滋病基本知识知晓率、商业性性服务提供者和男男性接触者安全套使用率、注射吸毒者共针率等知识和行为的改变情况。

4．效果指标　综合知识行为指标，综合评价某一地区取得的防治效果。

对指定人群艾滋病病毒和梅毒感染率、抗病毒治疗后病人生存率等进行分析和评价，结合知识和行为指标评价防治效果。

国家艾滋病防治督导评估指标体系所选择的指标尽量和联合国大会艾滋病特别会议《承诺宣言》的指标保持一致。

（二）指标体系

国家艾滋病防治督导评估指标体系有两大类，即核心指标和附加指标。

1．核心指标　在督导评估过程中，各地均必须收集和填报的指标。

2．附加指标　各地根据实际情况，可以选择收集和填报的指标。各地附加指标的选择由国家督导评估专家组确定。

具体指标可参阅国家专门制定的《中国艾滋病防治督导评估指标体系》要求。

《框架》中的17个指标，有15个指标（核心指标8个、附加指标7个）所需的信息可直接从现有的信息渠道中收集获得。如果不考虑分类数据的需要，只有2个指标需要专题调查。

（一）数据收集方式

对现有数据的收集，各省（区、市）根据要求，以现有艾滋病防治信息资料为依据填报，国家督导评估组审核，必要时组织抽查。对需要专题调查的数据，由各省（区、市）按规定的统一方法组织开展，国家督导评估专家组进行统一培训、指导和审核，必要时组织调查。

（二）数据收集方法

为便于使用，按指标顺序，逐一给出各指标信息的收集方法，包括指标定义、计算公式、测量方法、收集程序、测量工具、补充说明和调查表。对需要专题调查的某些指标还需给出调查方法，包括：调查对象、样本量确定、抽样方法、调查问卷和调查方式等。

督导评估结束后，需要提交督导评估报告，以下是一个建议的督导评估报告框架，供参考。

一、现况概述

艾滋病疫情以及防治工作的概况，建议插入一个表格，显示报告指标的数据。

二、疫情回顾

该部分是基于哨点监测和专题调查（如果有）的数据分析，报告时段内艾滋病的流行和变化情况，建议在报告中注明所有数据的来源。

三、艾滋病防治工作

根据指标的数据和其他相关信息，全面描述艾滋病防治工作的进展，包括预防、关怀／治疗与支持、知识以及行为改变和减轻艾滋病对社会经济的影响。认真分析政策的实施、艾滋病防治措施的开展与可考证的行为改变以及艾滋病流行形势之间的联系。若有必要，应分别对指标的内容进行分层分析，如按照居住地域（城市／农村）、性别及年龄组等分析。

四、面临的主要挑战和行动建议

分析报告期间艾滋病防治面临的主要挑战，以及为确保实现国家／省防治工作目标而需要采取的行动。