张　举，胡志强
（中国科学院大学人文学院，北京　100049）

摘要：随着我国社会经济科技的发展，政府决策问题的专业性、技术性及综合性越来越强，科技社团作为科学工作者的群众组织，其独特的性质、组织形式及活动方式使其在政府决策咨询中拥有特定的优势。当前由于各种不利因素的影响，科技社团参与咨询的作用不能得到充分发挥，因而需要不断加以完善以发挥其在决策咨询中的作用。

关键词：科技社团；决策咨询

随着我国社会经济科技的发展、政府改革与职能转移的深入及社会分工与管理专业化的加强，导致需要决策的问题呈现出较强的综合性、专业性与技术性。科技社团作为科技工作者的群众团体已构成了一个基于其水平整合基础上的跨行业、跨部门、跨学科、跨地域的网状组织体系，具有组织上的中立性、权威性、诚信性，拥有科学性、专业性、志愿性的组织优势与聚合能力及根植于科技工作者社会基础上的沟通能力，这种独特的性质、组织形式和活动方式使其在决策咨询中具有独特的优势〔1〕。当前围绕政府决策开展的咨询及其影响力已渗透到社会各领域。

1.1　成效逐渐提高

科技社团作为我国党和政府科学执政、民主执政、依法执政的组织载体参与决策咨询是其义不容辞的责任。据调查每年中国科协各级学会依托技术优势与智力资源参与社会活动日益活跃、规模不断扩大，约60%的学会开展过科技咨询与技术服务活动，近1／3的学会承接了科技奖励、科技评价、行业标准制定等社会功能。自2006始的五年内中国科协为我国政府提供的2.2万余篇决策咨询报告中有7　400余篇获得党政领导的批示。如2010年提交的“关于2009年生物灾害状况和2010年预防与控制生物灾害的报告”、“保障木材安全问题的建议”、“抓紧防治煤矿最大危害——粉尘的建议”等调研报告得到温家宝等中央领导的重要批示，此外学会还对我国七部法律法规草案提出过咨询建议等〔2〕。

收稿日期：2013—09—18 
基金项目：中国科协2011年度政策研究类课题（2011ZCYJ2－1） 
作者简介：张举（1971－），男，河南郑州人，中国科学院大学人文学院博士研究生，主要研究方向：科技政策与管理； 
胡志强（1968－），男，北京人，中国科学院大学人文学院教授，博导，主要研究方向：科技政策与管理。

1.2　组织化程度增强

为加速决策咨询工作实体化的进程，我国很多科技社团都建立了相应的决策咨询机构。据中国科协2010年对所属会员单位及委托管理的全国学会的调查显示，约5.77%的学会具有独立法人资格的咨询中心，25.89%的学会在秘书处下设立咨询部门，22.12%的学会设立咨询委员会。科技社团为调动科技专家参与决策咨询的积极性以发挥科学家整体优势不断加强专家库建设，吸引掌握自然、社会科学等多专业知识的科学家加入组织，确保知识结构上的跨学科性，强调年龄梯次的合理布局等。以确保能提供基于独立意识与理性判断之上、服从科学真理品质的“中立”性咨询建议。

1.3　与方式多样化

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出对专业性、技术性较强的重大事项要进行专家论证、技术咨询、决策评估。目前学会组织会员积极参与国家、地方和行业科技发展规划的研究与制定及重大项目和行业标准的咨询与论证，围绕区域发展、行业科技进步以及与科技发展相关的重大项目与关键问题提出有针对性政策建议。据2010年调查中国科协全国学会向中央国家机关提供的咨询比例最高，达到43.88%（省级机关为22.54%，地级市机关为12.24%）〔2〕。此外学会开展决策咨询的方式也逐渐多样化，如参与听证论证会、承接各种纵向与横向的课题及事关突发事件的应急性课题、制定行业标准、修订法规、提交提案、召开研讨班、学术报告会、提交研讨报告等。

由于我国决策科学化起步较晚且公共决策咨询意识不强，对决策科学的内容、程序、功能等缺乏了解，对咨询机构的地位、作用认识不到位等，导致公共决策咨询工作不被重视〔3〕，使得我国科技社团参与政府决策咨询的作用不尽如人意。

2.1　咨询的工具化

科学遵循真理原则并产生真理。专家咨询及论证是解决科学问题，是现代决策科学化的必然。科学家一般较多从理论的角度考虑问题，政府应以专家论证作为决策的主要依据进而取得民主决策。而我国政府较多所谓的政绩工程大多是经过专家论证而开工上马，实则是政府假以专家论证之名行独断之实。

2.2　咨询结果的“预定”

政府在决策咨询时会出于某种考虑而倾向于一些特定的科学家群体，有些科学家在参与咨询时因出于自身或所在组织利益的考虑可能倾向于一些特定的决策目的，由此会产生一批政府科学家——同政府保持某种密切联系的科学家。结果是科学家为能从政府部门获取一定利益或政府部门为了已确定的“准决策”方案有选择性地进行咨询，使得决策咨询发生了根本性的变化，这种决策本质上是不同集团利益的博弈。

2.3　决策责任的移位

政府的决策是决策主体利用权力追求公共利益的政治过程，虽有公众、专家等的参与，但政府由于具有最高权力理应承担决策责任。我国政府部门有些官员在决策时怀着回避责任的动机，“在决策不可避免地引起责难的情况下，决策者可以让其他人做出决策，从而回避责难”。〔4〕当执行决策引起较大或重大事故时政府部门就会将责任归咎于参与决策咨询的专家，这种决策责任的转移，一方面造成社会资源的极大浪费；另一方面是决策效率的低下，政府公信力的缺失。

3.1　外部因素

3.1.1　咨询市场　咨询市场化程度越高越能激发政府对公共决策的咨询需求，美国、德国、日本专家咨询制度的建立和完善与他们咨询产业的发展、大型综合性的专家咨询机构的出现紧密联系在一起。我国当前咨询市场规模仅占世界的0.001　4%，远远低于日本的18%，较低的市场需求很难培育综合性、高质量的咨询机构。另外地域间咨询业的发展极不平衡与缺乏明确的市场定位，造成专家咨询制度建设良性物质与技术支撑的缺失。

3.1.2　咨询程序　现代法治的核心问题就是程序问题，程序是任何一项健全制度所必备的要素。而我国专家咨询的规范性文件缺乏程序性规定与保障，造成咨询研究与政府的决策不能有效融合。如民政部咨询委员会的成员由办公厅、政策研究中心向各司局提出建议，上报部长办公会议审定后以民政部名义发给聘书，但推荐或提名程序为行政机关内部程序，因不对外公开故无法进行监督，故此造成对专家参与政府决策咨询效果的质疑。

3.1.3　咨询信息　信息社会需要对信息资源进行有效地开发与利用，政府作为信息的最大控制者其信息的不公开会导致公共权力的不当使用及决策民主性的缺失。西方如英法等国政府会通过驻外国际机构取得信息与情报并及时传递给国内各社团。我国政府在信息公开方面的落后使得科技社团不能及时获得所需信息，造成信息不能通过现代化的信息工具进行传输，使得辅助政府决策的专家在咨询时所提出的方案与社会现实相违背。

3.2　自身因素

3.2.1　研究方法　科技社团研究成果的科学性取决于是否掌握了先进的研究方法与手段。我国科技社团承接政府决策咨询的主要形式是参与课题研究，这种研究大多是定性的研究，还不能充分利用计算机、统计学、运筹学、计量经济学等科学方法和先进技术手段进行定量分析，大多数属于通过总结历史经验对未来进行预测，对现实的分析较少，因而出台的政策方案主要是针对某个问题或某个方面进行的研究结果，这种缺乏跨学科、综合性的研究只追求单一目标或一个方面的利益，往往较多关注经济、技术因素，较少考虑政治、社会等其他因素。

3.2.2　研究目的　我国的科技社团不管从事人文学科还是应用学科的研究大都以学术探索与知识的积累为主要目标。近年来虽然逐渐加强针对现实问题进行调查研究，可是由于我国在相应的评价机制与科研导向上还是把学术的研究作为首要目标，而不是有意识地把影响公共政策决策作为科研目标，严重影响了我国科技社团在解决现实问题中发挥专业知识的作用。虽然我国近年来已着手开始对应用对策进行研究，但是从研究的性质来看还是主要偏重于基础理论的研究，这种研究工作的学术取向制约了我国科技社团在决策咨询过程中作用的发挥。3.2.3　专家队伍　现代科学技术的分支与内容的不断增加造成单个专家不可能拥有全部知识，而不同的知识构成往往形成不同的观点。我国的专职咨询人员普遍存在知识结构不合理、知识老化、缺乏现代咨询意识等现象，有的虽有丰富的专业知识但对咨询工作不熟悉，其解决公共问题和方案设计能力还难以满足公共管理的要求。决策者咨询时除关注权威专家或少数专家的建议外还应依靠专家群体，我国各级咨询机构自成体系、各自为政、条块分割彼此间缺乏制度化联系，没有形成联系协调机制对各种资源进行有机整合。

3.2.4　公信力　科技社团作为非盈利性群众组织具有社会公益性，在资源上对社会各方面的依赖与它为社会进行公益服务的职能使得它必须获得社会的信任与支持。较低的公信力既减弱它们获得的支持也影响它们功能与作用的发挥。我国科技社团整体服务意识不强且片面追求个体效用最大化，普遍存在公共责任缺失的现象。有的是参与社会活动的积极性不高，尤其是对公共管理、重大事件的参与能力与反应速度较缓，有的是会员的层次、学术交流及学术期刊等方面的不足等，直接影响其参与政府、社会等重大事项的决策。

4.1　培育咨询文化与市场(www.daowen.com)

我国对决策咨询的需求与国家及各地区的经济发展水平相互影响，重点在于各级领导的重视与支持。长期计划经济体制的影响使政府在决策时很少进行咨询且对咨询的作用、价值及有偿性认识不足，对咨询的商品化、产业化发展理解不深刻，没能对咨询达成社会共识，需要利用各种渠道、采取多种方式向社会公众、政府部门等进行咨询的宣传，让公众明确了解咨询带来的社会、政治、经济等方面的重要影响并在社会上形成一种参与政府决策咨询的意识；咨询文化建设上要在社会中形成相信科学、相信专家与相信科学家基于专业知识进行判断的良好社会氛围，允许同一问题存在不同的学术观点与思想主张，使决策者与咨询者能够保持平和的心态；咨询机构应从服务部门的利益与全社会的效益出发提供决策咨询服务以获得社会的认同与信任，还要不断拓展新的咨询需求以发展咨询市场。政府要扩大采购制度将决策建议、策划创意、各类咨询服务、解决各类问题的方案与思路等纳入咨询范围，由政府制定方案转向主要由社会独立的政府咨询机构制定决策方案。

4.2　建设制度保障平台

“所谓咨询的制度化，应该是一种在决策者和思想库单元之间塑造‘相互关系的正式规则、受到遵从的程序和标准的操作惯例’的过程”。科技社团参与政府决策咨询离不开完善的制度体系，政府决策时要提出决策方案并针对这些方案的有效性、可行性等问题汇集有关领域的专家展开讨论，并对不同的决策方案进行论证，在论证过程中始终保持客观、科学及理性的态度才可保证政府对社会问题做出科学的结论。政府需要具体规定在决策某种问题时由哪些人参与论证，并规定要围绕政府决策的目标、内容方案、决策执行的效果等展开论证，以确保进入决定阶段的决策经过充分的论证；要对政府与专家的责任进行明确分割并进行定量与定性的规定，“有很多人一起做的事情由一个人承担，但其他有关人员也不能摆脱应负的责任”，科学家作为决策的主体必须承担一定的责任；参与咨询的专家如果与所咨询服务项目的当事人或主要负责人有直系亲属关系时，或所咨询服务项目与专家个人或所在团体有直接利益关系，或者参加咨询的专家与项目有其它关系足以影响咨询结果的公正性时要采取自行回避与申请回避的方式，采用书面或口头形式向科技专家咨询委员会提出回避申请，而利害关系人认为咨询专家需要回避时也可提出回避申请交于咨询委员会裁决，这都应在咨询开始前提出，如果在决策咨询过程中得知的须在咨询结论形成前提出。

4.3　完善运行机制

科技社团只有遵循市场经济的规律、用市场化的标准检验科技社团的自身建设及市场化的方式推荐研究成果，才能在市场化发展过程中不断壮大。赋予科技社团较大的人事管理权可以提高人才流动的力度并激发他们的创造性，促使科技社团进行研究时有选择性地针对某些课题进行研究。以市场的需求来确定研究及自身发展的方向才能随时适应市场的变化并在市场运作体制中健康发展；当前为避免彼此间形成恶性竞争在对科技社团的设置时规定在同一行政区域内如已有科技社团注册就不会在法律上成立与之相似的科技社团，但是缺乏明确的社团退出机制，需要对我国科技社团的退出尤其是强制性退出的条件及程序进行明确规定以增强彼此间的竞争；要完善科技社团参与决策咨询的考核机制，使对他们的考核内容逐渐从单一对研究的学术成果的考核向在政府政策决策参与过程中发挥的作用转移，以为社会的政治、经济、科技发展及社会公益事业服务为考核标准。还可以根据科技社团不同岗位的职责与任务设定不同的标准，通过对课题立项与管理的改革加强课题研究的现实针对性与可操作性；要调动科技社团整体科研的主动性与积极性，通过有效的刺激反映模式在物质与精神上对咨询中的科研成果进行奖励，并为在咨询中有贡献的科学家提供资助供其考察、学习、交流，通过提高他们的社会知名度以激发被社会认同的自豪感、荣誉感。

4.4　强化专业研究

加强专业化、职业化的人才队伍建设是科技社团良性运行的前提，科技社团只有建立一支长期稳定的专业咨询队伍并形成自身的专业特色，才能发挥专业优势提供专业服务。当今社会问题的解决涉及到具体的专业知识，离不开具有专业知识的专家的深入研究，拥有自身的专业特长有利于针对问题开展专业性研究；科技社团还要不断创新科学研究方法及注重跨学科的研究，以新技术、新方法来提高自身研究成果的质量，较大限度地规避因学科的偏窄带来的负面影响。咨询实质是对外输出咨询产品，只有把好的服务产品进行有效宣传取得社会的认可才能树立良好的专业形象和拓展生存发展的空间，科技社团可以采用多种方式使公众充分了解其在咨询中的作用，通过扩大自身的社会影响以增加社团的社会声誉。

4.5　优化智力结构

科学家的素质直接决定咨询的质量，因此科技社团应吸收具有多种专业背景、宽广的思路、独到的见解的科学家便于开展跨学科、综合性的研究，也可借鉴国外经验引进有从政经验的前政府官员从决策者的角度提出政策咨询方案以增加政府采纳的可能性。我国行政性政策咨询机构中约80%以上的人是社会科学专业毕业，主要集中在法律、新闻、中文、历史、文秘等专业，而与咨询联系较为密切的经济、信息、管理等专业偏少，这种文科多理科少的专业结构现象将会影响其咨询的质量，应当适当增加理科专业人员形成合理的专业结构来加强知识结构上的跨学科性，有利于发挥主学科优势进行跨学科研究及不同领域的专家彼此相互合作。

参考文献：

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〔4〕张世贤.政策分析的导师——林布隆〔M〕.台北：允晨文化实业股份有限公司，1982.126.

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中图分类号：C26

文献标识码：A

文章编号：1004－115X（2014）01－0117－04

ZHANG Ju，HU Zhi－qiang
（College of humanities，University of chinese Academy of sciences Baijing　100049，China）

Abstract：With the development of the social economy，science and technology，government decision－making problems have become more and more professional，technical and comprehensive.As organizations of science workers，science and technology associations＇nature，organizational form，activity way make it a unique role in government decision－making.Because of various unfavorable factors，Science and technology community cannot give full play to the role in decision－making consultation.Therefore need to be perfected constantly，in order to play its part role in decision－making consultation.

Key words：Science and Technology association；Decision－making consultation