西安市“十二五”规划统筹城乡发展对策研究

课题承担单位：中共西安市委政策研究室　　　　

　课题负责人：李宁君　中共西安市委　　　　　

　课题组成员：李传顺　中共西安市委政策研究室

　　　　　　　沈允平　中共西安市委政策研究室

　　　　　　　武　洁　中共西安市委政策研究室

　　　　　　　卜振矩　中共西安市委政策研究室

　　　　　　　王宏武　中共西安市委政策研究室

　　　　　　　冯家臻　西安市社科联　　　　　

　　　　　　　严　磊　中共西安市委政策研究室

　　　　　　　孙建华　中共西安市委政策研究室

“十二五”是西安市加快推进统筹城乡发展的关键时期。按照西安市“十二五”规划前期研究课题任务，我们对统筹城乡发展的思路、目标和重点进行了专题研究。

一、西安市统筹城乡发展的现状和存在的问题

近年来，西安市充分发挥“四区一港两基地”的辐射带动作用，不断加大财政对“三农”的投入，大力推进城乡公共服务均等化，在制约城乡一体化发展的重点领域和关键环节进行了有益的探索，城乡一体化进程不断加快，城乡发展呈现出了良好的态势，初步形成了城乡优势互补、资源共享、产业互动、协调发展的良好局面。但西安市城乡二元结构依然明显，城乡发展依然不平衡，城乡之间的差距呈拉大的趋势。主要表现在以下三个方面：

(一)城乡经济发展不平衡，农村工业化、城镇化水平较低

西安市中心城区与远郊区县经济发展不平衡。2008年，城六区平均地区生产总值和地方财政收入为244.32亿元和11.05亿元，而七个远郊区县各区县平均生产总值和地方财政收入为72.04亿元和2.34亿元，相差分别为3.39倍和4.72倍。全市13个区县中，生产总值超400亿元的一个，过200亿元的4个，全部集中在城郊六个区。七个远郊区县中，最低的周至为37.71亿元，不到雁塔区的1/10。

与滞后的农村工业化相伴而生的就是农村城镇化进程缓慢。2008年我市中心城区城建固定资产投资为204.6亿元，县城投资则为10亿元，小城镇投资则更少。全市124个小城镇中，列入国家、市级发展改革试点小城镇和“关中百镇”建设的36个试点镇的基础设施相对较好，其他小城镇则规划不到位，基础设施建设滞后。小城镇平均人口规模不足万人，其中高陵、户县、周至、蓝田四县的城镇人口仅占全部人口的10.3%，县城平均人口规模仅为5.5万人，而中东部地区多数县城人口已达20万人以上，有的甚至达30万—40万人，占县域总人口的1/3以上。除区县政府驻地和泾渭、余下、郭杜等几个工业小城镇已经形成了支柱产业外，其他小城镇的非农经济发展相对滞后，人流、物流、信息流和资金流量很小，支撑小城镇发展的特色产业也不明显，更没有形成以业兴城、以城带业的良性局面。

(二)城乡社会事业发展不平衡，农村公共服务滞后

目前，西安市农村社会事业发展相对滞后，农村公共服务还很不健全。大多数农村学校的教学设施、教学条件落后、师资力量薄弱等问题突出，农村寄宿制学校还存在配套设施不到位，师资力量不充足的问题。医疗卫生资源80%以上集中在城市，农村卫生服务机构建设落后，三级服务网络不健全，服务能力低下，不能满足农民的基本医疗需求。西安市3100个涉农行政村中，367个行政村还没有村级卫生室，边远贫困地区缺医少药和看病难的现象未能得到根本扭转。城市初步建立了比较完整的社会保障体系，养老保险金基本上实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基本模式，医疗、失业、工伤等保险都在原有的制度上进行了改革和逐步完善;而农村社会保障还不成体系，除了养老保险和医疗保险开始试点和推广外，其他保险项目还未建立起来。

(三)农民收入增长不快，城乡居民收入呈进一步拉大趋势

2001—2008年，西安市农民人均纯收入年均增长11.13%，城镇居民人均可支配收入年均增长12.41%，城乡居民收入差距由2001年的4215元扩大到2008年的9995元，收入差距比由2001年的1∶2.69扩大到2008年的1∶2.92。以上数据表明，农民收入相对城镇居民收入增长不快，差距也呈现逐年扩大趋势(见表1—1)。如果考虑城市居民住房、教育、医疗等一些隐性福利，城乡收入差距则更大。

表1—1　2001—2008年西安市农民与城镇居民收入对比表

以上问题的存在，其根本原因是城乡分割的二元管理体制。因此，必须采取有效措施，切实加以解决。

二、西安市“十二五”统筹城乡发展的思路和目标

(一)总体思路

坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕推动科学发展、实现率先发展、建设人民满意城市的目标，以破解城乡二元结构为核心，以工业反哺农业、城市支持农村为重点，以建立以工促农、以城带乡的长效机制为保障，加快推进新型工业化、城镇化、农业现代化，实施城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、劳动就业、改革创新六大统筹，促进公共财政向农村倾斜，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村传播，实现城乡资源合理配置，城乡产业互动融合，经济社会一体化发展。(www.daowen.com)

(二)基本原则

——规划统领。按照城乡一体化发展要求，把全市城乡作为一个整体统筹规划，充分发挥规划的龙头、基础和综合调控作用。

——有序推进。根据各区县资源禀赋和战略取向，确定发展思路、目标和重点，因地制宜，分类实施，统筹安排，强化指导，按阶段分步骤有序推进。

——创新突破。充分尊重群众首创精神，力争在重点领域和关键环节取得突破，不断增强统筹城乡发展的动力和活力。

——合力推动。充分发挥政府的主导作用，明确区县实施主体地位，强化市级部门指导协调职能，调动各方力量，形成全社会关心、支持、参与统筹城乡发展的强大合力。

(三)发展目标

到2015年，统筹城乡、科学发展的体制框架基本形成，经济社会实现较快发展，转变经济发展方式取得明显进展。GDP达到5000亿元，人均生产总值达到6万元以上，单位GDP能耗比2010年降低10%以上，区县发展差异系数缩小到45%以内，城乡居民收入比缩小到2.5∶1以内，农村非农产业从业人员占全部从业人员80%以上。基础设施实现城乡全覆盖，公共服务实现基本均衡，环境保护和生态建设取得明显进展。

三、西安市“十二五”统筹城乡发展的突破口

“十二五”期间，西安市推进统筹城乡发展应在以下几个方面取得重点突破：

(一)进一步实施“园区带动”战略，在区县产业发展上实现突破

扎实推进园区带动战略，加大对区县工业园建设的支持力度，把主动承接中心城区生产功能的外移、截留外来产业转移项目和承载招商引资项目作为区县工业发展的重点，依托“四区一港两基地”，加快推进西安高新区与户县合作共建的草堂科技产业基地建设，打造西安新的卫星城，全面推动户县工业化和城镇化进程。加快西安经开区与高陵合作共建的泾渭工业园扩区步伐，辐射带动为泾渭工业园主导产业配套的园区建设，促进高陵经济社会实现新跨越。加快国家级阎良航空高技术产业基地和国家级民用航天产业基地建设，促进配套产业向阎良区、长安区扩散。将临潼区、灞桥区和周至县纳入帮扶范围，支持西安曲江文化产业示范区与临潼区合作共建西安临潼国家级旅游度假区，与周至县合作共建楼观台道文化展示区，全面提升临潼区、周至县旅游业发展水平。加快西安国际港务区和浐灞生态区建设，辐射带动灞桥区现代服务业和旅游业发展。

(二)加快县城、中心镇、重点镇基础设施建设，大力建设农村新型社区，在城镇化建设上实现突破

按照西安国际化大都市“副中心”的发展定位，强力推进远郊区县城建设。加快临潼新区建设，改造提升老城区，将其打造成以自然风景、历史文化及文物旅游为特征的现代化国际旅游名区。加快阎良城区建设，打造成生产科研、产业配套、生活商务等功能分区合理的航空科技城。推进高陵县城西扩，以承接西安工业发展为目标，建设我市向北拓展的城市新区。扩大户县县城规模，完善基础设施和服务功能，将其打造为拥有30万人口的新兴卫星城市。拉大周至、蓝田县城框架，建设人文生态和山水园林城市，打造城市发展的后花园。加快小城镇建设，加大中心城市、城市组团、区县政府所在地和重点镇建设力度，争取更多的镇进入“关中百镇”建设范围，建成一批经济繁荣、布局合理、设施配套、环境优美、富有特色的新型小城镇。加快新型农村社区建设，重点抓好大村扩容、小村合并、“空心村”的整合利用和城中村改造，建成一批布局合理、功能完善、服务配套的新型农村社区。

(三)加快农村养老保险制度、城乡一体的户籍制度、土地经营权流转制度和公共财政体制等综合配套改革力度，在体制机制创新上实现突破

加大改革创新力度，最大限度地释放政策潜能和空间。加快农村土地流转制度改革，创新土地承包经营权流转政策，对流转土地可按一定比例用于农业生产配套设施建设，对土地规模经营达到一定规模的，可由政府配套水、电、路等基础设施;实施农村建设用地“减量”与城镇建设用地“调增”、“挂钩”，进一步盘活农村集体建设用地存量，切实提高土地资源配置效率。加快户籍制度改革，逐步在全市取消农业户口、非农业户口类别，建立城乡统一的户口登记管理制度。完善公共财政制度，进一步调整财政支出结构，建立财政支农投入稳定增长的长效机制。合理划分市、区县事权，把属于区县的权限或市、区县共管的权限尽可能放权区县，扩大区县发展自主权，增强区县发展活力和实力。

四、西安市“十二五”统筹城乡发展的重点任务

(一)统筹规划，推进城乡资源配置一体化

按照促进城乡一体化发展的要求，通盘考虑和安排城乡发展，明确分区功能定位，合理安排产业发展、城镇建设和村落分布等空间布局，建立城乡一体的规划管理新体制。科学编制西安国际化大都市总体规划、统筹城乡规划纲要和各类专项规划，加强各项规划的有机衔接，实现市域范围内全覆盖。统一制定土地利用总体规划和城乡建设规划，加快制定控制性详规。切实加强对规划的监督、管理和指导，增强规划的严肃性。

(二)统筹产业，推进城乡经济发展一体化

按照产业互动、城乡经济相融的原则，促进城乡各产业有机联系、协调发展。加快新型工业化进程，支持“四区两基地”扩大规模，提升水平，做大做强;加快区县工业园区建设，推动农村工业化发展;扶持壮大龙头企业，发展配套加工企业，延长产业链;加大开发区和城市新区与区县共建工业园力度，辐射带动区县经济发展。加快发展都市型现代农业，提升农业四大板块和十二条产业带建设，重点支持果蔬、花卉、畜牧等示范园和基地建设，发展壮大农村专业合作经济组织，推进农业专业化生产、集约化经营和区域化布局。加快发展现代服务业，加强农产品集散地建设，合理布局农村商业网点，推进农村流通现代化;大力发展乡村旅游，扩大规模，提升档次，突出特色，打造品牌;积极发展农村金融、文化传媒、劳务经济、科技信息等新兴服务业。

(三)统筹建设，推进城乡基础设施一体化

着眼于强化城市与农村基础设施连接，实现城乡共建、城乡联网、城乡共用。加快构建城乡通达的交通网络，强化农村公路和乡村道路建设的管理和质量意识，完善建养体制，不断缩小城市、乡村道路之间的差距，着力构建沟通城乡、连接顺畅的公路网，形成多方式、多层次、多功能的城乡一体的现代综合交通体系。市区形成“棋盘”加“环”加“放射线”的“三横三纵三环八放射”路网格局。将长安区韦曲、郭杜的市政建设纳入市区市政建设统一规划，促进长安区同主城区的快速融合。把农村基础设施纳入全市城乡基础设施建设规划，建设市区、县城、小城镇、村庄“四点一线”路网，实施城乡一体供水及排污工程，促进城市基础设施向农村延伸，实现城乡基础设施对接和共建共享。加快新农村建设，抓好我市《建设社会主义新农村行动纲要》的贯彻落实，加大“四改、五通、五化”建设力度，到2015年，提前完成“三步走”战略目标任务。加强生态环境建设，加强秦岭北麓生态环境保护，积极实施“大水大绿”、“三化一片林”绿色家园、小城镇绿化等工程;深化生态创建活动，积极推广农村沼气国债项目、农作物秸秆综合利用、生态家园等工程;加大村容村貌整治力度，建设城乡垃圾、污水处理等设施，探索建立农村环境卫生整治长效机制，着力提高广大农民群众的生活质量。

(四)统筹就业，推进城乡社会保障一体化

将农民就业纳入整个社会就业体系，形成城乡劳动者平等就业制度。加快建立城乡统一的劳动力资源市场，完善信息发布制度，强化就业服务机构为劳动者提供免费服务的责任。切实做好农村劳动力就业培训，提高技能，增强持续增收能力。维护农民工的合法权益，建立健全农民工社会保障制度，扩大工伤、医疗、养老保险等覆盖面。扩大新型农村社会养老保险制度试点，提高低保标准，加强社会救助工作，保障城乡困难群众基本生活。

(五)统筹服务，推进城乡社会事业发展一体化

合理配置城乡公共服务资源，为城乡居民提供优质的公共服务产品。推进城乡教育均衡发展，优化农村中小学布局，加快寄宿制学校和标准化建设，建立城乡学校互动交流、对口支援机制，提高农村教师素质和待遇，推进城市优质教育资源向农村流动。加强农村医疗卫生事业建设，加快区县中心医院、乡镇卫生院和村卫生室基础设施建设，形成农村三级医疗卫生服务网络;深化农村新型合作医疗制度，逐步提高补贴标准;加快农村公共卫生预防控制监督体系建设，完善应急处理机制。繁荣发展农村文化体育事业，加强农村文化体育基础设施建设，进一步扩大先进文化向农村辐射，形成完备的农村文化服务体系。