赵冬梅，孙继强
(南京信息工程大学语言文化学院，江苏　南京　210044)

摘　要:结合科技社团承接政府职能现状，剖析了当前体制下存在的问题。力争科技社团在创新组织发展机制、加速承接政府职能步伐、提升服务社会能力和推进人才队伍建设等方面探索发展出路，为加速建设服务型政府提供决策参考。

关键词:科技社团;转移职能;创新发展;社会职能

随着政府自上而下逐步重视科技社团承接政府职能工作，学者逐步拓展政府职能转移项目研究。主要表现在以下几方面:一是科技社团的理论、应用性研究。突出科技社团的共性和特性研究和社团管理、政策法规、人才培养与教育研究等［1］。二是科技社团和政府关系研究。国内学者对科技社团的官民二重性问题、科技社团在法律法规上的缺失等问题做出了大量探讨。三是科技社团能够承接政府职能的研究。一般研究从分析政府职能入手，对职能本身进行剖析，探讨可转接职能的可行性。综上，大多数先行研究从政府决策部门、政府职能部门和科技社团的单方面研究，很少将三者结合起来。本文从科技社团承接政府转移职能的意义出发，站在政府决策部门宏观角度，分析科技社团承接政府转移职能存在的问题，以科技社团和职能部门平衡发展为基准，从政府决策部门如何决策才能确保职能转移平稳过渡、政府职能部门如何购买公共服务才能确保职能转移项目快出成效、科技社团如何发展壮大才能有能力承接政府职能三个创新点为研究重点，提出推动科技社团承接政府转移职能对策建议，力图为社会组织有序承接政府转移职能探出路子。

基金项目:国家机构评估能力建设研究专项“科研机构创新绩效分析”(IACC－2015－03)，国家软科学研究计划项目“企业家集群创新驱动与经济增长研究”(2014GXS4D122)。 
收稿日期:2015－10－10 
作者简介:赵冬梅 (1980－)，女，吉林人，南京信息工程大学讲师;研究方向:科技史、语言文化。

1.1　能够推动健全现代市场体系

发挥科技社团在中介的作用，发展壮大科技社团，促使其有序承接政府转移职能，最大限度推动科技与经济的深度融合，才能实现资源配置效率最大化，以此推动市场经济和科技管理体制改革，进而推动完善现代市场体系建设。

1.2　能够促进构建科技创新体系

国家实施创新驱动发展，核心是科技创新［2］。科技社团 (科技类社会组织)集聚了大量科技人才和智力资源，为科技创新工作提供了发展基础，培育发展壮大科技社团，依靠政府职能的有序转移作为支持，能够有力地促进科技成果的快速转化和生产研究的有机结合，才能形成学术争鸣和科技创新的良好氛围，促进科技创新体系建设。

1.3　能够加速创新型省份建设

科技社团是当前科技智库的重要组成部门，建设创新型省份的重要力量。主要从事产学研用等合作研究、高科技产品研发创作、培养发展科技人才等工作。持续打造具有生机活力、社会公信力的科技社团，有序推进社团承接政府职能，能够凝聚团结广大科技工作者，激发科技创新创业热情，产出科技创新财富，迸发出创业资源，为加速创新型省份建设打下坚实基础。

1.4　能够促进政府职能改革

推进政府科技服务职能向科技社团转移是实现社会治理创新的重要举措，能够加速推进行政管理体制改革。政府职能改革应先易后难，逐步推进［3］。科技社团先行承接部分或整体科技类公共服务职能，建立相应的社会组织职能转移机制、制度、经验和做法等，对政府职能改革起到导向作用，进而加速整个政府职能改革。

2.1　科技社团有序发展，为承接职能提供了基础

江苏省科技创新资源丰富，目前省本级科技类学会、协会、研究会共有 140个，团体会员5800余人，个人会员31万人，年增长3.1%以上，各省本级学会 (协会、研究会)在地市广泛设有分支机构。学会专职秘书长61人，广泛建有专业委员会、工作委员会和专家委员会。学会支撑单位为行政部门的有45个、高校院所有59个、企业有21个，独立办会15个。建有 46个高校科协，高校科协内设研究生科协、青年学术委员会等机构。建有700多个市 (县)级学会，覆盖理工、社科、文化等多个领域。广泛的科技社团为承接政府职能奠定了重要基础。

2.2　科技社团有其独特优势，为承接职能先行先试创造了条件

科技社团在体制机制上有其独特优势，作为科技社团的领头组织，科技协会已基本做到国家、省、市、县全覆盖，且各级科协有相应的行政级别，中国科协主席由现任全国政协副主席兼任(在全国22个中央直属社团中，仅全国总工会、全国妇女联合会、中国科协主要负责人为现任副国级领导人)，江苏省科协为正厅级建制，科协工作人员参照公务员管理，从组织上能够有效对接当地党委政府，从体制上能够带领科技社团有序承接政府职能，有领导力;在学术力量上有其独特优势，中国科协主席、江苏省科协主席均为中国科学院院士，其他科协主席、科技社团负责人基本上是相应领域专家，能够在政府决策中提供高效建议，有话语权。在人才队伍上有其独特优势，江苏省各级科技社团集结了各行各业优秀科技专家、学者以及工作在科研、开发、生产等一线的330万名科技工作者，分布广泛，同时联系着欧美主要国家和港澳台地区132个国际科技社团和学术交流组织，在建言建策上更有针对性，能干事业。

2.3　部分科技社团有序参与社会公共服务，为有序承接职能摸索了经验

2014年，江苏省政府研究并出台了加强江苏省科技协会及所属科技社团科技服务职能的意见，引导和鼓励科技社团组织有序承接政府转移职能。目前，江苏省省级科普工作、科学技术交流和合作、科技教育、科技社团管理四项职能已经转移给省级科技社团。全省已承接政府职能或社会化服务项目的科技社团有38家，共计129项服务职能。科技社团承接政府转移职能工作，实现了服务对象、职能部门、科技社团的多方共赢，充分凸显出科技社团在科技要素市场中的应用地位，并在创新型省份建设和区域科技创新体系构建中发挥了积极作用。

2.4　科技社团服务社会能力逐步提高，为有序承接职能提供了保证

江苏省通过制定并组织实施提升科技社团创新能力提升计划，打造出一批科学技术服务站点、科技智库 (思想库)基地、首席工程师 (专家)库、协同创新服务示范科技社团 (基地)等服务科学技术创新项目。初步统计，截至2014年，已建成的210个科技创新平台实现技术成果转让131项、科技攻关177项、产品研发179项、人才引进311人、技术引进29项、标准制定98项、人才培训6547人次，申报课题和奖项152项，科研能力稳步提升，服务社会能力逐步提高，为区域创新体系建设和社会治理体系创新做出了积极贡献。

2.5　科技创新文化氛围持续增强，为承接职能提供了社会支持

江苏省居民科学素质达标率已纳入《江苏省创新型省份建设计划》和《江苏基本实现现代化指标体系》。各级科技社团能够在普及科学知识、弘扬科学精神等方面做表率，活跃科技创新文化氛围，为提高全民科学素养做出贡献。2014—2015年，江苏省有43万人注册科普志愿者 (见图1)，全国省份第一，居民科学素质达标率达到8.25%，全国省份第一 (见图2)，数据持续走高。江苏聘任学科首席科技传播专家，成立科技传播专家服务团、专家科普演讲团，通过江苏公共城市频道、信息科普等多种途径传播科学技术知识，受到公众普遍欢迎。如果说科技创新是“种子”，社会服务体系就是“土壤”，科学普及则是“气候环境”。全民科学素质的提升和科学精神文化的培育，为科技进步和人才成长提供了适宜发展的“气候环境”。

图1　江苏科普志愿者历年人数 (万)

图2　江苏居民科学素质达标率

3.1　科技社团组织政社不分，导致发展动力不足

科技社团组织的发展体制仍然沿袭计划经济的管理模式，多依附于政府部门或者高校、科研院所，行政化倾向较重，缺乏自我发展的动力。江苏140个省级科技社团中，能够独立运行的只占比49%，且能够独立运行的社团领导还有部分是退休党政群团领导兼职，实际能够独立运行的比例更低。以江苏省科技协会为例，主席、副主席共19人，只有 4人是专职人员，15人为兼职人员。

3.2　国家宏观支持政策和配套政策不够完善

法律环境是科技社团承接政府职能转变的重要因素，可以明确政府能做什么、不能做什么，社团能做什么、不能做什么。当前，国家宏观层次科技社团管理的法律法规 (见表1)还未形成体系［4］，对社团管理规定大多存在于民政部等部门规章或散落于其他法律之中，且多侧重于登记，缺乏规范管理、促其发展内容，尤其缺乏涉及经费支持、税收政策、赋予权限、人才引进等方面内容。作为省一级科技社团，在没有国家宏观法律情况下，创新发展容易走弯路。

表1　国家宏观层次有关社团法律法规

3.3　缺乏科技社团承接政府转移职能良好政策环境

在职能转变过程中，有些政府职能部门对职能转移不够积极，存在放虚不放实、放责不放权、放头不放尾和放小不放大等情况，难以发挥科技社团在建设服务型政府中的作用。政府职能部门在转移职能时，无明确标准和步骤，通常优先考虑所属行业协会，造成不公平竞争。对科技社团的财税政策也不够公平，在审计时比照事业单位，收入按企业纳税。科技评价类工作的效力还不被社会认可等［5］。

3.4　已承接政府职能的科技社团比例低且未常态化

江苏省级140家科技社团中，只有24家承接政府职能，签订22项委托协议。全省各级科技社团800多家，只有38家承接政府职能或社会化服务项目的科技社团，共计129项服务职能，且多为短期授权和一次一授权的服务模式，已承接政府职能未形成常态化、长效化。

3.5　科技社团自我发展缓慢，服务能力欠缺

尚未建立科技社团人才队伍发展机制，从表2可以看出，社团兼职现象比较普遍［6］，社团对政府的依存度比较高，制约了科技社团人才发展、自身业务素质的提高。导致服务水平和效率不够高，政府不敢将职能转接给科技社团。科技社团组织机制不活，导致凝聚力不够强，缺乏独立法人意识，许多组织仍然处于一种相对封闭的状态，缺乏活力和凝聚力。

表2　政府与科技社团关系统计

4.1　创造承接政府转移职能工作良好政策环境

推进科技社团承接政府职能工作，离不开政府决策部门和职能部门的大力支持［7］。在国家宏观政策缺乏情况下，建议省级财政部门设立科技社团服务能力专项计划，将提升科技社团服务能力所需经费列入各级财政预算，建立与财政经常性收入增幅相适应的增长机制，为提升科技社团服务科技创新能力提供财力支持，促进科技类社会组织发展。落实公益性社会服务项目税费减免政策，推动科技社团承担的公益性科技服务项目税费减免，省级科技社团税费管理由省科协扎口向省级税务部门申报［8］，服务引导科技社团进入“孵化器”发展，走集聚发展路子。职能部门应解放思想，简政放权，积极化解利益矛盾，鼓励科技社团参与购买公共服务项目，扶持其承担相关社会服务职能。

4.2　探索政府职能转移合理承接范围

目前，江苏省级机关有8个政府职能部门与24家科技社团签订了22项委托协议，包括省环境科学学会承接了环境污染损害鉴定与评估工作;省土木建筑学会承接了城市轨道交通工程质量安全人员培训;省医学会承接了医疗纠纷处理工作;省化学化工学会承担了全省化工新建项目首次工业化应用工艺的安全可靠性论证、化工行业公平贸易预警点建设与维护工作等。对已常态化运行的，建议总结经验，全国推广。今后要积极拓展政府转移职能承接范围，建议决策部门扩大试点范围，将有关政府职能中涉及专业性、技术性、社会化的部分公共服务事项，逐项研究承接项目，在科技评估、工程技术领域职业资格认证、技术标准研制、省级科技奖励推荐和社会化服务职能等方面政府职能 (见表3)，加速职能转移，努力形成制度机制成果，探索可复制可推广的经验模式。

表3　扩大试点承接政府职能项目

(www.daowen.com)

4.3　推动承接政府转移职能工作闭环运行

江苏省首批24家试点科技社团承接政府转移职能工作稳步推进，科技社团已承接的科研项目论证等服务职能实现常态化，形成了规范的项目服务流程 (见图3)。已成功承接政府职能项目，要主动联系政府部门，签订协议，力争承接职能项目常态化、长效化。尚未承接项目加快签订协议，做好实施准备工作。建议充分发挥4A级以上科技社团比较优势，积极主动承接党委政府文件已经明确的职能项目。鼓励科技社团积极拓展社会服务范围，打破学术交流、科普等传统专业领域界限，发挥自身优势参与政府竞争性购买社会公共服务事项。完善科技社团承接职能工作监督评估体系，寓监督管理于高效服务中，努力让服务对象满意、政府部门满意、社团自身满意［9］。建立社团承接政府职能定期报告分析制度、绩效评估制度，及时动态反映社团承接职能、承担公共服务、加强自身建设等方面的主要成效和存在问题，并提出有针对性的工作思路与建议。引导科技社团严格按照协议要求，始终坚持标准质量，不折不扣、保质保量完成政府部门转移的职能项目，努力形成承接政府职能工作全闭环管理。

图3　承接政府职能全过程模型图

4.4　科技社团组织机制的创新发展路径

从江苏省级科技社团与政府的关系可以看出，官民二重性还有不同程度存在。科技社团应发挥行业自律和专业服务功能，促进科技社团组织在职能、机构、人财物等方面与党政群团机关脱钩，以此带动社会治理大众化。建议加大科技社团改革创新力度，围绕行政不兼职要求，逐步推进科技社团去行政化，实现政社分设［10］，力争将科技社团发展成为独立运作的社会主体，路径见图4。科技社团要独立运作、稳定发展，离不开党组织的领导，为了加强科技社团贯彻落实党的路线方针政策，促进科技社团健康发展，提高科技工作者政治素养，上级党委应加强对科技社团党建工作的指导，在各级科技社团中建立党组织，增强党组织在科技社团中的覆盖面，引导社团党组织和广大党员积极投身创新型省份建设［11］，发挥凝聚力和先锋模范作用。党组织建设路径如图5所示。

4.5　构建科技社团业务素质提升工程体系

社团业务素质是科技社团能够顺利承接政府转移职能的重要因素，提升自身业务素质势在必行。政府应该注重顶层设计，科学制定社团承接政府职能能力提升计划，以计划为平台，推动社团业务能力提高。鼓励社团引进国际学术交流资源，围绕经济社会发展等重点课题，组织开展高端学术论坛和课题研究，拓展业务视野［12］。发挥现有科技服务平台作用，在开展国外先进专利推送和欧盟EBN技术转移工作中，强化业务服务水平。鼓励社团创新服务渠道 (见图6)、加强与社会组织合作，强强联手，共同提升科技社团服务社会能力和业务素质。

4.6　创新科技社团人才队伍发展机制

人才是科技社团发展的基础，要有很强的广泛性 (见图7)。社团秘书长是连接理事会和广大会员的主要纽带［13］，是管理运行社团的办事机构，引导科技社团秘书长队伍向职业化方向发展并出台相关制度，有利于科技社团稳定发展;科技社团专职工作人员职称、工资、晋升等方面参照事业人员待遇，恢复科普中高级人才职称评定工作，将科技社团专职人才纳入专业人才发展规划，建立一支高素质的社团组织人才队伍。拓展会员队伍发展渠道，为了增强会员的广泛性、代表性，要充分吸纳高端专家、中高级人才和学生会员，保持新增会员持续增长，满足科技社团发展对人才的需求，力争科技社团专职人员比例达到会员数的1.5‰～4.9‰［14］。

图4　政社关系发展路径模型

图5　党组织创新发展路径模型

图6　科技社团创新服务渠道模型图

图7　人才队伍发展机制模型

4.7　创新科技社团自我发展机制

推动科技社团独立法人意识，政府支持规范办社团、民主办社团、依法办社团、独立办社团，健全完善社团监督机制、约束机制和运行机制。促使理事会决策权、监事会监督权、秘书处执行权相互支持、相互监督、相互制约，三权分离。建设负责任、敢担当的科技社团组织，必须建立与承接职能相适应的工作委员会、专业委员会、专家委员会;加强理事会建设，积极吸纳高等院校、科研院所等进入理事单位［15］，参与社团工作，形成产学研一体的组织机制;强化监事会职能，确实起到监督作用。建立科技社团发展基金，鼓励捐赠，确保社团长效发展。

科技社团是人才汇集、智力集中、组织网络健全的中介组织，是一支推动社会综合治理创新工作的重要队伍，在国家科技创新体系中占有重要地位。随着社会主义市场经济体制、行政管理体制、科技创新体制的逐步健全和完善，科技类社会组织的地位作用必将越来越显现。大力培育和发展学会、协会等科技社团必定是大势所趋、时代所需。政府力图降低行政成本，提高行政效率，必须充分发挥社会组织的调节作用，促使政府权利逐步收“窄”。科技社团作为“大社会”中的重要力量，唯有加强自身能力建设、提升业务素质、发展壮大人才队伍，才能更好地承接政府转移职能。科技社团承担政府转移职能也深刻体现了行政体制改革和国家科技创新体系建设的需要。

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(责任编辑　沈蓉)

中图分类号:D035

文献标识码:A

DOI:10.13580/j.cnki.fstc.2016.07.008

Countermeasure for the Scientific and Technical Communities to Undertake the Government Functions——A Case Study of Scientific and Technical Communities in Jiangsu

Zhao Dongmei，Sun Jiqiang
(School of Languages，Nanjing University of Information Science and Technology，Nanjing210044，China)

Abstract:This paper analyzes the problems existing in the present system，which is based on the scientific and technical communities and the present situation of government functions.It suggests thatwe should explore theway outof development in scientific and technological communities'position in organizational innovation developmentmechanism，accelerate the pace of undertaking government functions，enhance the ability to serve the society and promote the construction of talent team and otheraspects，to provide decision-making reference for accelerating the construction of service government.

Key words:The Scientific and Technical Community;Transfer function;Innovation and development;Social functions