抗旱救灾：法治的考量

贵州省社会科学院院长　吴大华　教授

摘　要：文章从适时立法、依法行政、严格司法三个层面，探讨了借助法治的力量，抗旱救灾的有效路径，强调要通过释放沉潜的法治力量，依法调动社会资源、构建保障制度、形成抗旱救灾的合力，从而赢得抗旱救灾攻坚战的胜利。

关键词：抗旱救灾；适时立法；依法行政；严格司法

事实证明，在罕见的灾情和艰巨的抗旱任务面前，要有效且持久地抗击旱灾这种容易反复发生的现象，必须借助法治力量的支持。换言之，要通过释放沉潜的法治力量、依法调动社会资源、构建保障制度、形成抗旱救灾合力，从而赢得抗旱救灾攻坚战的胜利。

一、适时立法

据有关资料的统计数据显示，在1949～2004年的56年间，全国或部分地区旱情较严重的有38年，出现频率为69.1％。较大范围的严重干旱发生了17次。其中，20世纪90年代的10年中，有4年发生了严重干旱；进入21世纪后的前4年又发生了2次大旱。2009年至2010年相继在北方地区和西南地区又发生了特大旱灾，从农村的水利设施建设情况看，情况更是相当严峻。

（一）抗旱条例等法律法规的出台改变了无法可依局面

就西南部分地区水利设施建设落后现象而言，比较常见的法制应对建议大都赞同这种说法：因为抗旱投入较少有法制的保障，才造成抗旱设施老化失修、效益衰减。应当说这类看法在2009年以前是成立的。在国务院出台《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》前，在国家层面上的确没有关于抗旱方面的专门法律和行政法规出台。也正是由于缺乏这种法律和行政法规的支撑，使得在抗旱组织机构及其职责的确定、抗旱规划与预案的编制、抗旱投入保障、紧急抗旱应对措施的明确以及城市应急供水机制的建设等方面出现“无法可依”等情形。不过，自2009年2月26日国务院颁行《中华人民共和国抗旱条例》以来，抗旱工作中无国家法律可依的局面已经改变，并且近来的抗旱实践也证明，抗灾中立法先行，地方政府能够依法抗旱，不但让一系列管制措施有法可依，也让抗旱工作临阵不乱、科学高效地进行。到目前为止，我国在抗灾的法制方面，已经颁行了《抗旱条例》《突发事件生活必需品应急管理暂行办法》《国家防汛抗旱应急预案》等法律法规、部门规章或规范性文件。

（二）建构抗旱应急管理工作的长效法律保障机制

连续发生的特大旱灾显示，抗旱工作应以提前预防为主，等旱灾来临再抗旱，不仅成本极高，而且还只是短期效应，要抗旱须做好日常抗旱工作。换句话说，过去的应急预案，更多的是专注于“眼前的事情”。从更长远的情况看，我们需要将抗旱减灾融入日常工作之中。一个真正有效的应对突发性公共危机的管理模式，应该将眼前问题和长远问题结合起来。因此，要真正有效地控制和减少旱灾带来的危害，也就需要把对旱灾的应对和管理向前延伸一步，即由危机来临时的应对提升到对于潜在风险的预测、评估及应对。目前，各地对旱灾的应急管理体系建设和当地领导人的认识水平密切相关。通常是当领导人认识到位、指挥得当时，危机应对也就进展顺利。不过，现存的问题是每个地方领导的认识水平并非完全一致，每个决策也并非都正确无误。所以，应急管理工作仅仅依靠行政推动是有局限性的，这就需要加强抗旱应急管理工作的法制建设。毕竟，法律既是一种硬性的约束，又是一种长效机制。一旦通过法律形式将好的机制或是好的体制固定下来，也就能充分减少旱灾危机应对管理工作的随意性和随机性，使旱灾危机应对管理成为一项日常性的工作。

（三）建立水资源生态补偿机制有利于减少旱灾

当前把水资源生态补偿机制的建立与抗旱救灾联系到一起来考虑的并不多，此处也只是提出一个大概的思考视角。为解决干旱问题，保护水资源除利用现有的法律法规外，还需出台更多的相关规定及具体的配套执行措施。目前我国在水权、水资源保护方面，出台了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律。不过，这些法律不但实际执行不尽如人意，而且规定内容还不太完善，尤其是没有生态资源补偿的规定更是其主要缺陷之一。以2010年发生特大干旱的西南地区为例，我国一些大江、大河的源头，如长江、黄河、珠江等均在经济欠发达的西南地区。这些地区为保护水资源作贡献，牺牲了地方经济的发展，因而东部经济发达省份也应对此做出经济帮助，否则一些处于水资源源头的地方对要通过牺牲经济发展来保护水资源就没有了积极性，或者忽视、不保护甚至污染、损害水资源。然而，如果规定对水资源保护实行生态补偿机制，比如，规定下游省份、水库的使用者对上游地方特别是水源头、水库的建设单位实行生态保护补偿。那么也就可以利用法定补偿手段来提高水资源地对水资源的保护积极性。这样，水资源所在地对水资源会做更多和更好的保护工作，实际上对减少当地旱灾发生也是一种有力的措施。

二、依法行政

一旦旱灾特别是当特大旱灾出现时，各级政府要依据《中华人民共和国突发事件应对法》《抗旱条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规或者规范性文件，将抗旱救灾工作全面纳入法治轨道，依法决策，依法处置。其中尤其是要规范行政手段，全面落实以行政首长负责制为核心的各项抗旱责任制，强化责任制的落实和监管，从而促使整个抗旱救灾工作能够合法、高效、有序地推进。(www.daowen.com)

（一）依法启动应急预案

在旱灾发生的时候，依法适时采取抗旱应急响应是非常有必要，甚至是必须的，这是抗旱救灾工作法制化进程上的一个必然环节。其中至少要做到两点：其一，通过既定程序启动应急预案；其二，更为重要的是，启动应急响应后，各部门、各单位，特别是干旱灾害指挥部各成员单位，都必须严格各司其职，各尽所能，认真按照应急预案等有关规定积极响应，依法做好抗旱救灾的有关工作。

（二）依法及时公布信息

在抗旱救灾中，一定要依法让实际旱情和应对措施的真相走在谣言的前面。通过相应程序，做到信息公开与救灾行动一样“快”。为此，要根据有关信息公开的规定，及时、准确地公开旱情信息和抗旱的工作情况。特别是主管部门和新闻媒体要准确、及时地发布旱灾信息，科学分析灾情发展趋势，客观报道救灾动态等，从而保障人民群众的知情权，方便社会了解和监督整个抗旱救灾工作。

（三）依法进行行政调动

为了使各部门同心协力地同旱灾做斗争，各级政府都可能会投入大量的人力、物力和财力，并且往往还会根据工作需要调剂人力和应急物资。在这个行政调配过程中，需要明确的是其调动行为应当在法律范畴内运行，要依法调配应急物资，要通过规程来确保救灾工作的高效、有序进行。其中尤其要做好抗旱救灾、食品和生活用水等生活必需品的供应和分送秩序，保障灾区群众分水、用水的良好秩序，防止因旱灾引发的矛盾纠纷或群体性事件发生。

（四）依法进行监督管理

在抗旱救灾过程中，有关部门要依法对救灾资金和救灾捐赠款物严格实行专户管理，封闭运行，专款专用，杜绝截留、挤占和挪用的事件发生；要定期将抗旱救灾款物和社会捐赠的接收、分配、结余情况向社会公布，接受纪检监察、审计，财政部门的审计以及社会各界的监督，严肃查处抗旱救灾中出现的违法违纪行为。简而言之，就是要用法管好受灾人民的“救命钱”。

此外，公安、工商等部门要依法对市场进行监管，防止哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为发生。重点要依法对粮、油、菜、肉等重要生活必需品进行监测，实时掌握市场价格信息。为防范市场价格异常波动，各级工商部门还应加强市场监管，严肃查处囤积居奇、牟取暴利等价格违法和扰乱市场秩序的行为。

三、严格司法

严格司法主要是指要及时妥善处理涉及抗旱救灾的各类纠纷案件。可以从下述两个方面来看待抗旱救灾中的严格司法问题。

一方面，在刑事审判工作中，要依法打击抗旱救灾过程中的犯罪，确保社会稳定。对在抗旱救灾工作中制售假冒伪劣农资产品等坑农、害农的犯罪活动，要依法从重打击，保证农民放心购买农用物资；对贪污、挪用救灾款物等渎职犯罪，要坚决依法严厉打击，确保良好的救灾秩序；对侵占、破坏水源和抗旱设施，抢水、非法引水、截水或者哄抢抗旱物资，阻碍、威胁防汛抗旱指挥机构、行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务，情节严重，构成犯罪的，要依法追究刑事责任，全力维护抗旱救灾的工作大局。

另一方面，在民事和行政审判工作中，要妥善处理因抗旱救灾发生的水事纠纷案件，确保法律效果与社会效果的有机统一，及时处理农村涉水资源的相邻纠纷、损害赔偿纠纷，维护良好的用水秩序；妥善审理好农作物种植、农产品购销合同等纠纷案件，帮助农民及时收回合同款项，帮助农民渡过难关。并且在执行工作时，要加强对涉及抗旱救灾各类纠纷案件的执行力度，及时兑现权利人钱款，确保春耕、备耕资金及时到位。