张　举，胡志强
(中国科学院大学，北京　100049)

摘要:在对英国科技社团参与决策咨询所发挥功能进行分析的基础上，对其发挥功能的主要特点、发挥作用的主要方式作说明，并对促进其参与决策咨询的经验进行总结，希望对我国科技社团参与决策咨询有所启示。

关键词:英国;科技社团;决策咨询;功能分析

科学技术是第一生产力，科技社团在促进社会生产力的发展过程中，具有相当重要的作用。科技社团除了担当科学传播与科学教育的重要功能外，还是政府决策的重要咨询机构。科技社团拥有先进的知识与技术，能及时掌握和处理各种科技信息，在政府决策过程中起到不可或缺的智力支持作用。英国作为世界上科技社团产生最早的国家，其科技社团与政府决策咨询之间的互动关系具有代表性和重要的参考价值。本文重点分析英国科技社团参与决策咨询的基本功能，说明英国科技社团发挥决策咨询功能的特点及方式，并对英国科技社团参与决策咨询的经验进行总结，以期对我国科技社团参与决策咨询，发挥决策咨询功能提供一定的参考和启示。

1.1　为政府部门提供决策咨询

英国科技社团在英国公共政策过程中具有重要地位，是英国政府科学拟定和采纳政策方案，使政策制定科学化，实现政策目的的重要智力来源。在英国，英国皇家学会、英国科学技术理事会等科技社团的活动，大都游离于政府及政党活动之外，在咨询项目选择、咨询工作开展、咨询手段使用和研究方法创新等方面都具有完全的独立性和客观性。科技社团运用科技人才荟萃、智力密集的优势，从科学技术的角度关注决策涉及的科学技术问题，运用科学技术知识、手段和方法，从科学技术的层面为政府提供准确权威的解释、解决问题的方案、科学合理的建议等，担当英国政府幕后的决策机构或咨询机构。

在英国，科技社团之所以能够为政府部门提供决策咨询，在于英国科技社团与政府之间有着密切合作的历史传统，并形成了科技社团为政府部门提供决策方案的决策模式。正如撒切尔夫人所认为的那样，“文官们天生就不能提供出首相所渴望的政策创新建议”，而科技社团是“没有被旧体制所腐蚀的人”，他们的建议为政府决策提供了新鲜血液。因此，撒切尔夫人所实施的大多数改革政策，基本上都是由科技社团提出，经首相办公厅政策小组转达，而后采纳。比如国有企业的私有化、公共部门改革、废除经济领域的供应限制等，均是科技社团提出决策咨询方案的结果。

收稿日期:2013－04－17，修回日期:2013－06－24 
基金项目:中国科协2011年度政策研究类课题“科技社团参与政策咨询的体制机制研究”(2011ZCYJ12－1)

1.2　对政府决策施加影响

长期以来，英国历届政府基本上都认识到，政府过度依赖文职人员的政策建议存在一定弊端。因此，英国政府努力在政府之外寻求更好的决策支持，而科技社团恰恰是一个远离政府内阁、减少文职人员对决策的影响、各种思想能充分交流的理想机构，能为政府提供一个更为广阔的决策空间。英国科技社团在满足政府寻求决策支持的需要，提供决策咨询的同时，不可避免地会对政府决策施加影响。英国科技社团常常通过舆论媒体进行宣传，接受媒体采访或发表演讲、举办各种讲座与报告、定期发布研究报告、出版专著期刊、简报等制造与扩大影响，营造出一个能引起政策决策者的反应、实践新思想、使政策建议得以接受的社会氛围，进而对政府官员的思想、行动产生影响。这样，英国科技社团既可以充当政府部门的宣传机构，也可以帮助决策者进行独立思考，通过舆论的力量对政府的决策施加影响。这种温和的介入方式是科技社团政策建议影响政府决策的有效途径。

1.3　解决社会现实问题

施政者需要政策建立在充分的理智与科学之上，也需要针对实际问题提出具有专业知识的建议和客观性的对策，这有利于政策获得认可并得以顺利实施。不同科技社团大都聚集当前某一领域的国内外著名专家，还有很多对特定问题有着丰富经验的研究人员。他们对问题的调查研究建立在科学、客观的基础上，所提出的解决方案或措施具有较高的科学性、权威性和针对性。以英国皇家学会为例，早在其成立的1660年，就向当时的英国国王呈交一份关于英国森林资源状况的咨询报告。此后，该学会一直针对具有较大争议的科技问题提出咨询建议，以解决社会现实问题。1998年以来，英国皇家学会先后针对生物技术、转基因作物与食品立法、环境等方面接连发表多次声明，阐明自己的观点，而这些观点后来都被英国政府所采纳。

1.4　发挥“先锋”与“桥梁”作用

在英国，政府有时要改变原有政策或需要某种新的政治氛围。如果直接提出并执行某种新政策，可能会引起社会公众或媒体的议论或攻击。在这种情况下，英国政府便委托科技社团向社会公开新政策，然后根据社会公众与媒体的反应，灵活采取应对措施。如撒切尔政府的货币主义机制、对贸易团体进行改革等很多政策，都是通过政策研究中心(CPS)对外宣布并实施。正如撒切尔夫人所言:“我认为是我们使得哲学得以振兴，自由社会理念得到大家的承认。我们创立了政策研究中心，是它传播的这些理念得到大家的认可”。同时，英国科技社团通过交流与沟通，在国内协调政府与各利益集团之间的关系、立场与观点，促进彼此间的沟通与妥协，为政策制定与执行创造条件。在国际上，英国科技社团促使国内各方与国外集团进行协商，充当国内外重要财团与权势集团的政策协调机构。总体上来说，英国科技社团在决策咨询过程中发挥着“先锋”与“桥梁”作用，不仅能够沟通政府与社会，也能沟通国外与国内。

2.1　党派归属性

英国科技社团自成立始就表明自己的政治立场。1884年，费边社成立，它赞成对社会进行渐进性改革，而反对革命性变革。其下属青年费边社被《泰晤士报》描述为“新工党的未来知识分子之星”。1974年，英国政策研究中心成立，其目的是将英国保守党改造成为一个“赞成自由经济学原则”的政党，结束风行“30年的社会主义时尚，30年的干涉，30年的美好愿望，30年的失望”的战后舆论，其核心政策是撒切尔主义。政策研究中心同保守党联系紧密，公共政策研究所、公民同工党联系紧密，经济事务研究所和政策研究中心则代表右派思想，社会市场基金会则声称它既支持共产主义思想也拥护社会市场经济。由此可见，英国科技社团政党归属性特别鲜明。

2.2　咨询内容的政治性

英国科技社团的咨询内容包括政治、经济、社会、科技、文化等诸方面，但主要集中在政治领域。英国科技社团的党派归属性，使其研究重点多集中在政治与政策方面。20世纪80年代，针对当时政府工作效率较低、机构较为臃肿的现象，保守党政府采取“私有化”政策。把原来由政府提供的公共服务委托给科技社团等民间组织，强化了科技社团参与政策咨询的作用。20世纪90年代，布莱尔政府提出“第三条道路”的政治理念，重新对政府与科技社团的相互关系予以定位，加强科技社团同政府部门之间的合作。在政府的大力支持下，科技社团更多地参与到政府决策中来。比如，经济事务研究所、政策研究中心、亚当史密斯研究所等，都是撒切尔至梅杰时期提供政策建议的主要科技社团。费边社、公共政策研究院、88宪章、社会正义委员会等在工党执政时期也提出了很多重要的政策建议。

2.3　研究的独立性

英国的科技社团既不是政府部门，也不是利益集团或利益集团的代表，只是通过为政府提供方案、建议或措施来影响政府决策。在这种背景下，科技社团的研究需要高标准、严要求，保持研究的独立性与客观性，以便能够经受实践与时间的考验。一般来说，英国科技社团在确定研究主题后，其研究过程与研究报告均不受政府部门干预。如果政府部门需要科技社团为其提供决策咨询，会通过招标方式邀请科技社团参与竞争性投标，最终确定参与决策咨询的某一科技社团。而科技社团会根据自身的资源优势、学科的专业知识等，通过高水平的研究，为政府部门提供比较客观的研究报告。科技社团在研究上的独立性，能够保证政府决策咨询的客观性和科学性。

2.4　资金的政府支持性

在科技社团的发展过程中，资金问题始终是个重要问题。对于英国科技社团而言，英国政府第三条道路实施之后，原由政府部门承担的许多公共服务职能，转移给各种非政府组织，科技社团各方面的压力进一步加大。这样，英国政府为了保证科技社团作为决策咨询机构能够运行与发展，每年为科技社团提供约33亿英镑的决策咨询服务项目机会。科技社团的另外一个资金来源就是社会募捐。同时，科技社团可以通过为社会提供公共服务，获得一定收入，而且这部分资金远远超过通过社会捐赠获得的资金。但是，为政府提供决策咨询服务，从而获取政府资金的资助仍然是科技社团的主要资金来源之一。据2004年的一项调查显示，英国科技社团的收入有39%来自于向政府提供决策咨询服务。

3.1　利用电子媒体

英国科技社团通常结合国内外政治、经济、社会等的热点、难点问题，通过广播、电视、网络等进行分析、评论，以引起大众关注并制造一定的舆论氛围，进而影响政府决策。如欧洲改革中心(CER)致力于对欧盟改革的方法与政策施加影响，开始时就以非正式的广播电视网进行舆论宣传。市民社会研究所健康部门的卫生政策舆论组织，经常就国家健康问题召集医生、专家、新闻记者及相关政治部门与领域的其它组织召开会议，通过舆论对英国卫生保健体制施加影响，还创办斯德哥尔摩广播网，以及支持市场经济的组织与个人广播网。

3.2　发表研究报告

英国科技社团可以接受政府部门的委托就某些专题进行研究，还可以根据形势发展的需要针对决策当局正在考虑或国内正在进行辩论的问题，自行确定选题或计划进行研究，还可以在进行广泛调查的基础上与被调查者共同确定课题进行研究等。研究之后，科技社团会公开发表或向英国政府提供相应的研究报告。例如关注市场经济政策的亚当·斯密研究所 (ASI)，通过发表大量的相关研究报告，促使英国政府采纳最高税收削减计划，对刺激英国经济和改善英国商业环境起到了积极作用。

3.3　出版刊物专著等

英国科技社团比较重视出版期刊与专著，以供政府决策参考。欧洲改革中心 (CER)出版小册子、研究论文及双月期刊等阐述自己的观点，并针对欧洲农业、欧亚关系、欧洲防务等专门出版专业刊物。政策研究中心 (CPS)针对教育、卫生、刑事、住房、财政政策等发表过相当多的评论文章。改革中心 (CFR)作为一个独立的公共政策科技社团，分别围绕卫生保健、药物立法改革、世贸组织等主题，先后出版过30多本专著及宣传手册，并负责管理《改革家》杂志的出版发行工作。社会市场基金会(SFM)每年约出版两本书集、十二本宣传手册，并发表大约二十篇文章等。

3.4　借助会议、演讲等

英国科技社团主要是向政府官员提供有益的信息与技术支持，发挥公民与政府决策者之间的桥梁作用。为了实现自身的政策目标，积极开展同政府官员面对面双向交流，直接向他们施加影响。还在大学、专业协会、政府部门、同类研究机构中举办讲座，以提高知名度和扩大组织影响力。九十年代中期，有近131个欧盟成员国利益集团、46家商会、14家思想库在欧盟机构附近设立办公地点，其中就包括许多英国科技社团。(www.daowen.com)

4.1　较强的独立性

作为一种制度化、市场化的研究咨询机构，独立性是科技社团参与政府决策咨询的关键，也是保持政府咨询客观性、公开性的要求。组织上的独立性使其摆脱政府对它们的约束与控制，使得它们在选择与承担项目、运用研究方法上具有独立性。英国科技社团都是非赢利性的、自主独立经营的法人组织，主要收入包括会员会费、社会或企业捐赠及服务性收入，较少依赖政府的投入。如英国的公共政策研究所，它的所有资金全部源于个人、公司、志愿者和贸易组织的捐款。

4.2　完善的法律制度

英国市场经济体制较为发达，具有完善的市场经济法律法规，其中包括有关科技社团的相关规定。国家通过法律手段规范科技社团的行为，维护科技社团的利益，并对科技社团进行控制与监督。科技社团的准入制度较为宽松，只要符合法律规定即可成立社团，而且对相同领域科技社团的数量不加限制，这有利于不同科技社团之间形成竞争。另外还实行优惠税收政策，如低税率或免税政策，为科技社团的发展提供有力的支持

4.3　研究的科学性

英国的科学研究已成为其国家体制的一部分，科学技术的发展逐渐趋向于细致化，科学家接受过良好的专业技术训练及在相关领域内积累较多，对社会变化具有独特的洞察力，对未来事物发展的方向能做出前瞻性预测、提出科学的依据及专业性的判断。在研究方法上，以经验与推理为基础，不断改进研究方法，逐渐创造并运用一系列先进科学研究方法。采用的主要研究方法包括决策理论、系统分析、可行性研究、调查方法、预测技术、推荐法、问题结构法、检测法与评估法等。同时，采用问题研究与出谋划策相结合、国内研究与国外研究相结合、微观研究与宏观研究相结合、短中期与长期研究相结合等手段，满足各种不同的决策咨询需要。尤其是现代信息技术与通讯手段的运用，不但方便了科技社团的研究活动，也为它们准确及时地获取信息提供了有力帮助。

4.4　咨询的针对性

在咨询过程中，决策者能否采用政策的咨询建议，对科技社团来说尤为重要。英国科技社团在确定研究问题时，主要不是以学术研究和学科建设为主，而是以影响政府的决策为主。针对国家、政府与社会面临的现实问题，以影响政府针对某一方面问题的决策为科研目标。英国外交政策中心主要是探寻全球化对英国外交及国内各项政策所造成的影响。亚当斯密研究所主要是追求扩大市场的影响力，通过策略选择与竞争策略对公共服务体制进行再设计。政策研究中心在政治上主张小国家需要更大的个人社会责任感与自由，在公共服务领域强调多元主义，并建立正确回应政策使用者的机制。独立研究机构——公民，主要是以复苏英国公共政策、政治思想为目标，力图研究并提出解决英国公共政策问题的基本方法。

4.5　知识结构的综合性与人员的流动性

当今社会，各种重大问题均具有一定的综合性与复杂性，需要运用不同学科的专业知识进行研究。英国科技社团非常注重组织自身的组成与发展，研究队伍中具有来自不同学科领域、具有丰富经验的研究人员。在知识结构上，英国科技社团充分体现出多学科与跨学科性，可以对社会较复杂的综合性课题进行深入研究，也可以对不同领域问题同时开展研究。另外在保持研究队伍相对稳定的基础上吸收外部人员加入，体现出一定的灵活性。既可以根据研究课题的实际需要聘请外部专家参与，以保证研究成果的质量。也可以使组织内部不断呈现出新观点、新方法，进而拓展组织的研究思路。

4.6　舆论媒体的充分利用

当国内外发生重大政治事件或出现重大政治问题时，英国社团的研究人员都会在主流媒体上及时曝光，通过接受电台和电视的采访、发表时事评论、举办新闻媒体招待会、召开针对问题的各种研讨报告会及电子网络等方式，对相关背景情况予以解读、对问题进行专业分析、对事件或问题进行评论、对所持观点进行阐述等，然后根据研究成果提出对策建议，通过形成社会舆论向政府决策者施压，进而对政策决策者施加影响。同时，科技社团通过举办各种专题讲座和学术报告，出版专著、期刊、研究报告等向社会公众、各界社会精英及政府官员进行科学宣传。一方面可以让民众更加清楚地了解政府决策，或者是让政府掌握民众的思想倾向，以形成政策共识。另一方面则基于科技社团的中立性，增加政府政策的客观性与可信度。

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中图分类号:G322.25;G322.0

文献标志码:A

文章编号:1000－7695(2014)02－0027－04

doi:10.3969/j.issn.1000－7695.2014.02.007

作者简介:张举 (1971—)，男，河南郑州人，博士研究生，研究方向科技政策与管理;胡志强 (1968—)，男，北京人，博士生导师，教授，博士，研究方向科技政策与管理。

Analysis on British Science and Technology Associations Participation in Government Decision－making Consultation Function

ZHANG Ju，HU Zhiqiang
(University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China)

Abstract:British science and technology association is the oldest in the world，its participation in the government decision －making consultation development is getting more mature，which forms a scale of the industry system，and plays an important role in the government decision－making consultation．The paper，on the base of analysis on British science and technology associations in decision－making consultation function，analyzes the main characteristics and the way to play in decision－making consultation，it summarizes the experience of decision－making consultation，hoping to inspire the Chinese scientific and technical community participation in decision－making consultation．

Key words:British;science and technology associations;decision－making consultation;functional analysis