推进西安城市化进程对策研究

课题承担单位：陕西东西部经济研究院　　　　

　　　　　　　陕西省正建工程咨询有限公司　

　课题负责人：张文进　陕西东西部经济研究院

　课题组成员：王彦峰　陕西东西部经济研究院

　　　　　　　李国亮　陕西东西部经济研究院

　　　　　　　王　超　陕西东西部经济研究院

　　　　　　　王翠萍　西安建筑科技大学　　

一、西安城市化发展的现状分析

(一)城市化的内涵与特征

1.城市化的内涵

城市化作为世界各国经济和社会发展的普遍规律和趋势，是一个综合的、历史的过程。一般而言，城市化是指随着非农产业的发展，在集聚效应和规模效应以及较多机会和较多收入的引导下，大量分散的乡村人口为了追求更好的发展，向城市集中并逐渐演变为非农业人口;众多经济要素在城市空间集聚，使城市规模扩张、城镇体系不断完善;城市经济发展水平日益提高，城市生产、生活方式和观念日趋现代化，并不断向乡村渗透的历史进程。

城市化不是简单的人口集聚问题，而是人类社会进步与发展的外在表现。城市化包括发展速度和发展质量两方面的内涵：(1)城市化发展速度主要体现在城镇人口比例的提高、城镇数量的增加和城市规模的扩大等方面;(2)城市化发展质量主要体现在城市经济总量的增长、产业结构的优化、基础设施的完善、生活方式的便利、人居环境的改善、社会保障的完善以及城市管理的加强等方面。

2.城市化的特征

从城市化丰富的内涵可以看出，城市化进程包含以下几方面突出特征：人口的城市化;空间地域的城市化;城市的现代化;乡村的城市化;非农产业的发展。

(1)人口的城市化

人口的城市化是城市化的核心。人口城市化是指农业人口进入城市并逐渐转变为非农业人口，以及相伴随的劳动力从第一产业向第二、三产业转移的过程。

(2)空间的城市化

空间的城市化是城市化的载体。空间的城市化是指随着经济、人口城市化所伴生的反映在载体上的现象，包括原有城市规模的扩大和新城市的成长，二者都意味着农村地域向城市地域的转变。

(3)城市的现代化

城市的现代化是城市化的深化。随着城市化进程的推进，尤其是当城市化水平达到70%之后，城市化进入成熟期，城市化发展速度趋缓，此时的城市化进程更突出的是城市化质量的持续改善，体现为城市现代化水平不断提高。城市现代化具体表现为生产的现代化和生活的现代化。在生产方面，体现为产业发展主要依赖于先进科学技术的推动，第三产业快速发展并成为国民经济的主体;在生活方面，体现为基础设施日趋完善、人居环境生态化、生活方式信息化等。

(4)乡村的城市化

乡村的城市化是城市化的高级形式。乡村城市化是指，当城市化进程发展到一定阶段之后，城市文明、生活方式和价值观念的影响不仅仅局限于城市范围内，而是不断向乡村地域渗透，乡村人民生活水平向城市过渡，最终实现城乡一体化。

(5)非农产业发展

非农产业发展是城市化的动力。集聚效应与规模效应促使产业向城市集中并快速成长，产业的快速发展提供了更多的就业机会和更高的收入，进而吸引乡村富余劳动力向城市持续迁移，城市人口的不断增加又反过来从产品需求和要素供给两方面促进了城市产业的进一步发展，如此循环累积，推动城市化水平不断提高。在城市产业发展过程中，工业的发展是城市化的直接动力，而随着城市化进入成熟期，以服务业为主体的第三产业将取代以工业为主体的第二产业，逐渐成为城市化的主要动力，并成为推动城市化进程的持续动力。

(二)西安城市化发展的速度分析

衡量城市化发展速度的指标主要是城市化率和城市规模，城市规模又进一步由建成区面积、人口密度等指标来衡量。

1.现阶段西安处于城市化进程中后期，即将进入成熟期

城市化率是指城镇人口占总人口的比率。本研究采用常住人口而非户籍人口来表示城市总人口，以便更真实客观地反映西安城市化进程。据此计算得到西安市主要年份的城市化率，如表1—1所示。

表1—1　西安市主要年份人口数量与城市化率

数据来源：西安市第四、第五次人口普查资料，西安市国民经济与社会发展统计公报

美国地理学家诺瑟姆(1975年)对世界各国城市化率的演变进行研究，发现城市化进程具有阶段性规律，全过程呈一条被拉平的倒S形曲线。城市化率低于30%的阶段为城市化的初级阶段，城市化率提高相对缓慢;介于30%～70%的阶段为城市化的中期阶段，城市化率加速提高;超过70%的阶段为城市化的成熟期，城市化率增速趋缓。

2008年西安城市化率为67.48%，接近70%，据此判断，现阶段西安处于城市化进程的中后期，并即将进入成熟期。

2.1990年以来西安城市化发展速度呈先慢后快的态势

1990年到2000年间，西安的城市化率由49.97%提高到56.14%，年均提高0.62%;2000年到2005年间，城市化率提高7.14%，达到63.28%，年均提高1.43%，城市化速度加快; 2005年到2008年间，城市化率提高4.2%，年均提高1.4%，增速虽略有下降，但仍处于高速增长阶段，如表1—2所示。

表1—2　1990—2008年西安城市化增长速度变化情况

数据来源：根据表1－1计算

西安城市化增长速度的上述特征与该时期经济发展的速度特征密切相关。按照城市化发展理论，第三产业作为城市化中后期阶段的主要动力，其增长速度直接影响到城市化的增长速度。西安市“八五”、“九五”时期的第三产业年均增速分别为10.7%、10.9%;而“十五”时期年均增速为12.3%;进入“十一五”之后，增速进一步提高，2006年至2008年的增速分别为12.4%、14.6%和15.1%。第三产业的快速发展为城市化水平的高速增长提供了持续的经济动力。

3.2005年以来西安市农业人口加速向城镇聚集

1990年以来，西安市按户籍口径统计的农业人口仍在缓慢增加，但按常住人口口径统计的乡村人口却在持续减少，表明农业人口在不断地向城镇集聚。在迁移速度方面，1990—2005年，十五年间农业人口向城镇累计迁移39.61万人，年均迁移2.64万人;而2005—2008年，四年间累计迁移28万人，年均迁移9.32万人，迁移速度呈加快趋势。具体如表1—3所示。

表1—3　1990—2008年西安乡村常住人口变化情况

资料来源：表1—1、西安市统计年鉴、西安市国民经济与社会发展统计公报

农业人口加速向城镇集聚，其根源仍然在于城市产业经济的加速发展，产业的高速发展提供了更多的就业机会，进而吸引越来越多的人口向城市集聚。当然，近年来西安市的户籍、社保制度创新改革，也有力地促进了人口向城市的集聚。

4.西安市郊区(县)城市化发展水平相对滞后

西安中心市区城市化水平较高，而郊区(县)发展相对滞后。西安城六区的城市化水平为81.36%，而城郊三区和四县的城市化水平分别仅为18.04%、14.30%。其中最低的蓝田县和周至县仅分别为8.6%和8.46%。如图1—1所示。

图1—1　2007年西安市各区县人口及城市化水平

资料来源：《西安市统计年鉴2008》

产业发展差距是西安市各区县城市化水平差异的根本原因。按照城市化理论，在城市化初期和中前期阶段，工业化是城市化的核心动力，工业占国民生产总值的比重越高，相应的城市化水平越高。图1—2是2007年西安市各区县城市化率与第二产业比重的对比。可以看出，除了城六区的数据之外，城郊三区四县的城市化率与第二产业比重高度相关，变动趋势基本一致，进一步说明了第二产业的发展尤其是其中的工业发展差异，是各区县的城市化水平差异的根本原因。

而城六区由于已经进入城市化成熟期阶段，城市化发展的动力由以工业为主的第二产业转变为以服务业为主的第三产业。事实上，2007年城六区第三产业比重平均为51.3%，在各区县中处于第一位，这也是其城市化率在各区县中处于第一的根本原因。

图1—2　2007年西安市各区县城市化率与第二产业比重的对比

资料来源：《西安市统计年鉴2008》

5.建成区面积不断扩大，人口密度持续下降

2000年以来，西安建成区面积不断扩大。2008年的建成区面积扩至369平方公里，与2000年的187平方公里相比，八年间增加了近一倍，而同期常住人口增幅为23%。二者共同作用的结果就是，建成区人口密度持续下降，如表1—4所示。

表1—4　2000—2008年西安建成区面积与人口密度变化情况

资料来源：2006年至2008年《西安统计年鉴》

建成区面积不断扩大和人口密度持续下降，有力地提高了西安主城区的经济与人口承载力，为未来西安的产业发展、人口的进一步集聚以及人居环境的改善提供了空间资源保障。但是，考虑到现阶段建成区面积的快速增加更多的是政府主导的结果，必须加强城市发展规划，引导城市人口合理分布，避免人口集聚不足，进而出现新城区运行效率低下的局面。

(三)西安城市化发展的质量分析

当城市化进入中后期直至成熟期之后，城市化发展模式将由外延型向内涵型转变，城市化发展速度将减缓，城市化进程的推进更主要的是依赖于城市化质量的提升。现阶段，西安城市化发展水平已经进入中后期，城市化发展的质量问题将日益突出，以下将对西安的城市化发展质量进行深入分析。

1.城市化质量评价指标体系与方法

本研究将采用如表1—5所示的指标体系对西安城市化质量进行分析。该指标体系由4个一级指标、17个二级指标和51个三级指标构成。由于对城市化质量具体内涵有不同的理解，相关研究在城市化质量的评价方面尚未形成一致的评价指标体系，尤其是在具体指标的设置方面差异较大，但是在对城市化质量基本内涵的理解方面比较一致。多数研究认为，应该从城市经济发展、社会发展、生活环境以及公共服务等方面进行评价。因而本研究也将从这四个方面着手，参考相关研究成果，结合西安城市化发展实际，并充分考虑数据的代表性和可得性，最终设计出西安城市化质量评价指标体系。在评价方法上，本研究采用排名法对西安城市化质量进行具体评价。现有研究关于城市化质量评价最常用的是排名法和目标值法。前者是通过计算各指标得分在城市群体中的排名来进行评价，后者则是通过计算各指标与该指标目标值的比率来进行评价。我们认为，城市化质量作为一个主观性指标，对其评价常常随着参照系的变化而变化，因而很难设定一个相对科学的目标值，而采用排名法，则有利于相对客观地反映城市化质量高低，为政策制定者提供推进城市化进程的决策依据。

参与排名的包括长春、沈阳、哈尔滨、广州、杭州、南京、济南、福州、海口、南宁、昆明、成都、武汉、南昌、长沙、合肥、郑州、太原、西安和呼和浩特20个省会城市。按照《中国城市竞争力蓝皮书》的研究，这20个省会城市同属于2007年全国最有竞争力的52个城市之列，因而，选择以其为参照系对西安的城市化质量进行评价是比较有价值的。具体的排名情况如表1—5所示。

表1—5　城市化质量评价指标体系及西安在20个省会城市中的指标排名(2007)

续表

资料来源：根据《中国城市竞争力报告》No.6、《中国城市统计年鉴2008》数据计算整理

2.西安城市化发展质量的具体分析

(1)城市化质量总体偏低，特别是社会发展和公共服务质量亟须提高

在四个一级指标中，排名最高的生活环境指数也仅为第10名，而经济发展、社会发展和公共服务三个指标都处于中下水平，尤其是社会发展指数在20个对比城市中位列倒数第四。表明现阶段西安的城市化质量整体偏低，尤其是社会发展质量和公共服务质量亟须提升。

(2)经济发展质量处于中下水平，经济发展的水平、速度和效益有待提高

经济发展是城市化的核心动力。反过来，经济发展质量也反映了城市化发展的质量。经济发展质量越高，城市化动力越充足，城市化发展质量就越高，反之则相反。

西安的经济发展质量在20个省会城市中位列第12位，发展质量中等偏下，相对较低。主要原因在于经济发展水平、发展速度和经济效益排名靠后，尤其是以人均GDP和人均财政收入衡量的发展水平处于倒数第一，表明相对西安的人口规模而言，总体经济规模过小，亟须加快扩大。

(3)社会发展质量尤其靠后，其中城乡协调、社会秩序是主要瓶颈

城市的突出特征就是人口的集聚和经济的集聚，二者相互耦合构成了城市社会网络，因而社会网络环境的好坏直接影响到人与经济的发展，进而影响到城市化发展质量。城市的另一个突出特征就是其与乡村的交互影响。二者交互影响的质量，也就是城乡协调度，也会对城市化发展质量产生显著影响。

在四个一级指标排名中，西安的社会发展质量排名是靠后的，在20个省会城市中位列倒数第四，表明西安的社会发展质量尤其偏低。而由三级指标可以发现，主要原因在于西安的城乡协调度以及社会秩序较差。这也是西安“大城市”与“大农村”并存格局的反映，当前西安农村经济社会发展相对滞后，尚没有为城市发展提供有效的外围环境支撑，难以与城市发展形成良性互动。另一方面，西安的城市社会秩序相对较差，尤其是交通安全秩序相对较差，市民缺乏安全感。

(4)生活环境质量处于中游，其中消费、生态和居住环境亟须改善

城市化红利的主要表现之一就是城市生活的经济性。城市化进程的推进往往伴随着城市生活环境的持续改善，因而生活环境质量是城市化质量的重要体现。生活环境质量越高表明城市化质量越高。

西安的城市生活环境质量排名第10位，处于中游水平。与其他三个一级指标的排名相比相对靠前，主要原因是西安的出行环境、文体娱乐环境较好，尤其是体育设施排名第一，而公交、邮电设施也进入前五名，但也要注意到其中的路网设施、文化设施水平相对较低，排名处于中下水平。而消费环境、生态环境和居住环境相对较差，排名均处于中下水平，尤其是住房质量、餐饮网点健全性、水源质量、绿化质量和污水处理的水平相对较低。

(5)公共服务质量处于中下，特别是行政与医卫服务水平尚需提升

公共服务体系是城市这个高级社会经济群落健康运转的重要支撑。公共服务质量的高低直接关系到居民生活水平的改善和城市产业的发展。

西安的公共服务质量在20个省会城市中位列第14名，处于中下水平，公共服务质量较低。尤其是行政服务质量倒数第一，无论是在服务质量还是服务效率方面均相对较低。而医卫服务质量较低，则主要是由于医疗质量水平偏低所致，排名位列倒数第三。在司法服务方面，服务效率较高，但服务质量和执法满意度相对较低。

二、西安城市化发展面临的形势与制约因素

(一)西安城市化发展面临的宏观形势

1.城市群化发展日益成为城市化进程的加速器

城市群是指由在一定距离内可以频繁往返、进行商务活动的若干不同等级、不同规模的城市所组成的、高密度的、关联紧密的城市群体。这种城市群所占的国土面积虽小，但其人力资源的聚集度和产业聚集度却相当高。群内城市间的经济、社会、文化联系密切，规模等级最高的中心城市对群内其他城市有较强的经济、文化辐射和聚集作用。

随着我国社会经济的快速发展，城市群的产生与发展逐渐成为了区域经济发展的突出现象。珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群等城市群的发展已经日趋成熟，而长株潭城市群、武汉城市群、关中城市群、中原城市群等一批城市群也开始成长。城市群的发展越来越成为区域经济增长的重要源泉，成为衡量一个地区乃至一个国家的经济社会发展水平的重要标志。无论是从区际竞争还是国际竞争的角度看，一个区域或者国家能真正参与到区际竞争的，实际上是城市群。城市群成为区域(国家)参与区际(国际)竞争与分工的基本地域单元，它的发展深刻影响着区域(国家)的竞争力，影响一个区域城市化发展的水平和质量，对区域经济持续稳定发展具有重大意义。

关中城市群作为一个成长中的城市群，“十二五”时期将进入高速发展阶段，并逐渐成为陕西乃至西北地区的重要经济增长极。而城市群之所以能够成为区域经济增长的重要源泉，根本原因在于城市群能在更大范围内实现资源优化配置，能让地理位置、经济实力及结构不同的城市承担不同的功能，实现城市间的分工合作，使得城市群能够获得比单个城市更大的分工收益和规模效益，而这其中，中心城市将发挥无可比拟的重要推动作用。这就要求西安这个关中城市群的中心城市，在今后的城市化进程中，除了进一步提高自身城市集聚度之外，还必须重视与周边城市的协调发展，加强与周边城市的分工协作，增强西安的城市辐射力，带动整个城市群的发展，进而反过来以城市群的发展加速自身的城市化进程，提升城市发展水平。

2.关中—天水经济区对西安城市化提出更高要求

2009年6月，《关中—天水经济区发展规划》正式通过国家批准，这为西安的城市化加速发展带来了机遇，但同时也对西安的城市化发展，尤其是城市化的发展质量提出了更高的要求。

关中—天水经济区包括陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、杨凌、商洛(部分区县)和甘肃省天水所辖行政区域，面积7.98万平方公里，2007年末总人口为2842万人，直接辐射区域包括陕西省陕南的汉中、安康，陕北的延安、榆林，甘肃省的平凉、庆阳和陇南地区。经济区地处亚欧大陆桥中心，处于承东启西、连接南北的战略要地，是我国西部地区经济基础好、自然条件优越、人文历史深厚、发展潜力较大的地区。加快经济区建设与发展，有利于增强区域经济实力，形成支撑和带动西部地区加快发展的重要增长极;有利于深化体制机制创新，为统筹科技资源改革探索新路径、提供新经验;有利于构建开放合作的新格局，推动西北地区经济振兴;有利于深入实施西部大开发战略，建设大西安、带动大关中、引领大西北;有利于应对当前国际金融危机的影响，承接东中部地区产业转移，促进区域协调发展。

《关中—天水经济区发展规划》将该地区的发展提升到了国家与西部大开发的战略层面，其意义不仅在于要加快经济区自身的发展，而且在于要通过经济区的快速发展带动大关中、引领大西北的发展，最终实现国家区域经济协调发展的战略目标。西安作为该经济区的核心城市，被定位为“现代化国际大都市”，从区位价值和城市功能来看，该定位具有现实基础，但是要真正成为现代化国际大都市，也要求西安进一步加快城市化发展，尤其是要加快提升城市化发展质量和城市现代化水平，增强城市的经济社会承载力和辐射带动力。

3.统筹城乡发展要求西安加快提升郊区(县)城市化水平

统筹城乡发展是我国当前及今后很长一段时期内的基本方略。改革开放以来，我国经济社会的发展取得了长足进展，但是农村经济社会的发展长期滞后，已成为制约我国国民经济和社会发展的瓶颈。在此背景下，国家提出了统筹城乡发展的战略，以破除城乡二元经济结构，实现农村与城市的同步发展，最终促进国民经济健康发展，切实提升人民生活水平。

就西安地区而言，“大城市与大农村并存”的格局是其城市化发展中的突出问题。虽然西安的总体城市化水平高达68%，主城区常住人口近450万，可谓名副其实的大都市，但是其郊区(县)的城市化水平却相对较低，尤其是郊四县的城市化水平不足30%，尚处于城市化的初级阶段。

西安郊区(县)城市化水平相对较低，农业人口过剩，工业经济欠发达，居民生活水平相对较低，难以对主城区城市化发展提供有效支撑，已经成为推进西安城市化进程的突出矛盾。要化解这一矛盾，加快西安城市化进程，根本途径仍在于积极实施城乡统筹发展战略，破除城乡二元结构，重点是加快提升郊区(县)的城市化水平。

4.西咸一体化发展战略使西安城市化发展机遇与挑战并存

西咸一体化发展战略的实施一方面使西安可以在更大范围内优化产业布局，完善城市功能分区，从而有效提高城市化质量水平，但另一方面，两市一体化发展可能会导致西安周边部分区县短期内面临更大的发展劣势，从而阻碍西安城市化进程的推进。

西安和咸阳作为毗邻的两座城市，需要在发展中不断协调产业发展、用地布局、基础设施建设和环境保护等方面的问题，加强两市在上述领域的合作与交流，以利于在合作与竞争中创造共赢局面，形成整体竞争优势。随着社会各界对西咸一体化发展战略认识的不断深化，近年来，西咸一体化进程也在不断加快。在具体操作层面，省政府已经开始直接参与推动，并制定了相关发展规划，预示着“十二五”时期两市一体化进程将进一步加快。

西咸一体化发展战略的实施，对整合两市资源和化解两市发展中的各种矛盾和冲突有着重要意义，尤其是为西安的城市化发展带来难得机遇。西咸一体化发展有利于西安快速扩大主城区规模，使城市资源在更大的空间内进行优化配置，促使城市功能分区更加合理，进而有效提升城市化发展质量。但是也要注意到西咸一体化发展为西安城市化发展带来的挑战。两市一体化发展的核心在于优势互补，并且在两市连接处设立共建区，完善基础设施配套。如此一来，可能会导致西安部分郊区(县)在短期内面临更大的发展劣势，从而制约西安整体城市化进程的推进。

(二)西安城市化发展面临的制约因素

从上述西安城市化发展的现状分析可以看出，主城区城市化质量不高和郊区县城市化速度较慢是现阶段西安城市化发展中的两大突出问题。对于其背后的深层制约因素，我们认为主要包括以下几个方面。

1.经济规模偏小、结构不优

经济的发展始终是城市化进程的第一动力，然而西安的城市总体经济规模偏小，增速相对较慢，结构不优，成为推进西安城市化进程的最大制约因素。

从经济总量来看，2007年西安市辖区生产总值1329.53亿元，在31个城市中排第14位，处于中游水平，不算很低，如表2—1所示。但是从人均水平来看，西安市辖区人均生产总值20818元，位列倒数第三。表明从人口规模的角度来看，西安的经济总量相对偏低，单位生产总值支撑的城市人口远高于其他城市，严重制约了城市化质量的提高。而从经济增速来看，虽然2007年西安市经济增速创历史新高，但是横向来看，市辖区的经济增速在31个城市中仅处于第24位，增速仍显缓慢。

表2—1　2007年省会(直辖市)市辖区综合经济指标对比

资料来源：《中国城市统计年鉴2008》

从产业结构来看，西安城市化发展面临的突出问题是第三产业发展相对滞后，劳动吸纳能力相对较低，对西安的城市化进程形成了一定的制约。

第三产业由于具有十分突出的集聚效应和规模效应，因而当区域经济水平发展到一定阶段之后，区域中心城市的第三产业将得到快速发展，城市产业结构将日趋软化，这是区域经济发展中的一个客观规律。从城市化发展角度来看，第三产业由于具有很强的劳动力吸纳能力，因而在城市化进程中发挥着至关重要的作用，是城市化进程的助推器。此外，第三产业的发展，一方面将通过生产性服务业的发展促进区域工业效率的大幅提升，从而推动工业经济的蓬勃发展;另一方面将通过消费性服务业的发展大幅提升居民生活水平，从而最终会有力地推动城市化发展的速度和质量。就省会城市而言，由于通常承担着区域中心城市的功能，作为省域政治、经济、文化中心，第三产业的发展相对更发达。

但是从表2—2省会(直辖)市市辖区第三产业比重及排名情况来看，西安的第三产业比重为47.16%，排名第27位。虽然排名靠前的城市有可能存在产业超前软化的可能，但是考虑到省会城市大多数人均地区生产总值已经较高，产业结构确实已经步入软化阶段，因而这一对比显示出西安的第三产业发展相对滞后。而从就业角度来看，西安市2007年第三产业的就业比重为51.80%，排名第21位，反映了西安的第三产业劳动力吸纳能力相对较低。因此，今后第三产业的发达程度将对西安城市化进程产生显著的影响。

表2—2　2007年省会(直辖)市市辖区第三产业产值与就业比重及排名

资料来源：《中国城市统计年鉴2008》

2.城市现代化水平相对较低

当城市化进程进入中后期，并逐步进入成熟期之后，城市化的发展速度将逐步放缓，而城市化质量的提升将成为城市化发展的首要内容。城市现代化实质上就是城市化发展的质量概念，意味着在科技发展和社会改革的背景下，城市发展水平进入了一个新的高度，是城市发展质量全面提高的社会发展过程。因此，城市现代化水平直接制约着城市化质量的提升，而现阶段西安的城市现代化水平相对较低，成为推进西安城市化进程的重要制约因素之一。西安城市现代化水平相对较低，突出体现为以下几个方面的问题。

(1)城市生活基础设施建设中的问题

①城市道路建设管理相对滞后

首先是西安的城市道路建设相对滞后。城市道路建设的完善程度，直接影响到城市生产与生活的效率和便利，因而是衡量城市化质量的一个重要标志。西安的城市道路经过长期建设取得了显著成效，尤其是进入新世纪以来，城市原有道路的改造和新道路的建设速度不断加快。但是从与其他省会城市的横向比较来看，西安的城市道路建设仍显不足。从人均城市道路面积来看，2007年西安为7.63平方米，在全国31个省会城市(直辖市)中位列第22位，该水平甚至比全部31个城市的平均水平还低1.38平方米，充分说明了西安的城市道路建设还亟须进一步完善。

表2—3　2007年省会城市(直辖市)人均道路面积对比情况　单位：平方米

资料来源：《中国城市统计年鉴2008》

其次是西安的城市道路养护管理水平相对滞后。突出表现在两个方面：一是原有道路的扩建改造方面，随着居民私家车的拥有量迅速增加，以及城市经济社会活动的日益频繁，居民对道路的需求量随之不断增加，原有的修建较早的一些道路的宽度、质量等越来越难以满足居民出行需要，亟须改造;二是许多道路的日常维护管理工作相对滞后，例如排水不畅导致西安许多路面在雨季经常出现严重的交通堵塞等问题。

②城市文化生活设施水平相对较低

西安城市文化生活设施建设水平相对较低，影响了居民物质文化生活水平的提高，从而制约了城市化质量的提高。随着城市化进程的推进，城市居民生活水平的提高，人们对文化生活的需求日益增加，突出表现在对公共图书馆、影剧院的需求方面。

在此，以公共图书馆和影剧院为例来说明西安的城市文化设施建设状况。西安虽然号称文化大省，但是与其他省会城市对比来看，每百人公共图书拥有量为58.3册，仅约为全国平均水平的一半，排名倒数第三;从影剧院数来看，每百万人拥有5.6个，虽然排名第11位，处于中上水平，但仍低于全国平均水平，与上海、北京、广州、武汉等城市相比，仅为后者的一半左右。上述数据表明，西安的城市文化设施建设确实相对滞后，亟须加强，否则势必对城市化进程的推进形成制约。

表2—4　2007年省会城市(直辖市)文化生活设施对比情况　单位：册、个

资料来源：《中国城市统计年鉴2008》

(2)生活方式与质量方面存在的问题

①生活方式现代化水平相对落后

生活方式的现代化是城市现代化的主要内容，也是城市化质量提升的突出体现。然而，现阶段西安的居民生活方式现代化水平相对滞后，对城市化质量的提升形成了很大的制约。

生活方式的现代化包括“吃、穿、住、用、行”等多方面的现代化。在此选择最有代表性的通信方式和出行条件来进行分析。表2—5描述的是2007年各省会城市(直辖市)每百人拥有的通信方式情况。可以看出，西安市民通信方式水平排名均相对靠后，处于中等偏下水平，移动电话的拥有水平甚至不及全国平均水平。而在最能体现生活信息化和时尚化的互联网的拥有量方面，西安排名第27位，每百人拥有的互联网接入数10.4个，比全国平均水平还低7.1个。上述数据表明：在全国范围来看，西安的生活现代化水平还相对落后。

表2—5　2007年各省会城市(直辖市)每百人拥有的通信方式情况　单位：个

资料来源：《中国城市统计年鉴2008》

从公共交通工具的发展方面来看，西安的人均拥有量也是相对较低的。西安每万人拥有公共汽车10.63辆，虽然高于31个城市的平均水平，但是从排名来看，位列第20位，处于相对滞后的水平;从出租车数量来看，每万人拥有出租汽车21.64辆，比平均水平略低0.41辆，位列第21位。从以上两组数据可以看出西安的公共交通工具发展相对滞后，难以满足城市居民生产生活的需要。即使考虑到2010年西安地铁即将通车，有助于提高居民出行便利性，但是与已经有地铁运行的北京、上海、广州等城市相比，西安的公共交通拥有量还是处于相对较低水平。见表2—6。

②总体生活质量水平与实现现代化尚有较大差距

西安城市居民生活质量水平相对较低，是制约城市化进程的另一个重要因素。在此由于缺乏全国的平均水平做参照，我们使用了北京市统计局评价北京城市现代化水平所采用的指标及其标准值对西安的总体生活质量水平进行测评，结果如表2—7所示。2007年西安市人均GDP指标的基本现代化实现程度为47.5%，而现代化实现程度仅为19.1%;人均住房面积的基本现代化实现程度相对较高，但这里还需考虑另一个因素，就是此处的人均值是以西安市户籍人口而非常住人口为基数测算的，实际实现程度应该要低于此数值;恩格尔系数距现代化实现程度尚有较大差距。总体来看，西安市的城市生活质量水平距离现代化实现程度仍有较大差距。城市居民生活质量水平能否快速提高，直接制约西安城市化进程的推进。

表2—6　2007年各省会城市(直辖市)每万人拥有的公共交通工具情况单位：辆

资料来源：《中国城市统计年鉴2008》

表2—7　2007年西安市城市生活质量现代化实现程度

资料来源：《西安统计年鉴2008》，北京市统计局研究报告

(3)人居环境建设和保护面临的问题

①城市绿化结构尚需优化

西安的城市绿化水平尚需进一步提高，尤其是生产、生活小区以及道路绿化水平需要提高。2007年西安市建成区绿化覆盖率达到39.70%，超过全国平均水平2.73个百分点，总体绿化率水平在全国地级城市中处于中游水平，但是人均城镇绿化面积仅为20.19平方米，约为全国平均水平39.81平方米的一半。此外，从绿地构成来看，西安的公园绿地面积占总绿地面积的78.2%，表明西安的绿地面积相对集中，而生产、生活小区以及道路绿化水平相对较低，亟须提高。

表2—8　2007年西安城市绿化率情况及与全国平均水平的对比

资料来源：《中国城市统计年鉴2008》

②污染治理水平有待进一步提高

从2007年西安环境污染治理情况来看(如表2—9所示)，西安的整体环境污染治理水平有待进一步提高。在工业三废处理方面，尤其是要强化工业二氧化硫的治理水平;而在城镇生活污水和生活垃圾无害化处理方面，无论是从处理率来看，还是从与全国其他城市的对比来看均相对落后，需要加强治理，以切实改善生活、生产环境。

表2—9　2007年西安市环境污染治理及其与省会城市对比情况　单位：%

资料来源：《中国城市统计年鉴2008》

(4)城市管理和公共服务中存在的问题

随着改革的不断深入，在加快推进城市化发展的新形势下，城市管理工作尽管日益得到各级政府重视而有所改善，但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题，制约着城市现代化水平的提高。

首先，城市规划仍显滞后。在积极推进城市化和城市现代化进程中，大幅度扩张经济总量、加快扩张城市规模与循序渐进完善城市功能一直处于矛盾之中，城市规划建设的负债经营虽然在迅速扩张经济总量和城市规模上成果裴然，却也给城市管理带来了明显的负面影响，增加了城市管理的难度，也影响了管理的质量。

其次，在管理观念上仍存在着“重建设轻管理”、“先建设后管理”、“重经济效益，忽视社会效益”、“重眼前利益，忽视长远利益”等普遍现象。

第三，规范管理和长效管理相对薄弱。政出多门、多头管理、职能交叉等局面时有出现，相关法规体系还不够完善配套，部门分散执法力度不到位，给依法管理城市带来困难。

3.郊区(县)城市化进程缓慢

(1)郊区(县)经济社会承载力较弱

当前，西安市郊区(县)工业发展相对缓慢，人居环境建设相对滞后，导致经济社会承载力较弱，制约城市化进程的推进。

首先，郊区(县)城市化发展的产业推动乏力。西安郊区(县)的主导产业多为过去计划经济时期的国有大中型企业，具有很强的植入性，加上其产品生产的特殊性和企业条块分割的影响，企业与地方经济联系较少，对地方经济的带动影响也较小。改革开放以来，由于体制等方面的原因，其产品结构、技术结构、市场拓展以及资产结构的调整优化进展缓慢，致使竞争力下降，生产衰退、企业亏损、职工下岗问题突出，从而很难进一步拉动郊区(县)城市化水平的提高。而近年来，通过设立工业园区，西安市郊区(县)也吸引了一批企业入驻，但是由于园区产业发展定位不明确，产业集聚效应较低，加上引进企业的质量参差不齐，企业之间关联度不高，导致郊区(县)整体产业发展速度不高，产业规模偏小。

其次，郊区(县)建成区人居环境建设相对滞后。相较于发展相对较快的西安市区而言，郊区(县)的发展水平明显滞后，县城人居环境水平相对较低。表现为道路及配套设施、文化体育设施尚不完善;布局规划相对滞后，建成区面积虽然在不断扩大，但相关的配套设施却没有跟上，导致县城大而不活。此外，由于尚未形成明确的功能分区，常常是商业、行政中心跟着新城区跑，新城区繁华的背后是老城区的衰败。

(2)小城镇非农产业基础薄弱

小城镇中能够承接中心市区产业和技术辐射、带动全镇乃至周围区域经济发展的主导工业部门相对缺乏。现阶段，西安大部分小城镇经济的主体仍是农业，非农经济居次要地位，且规模小、水平低，绝大多数的非农产业基本上由为小城镇本身及周围居民提供商品交易、文化、医疗卫生、教育和行政服务的第三产业构成，能够不断对农村富余劳动力产生需求，并为之提供就业岗位的推动型产业部门相对缺乏。这种情况使得产业发展缺乏扩张能力，小城镇经济发展缓慢，不但导致就业机会少，农民收入难以有效提高，而且还导致城镇建设资金缺乏，基础设施建设落后，难以为产业集聚和农业富余劳动力的迁入提供良好的条件，从而进一步制约了小城镇的发展。

(3)农业剩余劳动力规模较大

现阶段，西安市农业剩余劳动力规模仍相对较大。按照发达国家(地区)的经验，城市化进入成熟期之后，农业劳动力占总人口的比重大约为5%～10%。以10%的标准估算，2008年西安市户籍总人口772.3万人，农业人口412.6万人，相应的农业剩余劳动力规模在335.4万人;而考虑到实际中，已有相当数量的农业户籍人口在从事非农产业，我们以乡村常住人口来估算，2008年西安市乡村常住人口272.4万人，以此为基准，西安市的农业剩余劳动力仍高达195.2万人，如果按照当前的农业劳动力非农化速度，即年均迁移9.32万人估算，并假定西安的城市发展速度保持不变，尚需约21年才能完全消化掉农业剩余劳动力。

(4)农业产业化进程相对缓慢

农业产业化发展一方面有利于为农村富余劳动力提供更多的非农产业就业岗位，从而推动农业人口的非农化进程;另一方面有利于提升农业竞争力增加农民收入，从而提高农民生活水平，加快农村居民生活方式的城市化。因而，农业产业化对城市化进程的推进有着重要意义。西安具有良好的农业产业化发展基础和条件，全市已初步形成若干种植、养殖产业基地，如周至的猕猴桃生产带，临潼的石榴产业带，蓝田的奶牛产业带，长安、灞桥的蔬菜产业带，山区杂果产业带，西户路精品农业带等，农业区域特色已成格局，资源优势得到较好利用。

然而总体来看，其农业产业化进程仍相对缓慢，尚存在诸多影响农业产业化向纵深发展的因素。一是龙头企业发展仍然较慢，“龙头”作用弱，带动力不强，吸引力不足，辐射力不够，发展不平衡，龙头企业与农户间利益关系不顺，各自追求自身利益，难以形成利益共同体。二是市场约束增强，竞争更为激烈。国内市场上由于部分农产品结构不合理、品质下降，市场销售困难。国际市场上由于降低关税和减少非关税保护，国外农产品大量进入，农产品市场竞争更加激烈。三是农户组织化程度低，对农业产业化认识不足，新型的农业合作组织因各种制度因素制约得不到有效发育，从而导致农民的组织化程度低，难以适应社会化大市场的需要。四是大部分农业产业化经营企业的产品科技含量低。农业产业化的发展离不开科技的支撑，科技创新是推进产业化快速发展，促进产业化升级的主要动力，但由于科技研发能力弱以及科技推广体系不健全，导致涉农企业产品科技含量较低。

4.如何同周边城市协调发展

西安特殊的地理位置、巨大的城市规模和在全国特别是在西北地区经济社会发展中的地位等，决定了其在经济发展、城市建设，尤其是在相关资源利用、产业布局、环境保护、基础设施建设等方面必须要与周边城市取得协调，并有效发挥其区域中心城市的辐射力，带动周边地区的发展。目前这方面的问题尚比较突出，虽然近年来在区域合作方面取得了很大进展，但实质性的合作协商机制仍相对缺乏，西安与咸阳、宝鸡、渭南等周边城市在城市建设和用地布局、基础设施建设、水资源利用与保护、环境保护与治理等方面仍存在许多矛盾需要协调，而且随着西安城市规模以及产业规模的进一步扩大，与陕南的汉中、安康、商洛等在秦岭资源的利用保护方面，以及与陕北的榆林、延安等在产业的布局衔接方面都需要进一步的协调。能否通过城市间协调建立起西安与周边城镇和区域间产业的经济与技术联系，形成以西安为核心的区域整体竞争优势，势必对西安的城市经济社会发展产生重要影响，从而影响到西安的城市化进程。

三、西安城市发展定位与城市化模式选择

(一)城市发展定位

城市发展定位在经济社会发展中，直接关系到城市发展战略的制定、发展策略的选择、发展方向的确定。只有因地制宜的从客观层面上把握城市发展的定位、定性、定向，才能带动区域经济、社会、生态的综合发展。据此，根据西安地区的资源条件和外部市场条件，本着充分发挥西安城市比较优势，提升西安城市竞争力，最终提升西安的城市化发展水平的出发点，我们将西安的城市发展定位为国际现代化大都市、西北区域中心城市、世界旅游名城和国家科教中心。

1.国际现代化大都市

国际性现代化大都市，又称全球性城市，是在全球范围内，起到世界或世界某一大区域的经济枢纽作用的城市。它是工业化、城市化、现代化逐步推进的结果，也是世界经济活动越来越向国际化推进的产物。国际性城市最本质的特征就是在特定区位中，城市功能最为现代化。可以说城市现代化才能发展为国际性都市。它主要包括两方面含义：即现代化是质的规定性，大城市是量的规定性，两者的结合就是国际现代化大都市。

建设西安为国际现代化大都市并不仅仅是一个口号，而是具有坚实的基础依据，突出体现在以下几个方面。

(1)符合国家区域经济社会发展战略

《关中—天水经济区发展规划》的获批为西安建设国际现代化大都市提供了宏观政策支持。规划中对西安的发展目标定位为“实现西(安)咸(阳)经济一体化，形成国际现代化大都市”，是对西安城市化跨越式发展的有力支持。

事实上，将西安发展成为国际性都市，也是西部地区经济社会发展，尤其是推进城市化建设的客观需要。西部地区的城市化建设是在占我国国土面积56%的广阔地域内面向占全国28%的人口展开的，该区域城镇密度和经济规模较小，城镇规模等级较低，城镇间缺少互补互助的分工合作联系，各级城镇的发展相对分散，很难形成合力，面对这么大的面积和众多的人口，西部的城镇化进程具有长期性和艰巨性，因而迫切需要有几个经济实力强、功能比较完善且具有典型示范作用的国际性城市，通过它们带动一批中小城市发展，形成不同规模、不同层次、不同功能的城市群，构成西部对内对外开放的纽带，从而有效连接东部、中部地区，广泛接纳外来的各种商业机会，并通过城市的转化，向腹地和广大农村进行辐射渗透。

(2)符合西安自身的经济社会资源优势

建设国际现代化大都市，符合西安自身的经济社会资源优势。现代城市经济社会发展中面临的一个突出问题，就是城市间竞争，而要在竞争中胜出，就必须充分发挥城市自身的经济社会资源比较优势，形成差异化核心竞争力。西安独特的经济社会资源优势决定了其发展国际性大都市的可行性与必要性。首先，西安具有良好的区位优势，它是新亚欧大陆桥中国陇海—兰新线上的最大中心城市，同时也是关中—天水经济区、关中城市群的核心城市，为其国际性大都市的发展提供了广阔的经济社会腹地。其次，西安具有独一无二的历史文化优势，作为十三朝古都和世界四大文明古都之一，是世界著名的历史文化名城，在全球享有较高知名度，为西安的国际化城市品牌推广提供了基础条件。第三，西安的科教实力在全国排名前列，是我国重要科研、高等教育、国防科技工业和高新技术产业和先进制造业基地，加之关中高新技术产业带和星火产业带的建设，为西安的发展奠定了雄厚的、极具潜力和发展前景的经济基础和广阔的发展空间。最后，西安作为陕西省省会、西安大都市圈的核心，在西部地区金融、商贸优势明显，被联合国工业发展组织确定为中国最具活力的六大城市之一。

2.西北区域中心城市

当前西安已经是关中城市群、关中—天水经济区的区域中心城市，但考虑到西安的区位优势，以及社会经济条件，更应该将西安城市发展定位为西北区域中心城市。

区域中心城市并不仅仅意味着该城市的经济社会发展水平处于区域领先地位，更重要的是中心城市对周边城市具有很强的辐射带动能力，充当着区域城市网络的节点功能。西安作为关中城市群和经济区的中心城市，其产业结构不断优化，产业布局日趋合理，对周边城市的辐射带动能力日益增强。随着这种趋势的发展，今后西安的城市功能将更多地集中于第三产业的发展，在区域中承担着创新中心、商贸中心、金融信息中心、科教中心、科技人才以及科技资源输出等服务功能。考虑到一方面今后信息化程度日益提高、交通道路设施日趋完善，西安与西北腹地的距离将日益缩短，相应的经济社会联系也将日益紧密;另一方面，西北腹地城市化进程的推进，人口将逐步向城市集中，西北中小城市规模将逐渐扩大，随之与西安这座国际性大都市的联系将必然增多。因而，西安作为区域中心城市的辐射带动力必将逐步越出经济区，而进一步向西北腹地中小城市渗透。

因而，将西安的城市发展定位于西北区域中心城市，有利于避免出现规划滞后的局面，并且有利于更好地发挥以西安为中心的经济区的辐射带动能力，实现经济区经济实力不断增强和整个西北地区经济加快发展的双重战略目标。(www.daowen.com)

3.世界旅游名城

世界旅游名城是西安城市发展的另一个重要品牌。独特的历史人文资源和丰富的自然资源为西安打造“世界旅游名城”提供了独一无二的资源优势。西安是一个闻名于世的历史文化名城，有着3100多年的建城史，是中华文明的发祥地之一，先后有13个王朝在此建都，国都地位长达1100多年，其中周、秦、汉、唐是中国历史上最强盛、最辉煌的时期，留下了丰富的文化遗产。经过几十年的发展，西安又成为一座现代化的文明城市。西安地跨秦岭山地和渭河平原两大地理单元，秦岭是一条巨型山脉，是我国南北自然地理条件的天然分界线，是我国生物多样性最为丰富的地区之一，秦岭还是一座典型的褶皱断块式山地，北坡陡峭险峻，与北部陷落式的渭河平原形成鲜明对比，河流切割明显，形成独特的地貌特征，具有发展休闲度假旅游、生态旅游、科学考察等多种旅游的丰富自然资源。

旅游业作为西安最具特色产业，努力塑造“世界旅游名城”形象，将对西安的经济结构调整和经济社会发展有着很强的带动作用。首先，旅游产业作为一个与生活质量水平密切相关的产业，其需求具有长期性和可持续性，作为城市支柱产业能够为城市经济发展提供不竭的动力;其次，旅游产业具有很强的消费带动能力，并具有很强的劳动力吸纳力，因而对西安的城市化发展具有重要意义;第三，旅游产业的发展由于对城市以及景区基础设施及配套设施有较高的要求，从而有利于带动城市基础设施建设，快速提升城市品位;第四，旅游产业的发展还将有利于低成本的对城市品牌进行宣传，扩大城市的全国乃至全球认知度，有利于城市开展对外经济社会交往，推进城市现代化、国际化进程。

因此，充分发挥西安高附加值的人文与自然资源优势，努力打造“世界旅游名城”，应该成为西安城市发展的主要定位之一。

4.国家科教中心

西安城市发展定位为国家科教中心，与全国其他城市相比，具有显著优势。首先，在全国500万以上人口的大城市中，西安科教实力名列前茅，创新力指数这一核心竞争力在副省级城市中排在第4位，进行创新活动的资源优势较为明显。其次，西安市拥有各类科研技术机构3000多个，每年有3000多项科技成果产生，其中重大科技成果1000项左右。第三，西安拥有普通高校、军事院校、成人高校和民办院校108所;每万人中在校大学生超过800人，居全国之首，高素质人力资源充裕。第四，目前，西安在航空、航天、兵器、电子、通信设备、生物医药等高新技术产业等领域，已经是全国重要的科研、生产基地。

将西安城市发展定位于此，有利于充分发挥西安在科教资源方面的比较优势。而从城市化角度来看，该定位意味着今后知识型企业与人口在西安的高度集聚，这将对西安的城市化从两方面产生影响：一是将赋予西安的城市化进程浓厚的科教特色;二是将从生产、生活需求方面对西安的城市化进程产生重大影响。

(二)西安城市化发展模式选择

有了明确的城市发展定位之后，紧接着的一个问题就是，选择何种城市化模式来推进城市化进程。现阶段，我国理论界和实践层比较认同的城市化发展模式是“大、中、小城市与小城镇协调发展”，但各地由于资源环境条件，以及经济社会发展差异巨大，因此在实践操作中，实际上是各有侧重。

根据西安社会经济发展的现实条件，我们认为，西安应该选择“依托城市群，以‘大城市+卫星城’为核心，兼顾小城镇”的城市化推进模式。

1.依托城市群

城市群的快速发展日益成为我国区域经济发展中的一个突出现象，其发展使得群内城市间的经济社会资源配置得以在更大范围内优化配置，从而极大地提升了群内城市竞争力。城市群内每一个城市的发展不再是城市自身的事情，而是与群内其他城市间通过各种机制密切联系着。关中城市群作为我国重要的城市群之一，发展速度不断加快，群内城市间的经济社会往来日益密切。而西安作为关中城市群的中心城市，其城市化发展自然更要考虑到整个城市群的发展。一方面，西安的城市发展规划在城市生产、生活功能分区以及产业布局等方面必须考虑到与群内其他城市相协调，西安除了负责为本市市民、企业提供各种现代化城市服务之外，还将承担越来越多的为群内其他城市提供城市服务的职能;另一方面，西安的城市发展过程中，应该充分重视与群内其他城市在产业、生活等资源方面的优化配置，促进群内第三产业向西安集聚，提高产业集聚度和人口集中度，充分发挥中心城市的规模效应和集聚效应，借此快速提高城市化质量效益。

2.以“大城市+卫星城”为核心

当前西安的城市化进程中面临的突出问题，就是主城区现代化水平不高、郊县城市化进程缓慢，城乡二元结构仍较为明显。因此，我们提出推进西安城市化进程的核心载体应该选择大城市和卫星城。其中，大城市是指西安的主城区，卫星城是指阎良区、临潼区以及四个郊县县城。

(1)以大城市为载体提升城市现代化水平

以西安主城区为载体，重点是提升城市化质量，也就是西安的城市现代化水平。只有在人口和生产要素高度集中的大城市，谈提升城市现代化水平，提高城市化质量才是有意义和有可能的。大城市的发展减少了对自然资源的破坏，是最节约土地的发展模式，可以有效避免广种薄收的粗放式开发，对克服西部地区劣势，加大人口集聚度，改变原有的城乡二元结构，提高基础设施建设投资效益都有积极作用。

(2)以区县城区为载体加快郊区(县)城市化步伐

对于加快郊县城市化步伐，通常认为应该大力发展小城镇，而我们的观点是，西安郊区(县)的小城镇大多规模偏小，而且缺乏工业基础，仍以非农产业为主，这与沿海发达地区小城镇块状经济活跃不同。如果大力发展小城镇，则势必需要政府大量资金投入，而即使投入了巨额资金，如果小城镇缺乏产业基础，从而缺乏可持续的发展动力，也未必能够提升小城镇的非农化水平。

因而，考虑到政府资金的有限性以及操作的可行性，我们主张以区县城区发展为载体，通过完善区县城区生产、生活基础设施、促进区县工业发展，提高产业集聚度，做大做强县域经济，加快郊区县城市化进程。

3.兼顾小城镇

主张大力发展中心市区和郊区县城区，并不意味着排斥小城镇的发展，而是兼顾小城镇发展。这样的小城镇多为一些特色资源小城镇，或依靠农业产业化发展，例如作为银桥乳业奶源基地的临潼相桥镇，或依靠旅游发展壮大，例如周至县楼观镇，或依靠工业发展壮大，例如户县草堂镇。对于这样的发展条件相对较好，或者已经具备了一定产业规模的小城镇，应该通过完善基础设施建设、引导其产业健康发展等措施助其进一步发展壮大，成为农村地区的人口和产业集聚地，进一步加快城市化进程。

四、推进西安城市化进程的思路、原则与战略目标

(一)总体思路

根据国家和陕西省城市化的总体部署，按照《关中—天水经济区发展规划》提出的要求，通过完善城市功能和增强城市管理水平，提升西安市区现代化水平;通过完善卫星城功能、做大做强县域工业和兼顾特色小城镇开发建设，显著提高郊区城市化水平。加快实现西咸一体化，建立健全西安与周边城市的协调发展机制，增强西安对周边城市的辐射带动能力，构建起国际现代化大都市的基本框架。

(二)推进西安城市化进程的原则

1.规划先行

改进规划思想和方法，完善城市总体规划和各类城镇发展规划，增强规划的科学性、系统性和前瞻性，注重城镇空间合理布局，做到规划科学、建设有序，用科学的规划调控和引导城市化健康发展。

2.城乡统筹，协调发展

正确处理城市发展与经济、社会、资源和环境的关系，使城市化与人口、资源、环境协调发展。妥善处理城市化进程中的城乡关系，促进城乡共同进步，既要重视中心市区城市现代化水平的提高，也应重视郊区(县)城市化进程的推进。

3.体现特色，保护文化

要保护好、开发好历史和民族的特色文化，无论是老城、老镇改造还是新区、新村建设，都要把历史文化遗产保护好、开发好，特别是对名城古镇和历史街区、历史建筑，要实施严格的保护措施，同时吸收现代文化精粹。

4.以工业化和信息化促进城市化

工业化作为城市化的基本动力，应该加速推进新型工业化进程，同时积极推进信息化，为城市化加快发展奠定经济与技术基础。

5.完善和发挥区域中心城市功能

在发挥西安政治中心、文化中心和国际交往中心功能的基础上，完善和增强经济、交通、金融、信息、科技和教育等多方面功能。

(三)西安城市化发展的战略目标

1.西安城市化发展水平目标

(1)西安人口与城市化水平的预测

方法一：依据城市化率发展趋势及历史经验

2000—2008年八年间，西安城市化率年均增加约为1.4%。考虑到西安城市经济社会发展仍保持着较快的速度，我们预期未来几年的城市化率仍能维持1.4%的增幅。但根据发达国家和地区城市化发展的历史经验，当城市化率达到70%之后，城市化进程在发展速度上将逐渐放缓，年均城市化率增幅在1%左右，而考虑到西安的发展实际，及关中城市群和关中—天水经济区的发展，我们预计西安的城市化率进入70%之后，增速放缓，但应该能维持在1.2%的年均增长水平。据此，我们估算出，西安的城市化水平在2015年应该能达到76.3%，在2020年达到82.3%。

方法二：依据城市常住人口与城镇人口变动趋势估算

西安市2000—2005年五年间常住人口年均增长13.1万人，2005—2008年三年间年均增长11.9万人，而2008年较之2007年仅增加了6.9万人，增幅有下降趋势，但是考虑到西安城市经济发展逐渐步入快速发展阶段，再加之相关配套制度创新，我们预期未来5—10年，常住人口年均增幅应该能维持在10万人;意味着到2015年西安常住人口将达到908万人，2020年达到958万人。

城镇人口方面，2000—2005年五年间和2005—2008年三年间年均增长均约为18万人，增长比较平稳，据此估计未来5—10年城镇人口的年均增幅仍将维持在18万人的水平上。意味着到2015年西安城镇人口将达到691万人，2020年达到781万人。

按照此数据推算，西安2015年城市化率将达到76.2%;2020年达到81.6%。

(2)西安市城市化发展水平的战略目标

根据上述预测，综合推算，我们将西安城市化发展战略目标设定为：“十二五”期末，西安全市常住人口达到910万人，其中城镇人口690万人，城市化率达到76%。到2020年，西安市常住人口达到960万人，城市化率达到82%。

表4－1　西安市城市化水平发展战略目标

资料来源：根据表1—1、表1—2资料整理

2.西安城市化发展质量目标

在城市化发展质量方面，由于发展质量的评价本身就是一个动态的过程，无法给出一个定量的目标，在此仅给出导向性战略目标。按照本研究第一部分的城市化质量评价指标体系，在经济发展、社会发展、生活环境以及公共服务四个方面，力争“十二五”期末进入前10名，西安主城区基本实现现代化;到2020年，力争进入前6名，实现城市现代化。

3.城镇体系发展的战略目标

彻底改变西安市当前一城(主城区)独大的局面，形成主城区+卫星城+小城镇协调发展的城镇体系。

在主城区人口规模迅速增加的同时，重点卫星城初步建设成为具有相当规模、相对独立、设施齐全、功能完善、各具特色的新城。

在人口规模方面，按照前述方法估算，2015年，户县、蓝田、周至县城城区人口规模达到16万人左右，2020年达到18万人左右;高陵2015年县城城区常住人口达到8万人左右，2020年达到10万人左右。

力争基本建成一批经济发达、布局合理、规模适度具有较强辐射力的小城镇，常住人口达到1万—2万人左右。基本形成分工有序、优势互补、布局合理、协调发展的城市新格局。

五、推进西安城市化进程的重点任务

针对现阶段西安城市化发展中的突出制约因素，我们认为，“十二五”时期，西安城市化进程的重点任务应该选择，一是加快郊区(县)城市化步伐，促进城乡统筹发展;二是加快市区现代化进程，提升西安城市化发展质量。

(一)加快郊区(县)城市化步伐，统筹城乡发展

1.加快郊区(县)城区发展

“十二五”时期，要紧紧抓住推进城市化的历史机遇，切实加快郊区(县)城区的经济社会步伐。重点是不断拓展和完善县城功能，加大基础设施和公共服务设施建设力度，发展各具特色的郊区(县)经济，使郊区(县)发展水平跃上一个新台阶，增强郊区(县)尤其是县城的辐射功能，带动周边地区经济和社会的发展。

(1)明确郊区(县)城区发展定位

郊区(县)要根据各自的发展基础和条件，促进功能完善，既分担市区的相应功能，又承担本地区的综合功能。“十二五”期间，要集中力量，对长安、灞桥、临潼三个郊区和户县、蓝田、周至、高陵四个郊县进行重点开发建设。

长安与西安主城区接壤，采取直接融城发展战略，承担主城区部分城市功能。依托大学城和航天基地的发展，大力发展商贸业，改善购物、娱乐等生活消费环境，进一步提高人口集聚度，成为西安重要的住宅区和商贸区。

临潼作为西安的城市副中心，继续推行“旅游兴区，工业强区”的发展战略。以建设国际旅游产业基地为目标，形成多元化旅游产业格局。以新丰、零河工业园区、食品制造业基地、装备制造业基地发展为依托，形成旅游、工业协调发展的城乡统筹发展格局。

阎良依托国家航空产业基地，延伸产业链，提高产业集聚度，打造航空产业集群。

户县、蓝田、周至、高陵四个卫星城要发挥各自的比较优势，不断完善综合服务功能，发展成为本地区的综合经济中心和旅游服务基地，促进本地区工业化和城市化水平的提高。

(2)对功能分区合理规划

科学合理规划商业区，协调不同利益群体之间的经济竞争;按照产业集聚要求和产业政策导向，鼓励大部分企业向工业小区集中，统一建设基础性公共设施，提高土地与其他各项资源的利用率。

郊区(县)规划的设计宜采用招投标制度，应出台具体措施鼓励和吸引公众参与城区建设规划，使城区布局规划满足多元化需求;严格执行专家评审制度，使城区规划达到最优化。

(3)加快城区产业发展

郊区(县)的发展要坚持以产业发展为中心，不断提高自身的经济实力，增强与市区的经济联系和对农村经济的辐射力。“十二五”期间，郊区(县)要立足于自身的功能定位，从资源条件和比较优势出发，培育各具特色的主导产业，成为具有较强经济实力和辐射力的经济中心。

一是以开发区和工业区为依托，发展有优势的劳动密集型工业、为市区配套的工业，积极吸收市区转移出来的加工业，有条件的还可以发展高新技术产业和附加值高的现代加工业。

二是加快发展服务业，尤其是依托中心市区巨大的市场需求，大力发展旅游、休闲、住宅和文化娱乐等服务业。

三是总结推广经开区与高陵县共建泾渭工业小区以及高新区与户县共建草堂科技产业基地的经验模式，推动经开区以及高新区与蓝田、周至建立类似的共建区，借助国家级开发区的先进管理经验、雄厚资金优势以及产业技术优势，带动县城工业发展。同时也有利于形成市区与区县合理的产业梯度，增强市区产业承载力和辐射带动力。

(4)加强基础设施建设和环境保护

坚持基础设施先行并适度超前的原则，加大对郊区(县)基础设施的投入力度。按照市区的标准严格保护郊区(县)环境，确保在经济发展和城市建设的同时环境质量保持稳定，提高郊区(县)的承载能力。

加强联系郊区(县)与市区之间的交通设施建设，大力发展公共交通。加强区域内交通设施建设，完善区域内交通运输网络，建成功能结构合理、设施较为完善、具有较高服务水准的交通运输体系。

加强郊区(县)市政公用设施建设，提高市政基础设施配套能力。建设、改造一批自来水厂、变电站、电网;有条件的郊区(县)推进天然气入户，推广使用天然气;加强集中供热系统建设，发展集中供热。

加快郊区(县)信息网络基础设施建设，铺设一批电信光缆和有线电视光缆，建设高速信息网，推进数字化、网络化进程。

加强郊区(县)环保设施建设，建设一批污水处理厂和垃圾处理厂及其配套设施，提高污水处理和垃圾处理能力。加强生态环境建设，搞好环境绿化美化，完善绿化体系，加大城区街道、公园、小区绿化力度，增加公共绿地，建设园林式郊区(县)。

(5)加强公共服务设施建设

加强教育、医疗、文体等公共服务设施建设，提高供给能力和服务水平，形成高质量的生活服务体系，真正使县城具备相对独立的较完备的功能，拥有相对优越的人居环境。

加大教育投入，改善办学条件，提高教学质量，鼓励市区名牌学校到郊区(县)办分校，建设一批在全市有重要影响的高标准示范学校，开展远程教育，为郊区(县)居民特别是其子女提供就地接受良好教育的环境和条件。

加强医疗卫生设施建设，改善县城医疗条件，特别要加快急救中心、老年病防治、社区医疗服务设施建设，开展远程会诊、远程医疗，满足居民多层次的健康需要。

加强文化体育设施建设，兴建一批文化馆、图书馆、博物馆、体育场馆等，满足居民高质量的生活需要。

2.加大特色小城镇扶持力度

发展小城镇是加快农村工业化和城市化的重要途径，也是提高全市城市化水平的重要环节。建议西安市将重点扶持特色小城镇作为小城镇建设的主要任务。“十二五”时期集中资源，大力扶持阎良的关山、武屯，临潼的零口、新丰等除县城城关镇之外的56个具有特色资源优势的市级重点镇和优先发展镇，尽快发展壮大，发挥其农村地域性经济、文化中心的作用，把特色小城镇建设成为带动农村工业化的基地和集聚农村人口的重要场所，促进远郊地区工业化和城市化水平的提高。

(1)打造小城镇特色经济

发展小城镇的关键在于繁荣小城镇的经济。要根据小城镇的特点，依据当地的区位优势、资源优势，以市场为导向，以产业为依托，分类确定小城镇的建设和发展目标。

对具有工业产业优势的，开展镇企联建，打造工业综合型小城镇;对具有自然资源优势的，打造休闲度假旅游居住型小城镇;对商贸流通较为发达的，打造商贸型小城镇;对以农业为主的，抓好特色农业和相关产业链延伸，打造农工商特色小城镇。

围绕发挥小城镇功能，兴办各种服务业，因地制宜发展各类综合性和专业性商品批发市场。推进小城镇产业园区建设，进一步完善现有开发区和工业园区的基础配套。在确定的省市重点镇每镇设立一个独具特色的产业园区，完善基础设施配套，加快产业发展。

积极开展乡镇企业二次创业，通过完善基础设施建设，加强服务，吸引乡镇企业向小城镇集聚，鼓励农村新办企业向镇区集中。

(2)充实和完善小城镇功能

尽快完善小城镇产业布局和土地利用规划，编制“十二五”期间小城镇规划建设实施方案，全面系统安排小城镇基础设施建设实施计划。

进一步加大对小城镇基础设施和公共服务设施的投资力度，逐步完善道路、能源、给排水、供热、垃圾处理、电信等设施，切实改善小城镇的生产条件和居住条件。

高标准进行小城镇的环保设计与绿化美化设计，大力发展以植树种草为中心的绿色产业，创造空气清新、环境优美、生态良好的村镇环境。切实搞好农村环境整治和村容村貌治理，彻底改变村镇环境脏、乱、差现象。

(3)提高小城镇建设质量

引导和鼓励企业参与小城镇建设和改造，在小城镇适宜居住的地块开发建设低密度、低容积率、环境优美、交通便利的居住区。

从小城镇自然、历史文化特色出发，开展形式多样的整体设计，精心塑造富有特色的小城镇形象，提高小城镇建设品位和档次，形成风格各异的现代化中心镇。

城镇建设要坚持“先规划、后建设，先设计、后施工，先地下、后地上”的原则，严格进行规划管理，规范建设程序，强化运用法律手段对规划、设计、施工进行监管。要广泛采用现代科学技术，应用新型建筑材料，提高建筑施工的科技含量，确保城镇建设的工程质量。

3.全力推进农业产业化升级

农业产业化发展，有利于增强农业竞争力，切实增加农民收入，从而为农村传统生活方式向现代化生活方式转变提供坚实的经济基础。西安的农业产业化发展经过多年发展，已经具备了良好的基础。建议在“十二五”时期，从以下几方面着手，进一步推动农业产业化发展升级。

(1)继续采取切实措施，培育壮大龙头企业

龙头企业是农业产业化发展的“火车头”，继续培育壮大龙头企业，应该是当前推进农业产业化工作中的首要任务。一是经过筛选，对现有发展潜力大的龙头企业通过政府支持、资产重组、包装上市，促使其有一个质的飞跃;二是加大招商引资力度，政府有关部门应加强涉农项目库建设，立足西安特色资源优势，策划、推介出一批有吸引力的优势项目，吸引境内外客商投资建厂;三是进一步优化招商环境，用优良的政策环境、服务环境、法制环境、市场环境吸引“洋龙头”入驻;四是建议有关部门牵头成立扶持龙头企业发展顾问团，对骨干龙头企业逐个把脉会诊，帮助制定切合实际的发展战略，增强企业的市场竞争能力;五是为龙头企业发展创造良好的税收、金融等外部环境。

(2)实施标准化生产，提升农产品质量和市场竞争力

面对国内市场竞争加剧和国际市场技术壁垒日益增多的双重压力，提高农产品质量，注重农产品安全，实施农产品标准化生产已成为推动农业产业化发展的当务之急。对此，一是要加大农产品质量安全的宣传教育。要让所有的企业和农户都懂得，产品的质量和信誉是生产经营的生命线，保证生产、加工、流通和销售全过程实行严格的标准化操作;二是要整顿农业投入品市场，持之以恒地维护投入品市场的纯洁性，保证农民购买农药、化肥、除草剂、饲料、兽药等安全可靠。三是要在农产品生产、加工、运输、储藏等环节上全程监管和控制，尽快建立质量制约追溯机制，从源头上控制农产品品质和安全。

(3)加快专业合作组织的培育扶持，提升农民组织程度

农民专业合作组织发展是现代农业发展的必由之路。加快专业合作组织的培育扶持，一是要加大宣传、发动、引导和扶持力度，让广大干部群众真正认识到不能再走过去一家一户“小农经济”的独木桥，走合作化的路子才是“阳光大道”，激发农民的合作意识;二是要引导农合组织坚持正确的方向，按照合作制原则发展，建立和完善组织章程、决策经营事项、财务管理使用等内部制度，提高规范化管理水平;三是要对农民专业合作组织实行税收优惠，落实对农民专业合作组织的资金扶持，推动银行、信用社等金融部门要积极给予信贷支持，加强农民专业合作组织信息网络建设。

(4)完善科技推广服务体系，发挥科技创新的支撑作用

针对涉农企业农产品科技含量较低的问题，一是整合科技资源，下大力气对农产品关键加工技术进行攻关。二是培育和引进一批优良农林牧渔新品种，加快农作物新品种的更新换代和畜禽品种的改良步伐。同时注意加强良种配套技术研究。三是对具有辐射面广、带动力大，并能产生重大经济效益和社会效益的成熟技术成果进行有组织、有计划的示范推广，提高科技成果转化率，创出一批有较强竞争力的名牌产品。四是加强科技培训推广体系建设，有组织、有计划地对基层农村干部和广大农民进行培训。同时加快乡镇农技的改革和农村科技服务方式的创新。

4.加快农村剩余劳动力转移

(1)大力开展农村教育培训

通过对农村剩余劳动力的教育培训，着力提高劳动力素质，增强其就业转移能力。一是要充分利用现有的农业职教体系，根据劳动力市场需求，加强对农民工就业技能的培训，合理安排培训内容，提升培训质量。二是在培训过程中，要有计划、有目的、多渠道、多形式地开展农民工培训教育，努力打造劳务精品，增强农民工进城务工的竞争力。三是创新思路，将招生、培训、就业输送有机结合起来，实现有的放矢的订单式职业技术培训服务，提高就业成功率。

(2)培育和规范劳动力中介组织

加强劳动力中介组织的培育和规范，提高农村剩余劳动力有效转移的组织化程度，实现劳动力转移的长期化、规范化和信息化。一是引导建立农村劳务输出协调服务机构，建立省、地、县、乡(镇)垂直的劳动力资源供求信息传递网络，保障劳务输出的及时性、有序性和稳定性。二是积极培养劳务输出带头人，发挥能人带头示范、扩散效应，通过有专业特长和职业技能的劳务输出带头人来带动一片、转移一片，增加农民收入。三是加强对劳动力中介组织的监管，加大对农民工求职过程中的上当受骗案件的法律援助力度，最大限度地保护他们的利益。

(3)优化农业结构延伸农业产业链

以农业结构优化和农业产业链延伸为关键环节，实现更多农村剩余劳动力的就地转移。一是以城市需求为依托，加快郊区(县)农业结构优化，主要任务是通过改变种植结构和发展林牧副渔业，提高经济作物比重，拓展农业深度和广度，提高农业就业容量。二是通过大力发展农业产业化，引导农产品深加工发展，延伸农业产业链，创造更多的劳动力就业机会，从而减少农业剩余劳动力数量。

5.进一步推动山区生态移民

山区生态移民是快速提升山区农民生活水平、彻底改变其传统落后生活方式、保护生态脆弱地区资源环境的根本途径。针对现阶段山区移民过程中出现的突出问题，建议从以下几方面着手，进一步推动山区生态移民。

(1)在移民工作中采取“先易后难”的方针

选择移民村庄时，应充分考虑路途的远近、经济的强弱、人居环境的优劣、移民户的意向等。对“外迁”下山移民对象，首先要让有就业门路、经济实力和生存技能的农户下山;其次是重点帮扶受灾农户移民。

(2)集中安置与分散安置相结合

以政府引导、群众自愿的方式采取集中安置，完善集中安置区的生活配套设施，消除移民生活后顾之忧。同时要考虑通过购房补贴等方式，实现分散安置的移民方法。

(3)建立多元化移民服务体系

一是宣传发动要进村入户，做到家喻户晓、人人皆知，在宣传发动中，用移民工程造福于民的原理去发动移民户的自觉性与积极性;二是要尽最大努力解决移民户在移民过程中出现的种种困难，使他们能安置得下、富裕得起;三是要对移民对象进行分批培训，竭力帮助他们寻求就业门路，真正做到“安居乐业”。

(二)加快市区现代化进程，提升西安城市化质量

城市现代化是在城市化的基础上，城市发展水平不断提高，城市经济社会以及居民的生活方式和生存环境等由传统社会向现代社会发展的历史转变过程，因此，城市的现代化水平是城市化质量的重要体现。城市的现代化是一个复杂的系统工程，既包括经济的现代化、设施的现代化，也包括环境的现代化、管理的现代化，而西安市区现代化进程相对滞后，制约了城市化质量的进一步提升。因而在“十二五”时期，加快市区现代化进程，提升城市化质量，就成为西安城市化发展的重点任务之一。

1.优化市区布局与产业发展

(1)优化市区功能与布局

“十二五”时期，市区要立足于不断增强区域政治、文化中心和国际交往中心的基本功能，进一步开拓商务服务、金融服务、文化服务等功能，加快重点功能区开发建设，促进市区功能调整。将市区部分科技、教育、卫生、物流集散等方面功能向郊区疏散。

主城区布局方面，做到凸显“九宫格局，棋盘路网，轴线突出，一城多心”的布局特色。以二环内区域为核心，发展成商贸旅游服务区;东部依托现状发展成工业区;东北部结合浐灞河道整治建设成居住、旅游生态区。东南部结合曲江新城和杜陵保护区发展成旅游生态度假区;南部为居住和文教科研区;西南部拓展成高新技术产业区;西部发展成居住和无污染产业的综合新区;西北部为汉长安城遗址保护区;北部形成装备制造业区和中央商务区。

(2)调整市区产业结构

加快服务业的发展，提高第三产业密集度。第三产业的高度发达，是西安未来城市化发展的必然趋势。一方面作为区域中心城市，意味着西安将承担越来越多的金融保险、商贸物流、邮政电信、文化体育、休闲娱乐以及各类知识密集型服务业功能，因此加快第三产业发展，有利于增强西安对周边地区的辐射带动力，提升整个城市群的竞争实力;另一方，第三产业作为劳动密集型产业，其发展有利于提供更多的就业岗位，从而有效提升西安的人口社会承载力。在第三产业发展中，针对当前的发展瓶颈，应加快金融保险、技术咨询、第三方物流等生产性服务业的发展，同时加快提升物业管理、商贸、休闲娱乐等生活性服务业的服务质量。

工业发展方面，重点完善高新技术产业、先进制造业产业链，提高产业集聚度。以高新技术开发区为中心，形成高新技术产业密集增长的基地;以经济技术开发区为中心，形成先进制造业基地。位于市区的两个国家级开发区重点掌控产业链的高附加值部分，而将一般制造业以及相关配套产业向周边卫星城镇转移，与周边区域形成梯度性产业分工，发挥市区对周边区域的辐射带动力，促进郊区工业化和城市化水平的提高。

2.加强城市的基础设施建设

(1)优化交通基础设施

适应西安作为全国重要交通枢纽的需要，突出公共交通优先战略，加快公共交通的建设。建立以地铁和普通公交为主、快速公交为辅助的多种客运交通方式相结合的立体公共交通体系;形成以快速路、主干路为主骨架，次干路、支路为辅助的分工明确、级配合理的道路网系统;加强路网改造维护，对已经难以适应生产、生活需要的城市道路进行规划改造，及时维护破损、积水等问题路面，提高路网质量。

(2)完善信息基础设施

加快完善信息基础建设，打造数字西安。在市区建成以光缆为主，数字化传输、程控交换机为一体的宽带通信网络，使其成为支撑城市经济社会发展的重要基础设施。推进相关基础数据库建设，大力开展物联网相关技术的研发与应用，积极创造条件，实现物联网与互联网、工作网的融合，电信网、互联网与广播电视网的融合，满足应用不断深化与扩展对网络发展的要求。

(3)健全文化、体育等生活设施

针对西安文化、体育等生活设施总量偏少、结构不优的问题，“十二五”时期应注重从以下几方面着手，进一步健全城市基础生活设施。

一是增加总量。进一步增加市区图书馆、文化艺术场馆、文化休闲广场、公共体育场所及配套设施，提高人均生活服务设施拥有率。

二是改善结构。在城市生活基础设施建设中，要充分考虑到城市居民的实际生活设施需求，除兴建各类高、中档文体服务场所外，应加大社区文体活动中心、小型休闲文化广场等普遍服务设施的建设。

三是优化布局。一方面，以曲江文化产业开发区为中心建设传统文化艺术聚集地，以文艺路为中心打造现代文艺演艺中心;另一方面，加大各类生活小区、商务区、工厂区的一般性文化休闲设施建设，使居民能够方便快捷，随时随地地享受到丰富的文体服务。

3.加强人居环境建设和保护

通过保护城市生态环境、提高建成区绿化率、加强环境污染治理，大幅提升城市人居环境，促进人与自然协调发展。

一是坚持生态优先的原则，妥善处理好城市建设与生态环境保护的关系，提高生态环境质量。以南部秦岭山地生态环境建设保护区、渭河流域湿地生态环境建设保护区为主体，以山、林、塬为骨架，以风景名胜区、遗址保护区、自然保护区为重点，以主要河流、交通廊道沿线绿色通道为脉络，形成城乡一体的生态体系。

二是以多种形式的绿化来增加绿地面积并构成多物种的绿色生态系统，尤其是加强生活小区绿地、道路交通绿地、工厂绿地建设，优化城市绿地结构，改变绿地多集中于公园的局面，切实改善城市生态环境。

三是切实加强环境保护和生态建设，建设资源节约型和环境友好型城市。尤其是针对现阶段西安环境治理的瓶颈问题，加强地表水、饮用水源保护;加大治理力度和投资，将工业二氧化硫去除率提高到50%的全国平均水平以上;对二氧化氮控制、可吸入颗粒物污染控制提出明确规定。加大治污投资，增强污染物处理能力，将生活污水的处理率和生活垃圾无害化处理率提高到100%。

四是加快城中村改造步伐，改善城市居民住房条件。配合改造做好村民安置区建设，以及廉租房、经济适用房和配套设施建设，确保在改善城市居住环境的同时，城市低收入者有房住、住得起、留得住。

4.提高能源资源的利用效率

建设资源节约型和环境友好型社会，提高能源资源利用效率，是提升城市化发展质量和城市现代化水平的本质要求，而大力发展城市循环经济是最主要的途径，城市循环经济主要体现在能源、水资源以及固体废弃物的循环利用方面。

在能源利用方面，重点是坚持能源节约和开发并重，调整产业结构，因地制宜地开发利用新能源和可再生能源;强化工业、公共交通和建筑节能。

在水资源利用方面，重点是按照建设节水型城市的要求，对雨水储留利用，对工业、生活用水采用循环利用和零排放，以末端处理为主转为节约用水、源头减污为主，通过水资源的有效利用和循环利用，提高水资源的综合利用效率，同时加快再生水回用工程建设，提高污水再生利用率。

在固体废弃物利用方面，重点是加强科技攻关，延伸相关产业链，提高工业固体废弃物综合利用率。

在土地利用方面，坚持集中紧凑发展模式，转变土地利用方式，促进土地集约高效利用和优化配置。严格保护耕地和基本农田，建设基本农田重点保护区，推进耕地开发整理，保证耕地占补平衡。

5.提高公共管理与服务水平

城市的现代化不仅体现为硬件设施的现代化，更体现为公共管理与服务的现代化。因此，在加快推进城市化的同时，要更加重视城市的管理与服务水平的提升，扩展管理与服务范围，创新管理体制和管理方式，基本形成适应西安区域中心城市要求的现代化城市管理体系。

一是扩展城市管理与服务范围。针对市民对城市交通、环境、居住等质量要求日趋增强，网络化管理和动态调控需求也越来越高的形势，应该提高城市服务供应保障和安全管理信息化水平，结合行业和专业特点，统筹建立若干个以信息技术为基础的保障供应管理体系，以及与市民、单位形成无障碍沟通的预警告知和危机处理互通渠道;建立健全重大工程安全监测和维护管理系统，运用国际国内先进检测设备和手段，同步安装重大关键节点工程监测元件，加强设施设备的动态检查和维修保养;提高城市预警和减灾救灾能力，建立健全一个高度集中的指挥机构，一套服务供应保障和运行危机警示系统，一批服务供应保障和安全运行应急处置预案，以及一支具有国际水平的专业抢险救援队伍。

二是创新城市管理与服务体制。在政府统一规划、统一管理的前提下，提高规范化管理与服务水平。坚持管理重心下移，实行条块结合，协同推进，明确各级政府在城市管理与服务中的工作职能，建立市、区、街相互衔接、合理分工和规范高效的城市管理框架。以城市社会管理体制改革推进带动社区管理体制创新，提高社区自治能力建设，充分发挥基层党组织、城乡基层自治组织以及社会中介组织在管理中的重要作用，把城市管理的基础工作落在实处。

三是创新城市管理与服务方式。以数字城市技术为依托，建立以人口、社会单位、环境和市政设施为主要内容的社会管理与服务数据信息库，推进城市网络化、信息化管理，实现精确、高效的城市管理。促进城市管理从定性变为定量、静态变为动态、单一变为综合，增强管理科学性，进一步提高城市的运行效率。在交通管理方面，建立统一的交通信息化管理平台，整合公安、市政、交通等部门的信息系统，建立“数字化西安交通”信息库，为交通的规划和管理提供决策依据，彻底改善西安交通秩序，提高市民出行的安全性与便利性。在行政服务方面，通过建立健全激励约束机制、提高行政人员专业素质以及加快机构改革、合理划分权限、完善行政管理体系以及加快电子政务发展，提升公共行政服务的质量和效率。

六、推进西安城市化进程的政策措施

(一)以科学规划统筹西安城市化进程的推进

城市现代化进程的推进是一个庞大而复杂的系统工程，为确保决策的科学性、连续性和规范性，建议从主城区现代化、郊区县的城市化、重点小城镇建设三个方面进行专项规划。在规划制定之后，确保城市规划的严肃性和法制性，严格执行城市规划和城镇体系规划的内容，将资源开发、产业发展、环境保护与环境建设等工作落到实处。

不断完善市场机制下城市规划的实施机制，加强动态管理，建立和完善规划信息系统、监控系统和反馈机制。

(二)以科技进步和创新提升城市发展竞争力

在充分利用西安科技优势的基础上，大胆创新体制机制，构建具有西安特色的科技创新体系，增强科技对城市化发展的推动作用。以成为“国家统筹科技资源综合配套改革试验区”为契机，合理整合高等院校和部省属科研机构以及相关高科技、先进制造业企业，组建具有国际国内优势和特色的工程开发研究中心、行业技术创新中心和成果转化中试基地;组建一批以产权为纽带，以大专院校、科研院所的科技项目为核心，经营多样化的新型高科技企业;重视军民两用技术的开发和转化，建立激励机制，鼓励部省属应用开发类科研院所直接转变为科技型企业，或者进入企业集团，同时支持扶持国有大中型企业和民营企业建立企业技术开发中心;在高新技术开发区和经济技术开发区等中小企业集聚地建立共性技术研发试验平台，为科研单位与中小企业技术交流合作提供支持平台，实现科技优势向城市竞争优势的转变。

(三)以城市群发展支撑西安城市化加速发展

1.加快实现西咸一体化发展

城市核心区的规模和实力直接关系到整个城市的城市化发展。由于西安的城市规模和经济实力远低于重庆和成都，经济实力甚至不如郑州，影响了外国领事馆、外资银行和跨国公司西部总部向西安集中，也不利于西安作为关中—天水经济区、关中城市群中心城市的区位优势的发挥和经济的率先发展。因此，必须加快西咸一体化步伐，建设大西安。

可借鉴新疆组建乌(鲁木齐)昌(吉)党委的成功经验，成立大西安党委。首先把规划、交通、金融和市场统一起来，让“大西安”事实上先运作起来。进而借鉴重庆(重庆市+万县市+涪陵市+黔江地区)和成都(成都市+温江地区)模式，组建大西安。使大西安在西部能与重庆、成都抗衡，真正成为大西北的区域中心城市，在亚欧大陆桥能够超越郑州，真正成为亚欧大陆桥经济带的心脏，为西安建设国际性现代化大都市创造积极条件。

2.建立关中—天水经济区城市协作机制

“十二五”时期，基于关中—天水经济区的大关中城市群将进入成长期，西安作为该城市群中心城市，其城市化进程必然会受到城市群发展的深刻影响。为此，西安应该积极主动推动建立关中—天水经济区城市协作机制，以更加主动有效地推进西安的城市化进程。

第一，应该推动对城市群进行系统规划。首先制订城市群综合规划，包括城市群规模、级别、空间结构、功能定位、发展目标。同时制订城乡一体的土地利用规划、产业发展与布局规划、各类经济社会专项规划。初步形成以国民经济和社会发展规划为指导，空间功能总体规划为龙头，土地利用总体规划为基础，产业规划为支撑，各类经济社会专业规划相协调，城乡全覆盖的规划体系。

第二，建立城市群产业发展协作机制。城市群整合的关键在于在区域内建立层次和布局合理的产业体系。这就要求区域内城市根据比较优势和竞争优势原理，合理确定自己的主导产业，相互错位发展。在产业空间布局方面，重点是建立跨省市行政区划的工业园区开发体制与机制，在财政税收的分成、招商引资的利益分配、基础设施建设和人才的引进等方面，实施综合配套政策。城市群的工业开发区建设必须打破行政区经济体制下的行政区划开发模式，各级政府要从整体发展的战略高度，建设区域性工业园区，强化城市群整体产业竞争力。

第三，建立城市群财税金融政策协调机制。在财税政策方面，建立税收利益协调保证机制，各方承诺不重复征税，不擅自减免税，不出台和实施任何与税收法律、法规和国家有关政策相违背的单方面税收优惠政策。

在金融政策方面，推动金融服务产品创新，争取发行区域性项目债券、企业债券、区域建设政府债券，推动区域债券市场建设。构建城市群中小企业贷款担保体系，推进城市群内商业银行的联合，组建区域性银行集团，创造并扩大“金融同城”效应，为城市群发展提供高效的金融支持网络。

(四)以制度创新破除城市化发展的体制障碍

要在户籍管理制度、城镇用地制度、社会保障制度等方面勇于创新，大胆改革，形成良好的外部环境和机制。

1.改革户籍管理制度

以形成有利于人口有序流动的管理体制为目标，加快户籍管理制度改革步伐，实行按居住地划分城乡人口的户籍登记制度。

重点是在城镇户籍制度改革方面，用不同城镇有区别的准入条件取代“农转非”的计划指标，用积极引导替代控制总量，用核准登记制替代行政审批制。“十二五”期间，适当放宽卫星城市和小城镇准入条件，放开农民进入卫星城和小城镇的户籍限制。凡在卫星城市和小城镇有合法固定住所、稳定职业和生活来源的本市农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇。

2.完善城镇用地制度

加强土地管理，尤其是在城市外延发展过程中，按既有利于保护耕地，又有利于促进城镇合理发展的方针，切实保护耕地，严格控制非农建设占用耕地、基本农田。

城镇建设用地方面，在符合土地利用总体规划的前提下，适当增加重点卫星城和小城镇建设用地。小城镇建设必须与旧镇(村)改造、村庄土地整理同步进行，利用土地置换政策和存量用地调整机制，妥善解决城镇建设用地，促进土地集约利用。

统筹管理城乡建设用地，严格控制新增建设用地，推进现有农村居民点、独立工矿用地存量用地资源整合，盘活建设用地存量。完善土地集约利用评价指标体系，发挥市场对土地资源配置的基础性作用。

3.健全社会保障体系

逐步将城市居民社会保障制度延伸到卫星城和小城镇，建立起适应卫星城和小城镇发展要求的社会保障制度。进城农民参照个体、私营企业职工养老保险交费管理办法，建立个人账户的养老保险。积极探索解决自愿放弃农村土地承包权的农民转入城镇后，符合保障条件的居民享受城市居民最低生活保障问题。

(五)以拓宽融资渠道确保城市化可持续发展

坚持市场化改革方向，充分发挥财政资金的导向作用，建立以政府投入为导向、主要依靠社会资金建设城镇的多元化投融资机制，形成城镇建设投资主体多元化格局，为城市化可持续发展提供充足的资金支持。

一是合理收缩政府投资领域，加大对公益基础设施和公共设施的投入。推行特许经营权，吸引外资、动员社会资金参与城镇基础设施建设，鼓励民间资金投资教育、文化、卫生等事业。通过股权转让、拍卖经营权等方式盘活城镇基础设施存量，利用回笼资金建设新项目。

二是对有收益的基础设施，实行有偿使用，通过调整价格和收费，形成投资、经营、回收的良性循环机制，引导公用事业向自我积累、自我发展的经营型方向转变。鼓励相邻的行政区之间共建、共享基础设施，提高投资效益。

三是规范城镇土地批租，推行公开招标出让，建立和完善城镇土地出让金用途分解机制，适当扩大重点城镇土地出让金留成比例，以此充实城镇建设资金保障。