西安市“十一五”规划执行后评估研究

课题承担单位：西安市统计局　　　　

　课题负责人：张伟民　西安市统计局

　课题组成员：丁抗玲　西安市统计局

　　　　　　　贾军军　西安市统计局

“十一五”时期，西安紧紧抓住西部大开发的历史机遇，解放思想，开拓创新，驶入了经济加速发展的快车道，加快向建设国际化大都市的新时期迈进，步入了中等发达国家或地区水平的新时代，“人文西安、活力西安、和谐西安”建设取得了显著成效。根据市委、市政府的部署，我们对“十一五”规划的执行情况进行了科学、系统的评估。

一、规划评估的目的和方法

(一)评估的目的

通过对西安市“十一五”规划的执行情况进行全面、客观、系统的评估和分析，考察“十一五”规划预期目标的完成情况，肯定成绩，总结经验，找出差距和问题，为制定西安市“十二五”规划提供借鉴和指导，以期用更合理的目标指引“十二五”期间西安经济社会发展方向。通过评估，检查规划本身编制是否科学，是否符合实际，以提高规划管理水平。

评估的意义在于全面总结经验，盘点不足，提高政府管理的科学化、民主化和法制化水平，促进规划进一步趋于科学合理。

(二)评估的内容

评估对象：《西安市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的执行情况。

评估内容：着重围绕规划主要目标、重点任务、重大项目的执行情况进行评估;突出搞好对西安市“十一五”规划的综合评估;突出搞好对宏观环境变化较大领域的评估，使评估结果成为编制“十二五”规划的重要依据。

评估指标：评估指标的选取遵循了两条路径：对于“十一五”规划指标性目标，严格按照《西安市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中的指标体系选取;对于“十一五”规划主要发展任务评估指标的选取，兼顾全面性、代表性、典型性和可量化原则，选取的指标有足够的覆盖面，能够全面反映西安市“十一五”期间经济社会的发展情况。

(三)评估的原则

1.客观性原则

评估工作必须从实际出发，依据计划完成后的实际情况，实事求是地衡量和评估实施计划的结果。在评估的过程中，既不脱离计划执行的具体时空条件，又要站在发展变化的高度评估计划执行的成绩和问题，分析原因，查找问题，总结经验教训。

2.科学性原则

评估工作只有坚持科学的评估方法、组织管理和工作程序，才能得出较为科学的评估结论。因此，对“十一五”执行情况的评估，首先要求评估依据的资料数据完整可靠，并保证评估信息的真实性。唯有如此，评估最终得出的结论和总结的经验教训才能经得起实践的检验，有益于指导“十二五”规划的制定。

3.系统性原则

评估内容包含多个评价因素。不仅要评估规划的执行情况，还要评估规划与经济发展的契合情况;不仅要评估计划目标的完成情况，还要评估计划执行过程的情况;不仅要分析规划执行后的经济影响，还要分析其社会影响、环境影响。

4.有效性原则

“十一五”规划的评估，是对经济社会发展诸多方面进行的评估，要自始至终坚持有效性原则。一方面，要确保评估过程的有效性，评估过程需要投入大量的人力、物力和财力，要争取在投入尽可能小的情况下，取得尽可能大的收益。另一方面，要确保评估结果的有效性，评估的目的就是为了总结经验教训，为“十二五”规划的制定做准备。

5.反馈性原则

执行后评估的最终目的是将评估结果和改进意见反馈到决策部门，以此为未来新规划的制定和评估提供参考与借鉴，作为调整相关政策的依据。因此，执行后评估的反馈机制和方法，是保证评估效果的必要环节。

(四)评估的方法

本次评估坚持多视角开展评估，评估方法注重三个结合：一是自我评估和第三方评估相结合。一方面，组织区县和相关部门对本区县、本领域规划实施情况进行评估，为综合评估西安市“十一五”规划奠定基础;另一方面，委托西北大学、西安交通大学等高校相关权威机构开展第三方评估，为西安市“十一五”规划综合评估提供重要参考。二是传统评估和现代评估相结合。在运用对照比较等传统评估方法的同时，积极采用统计分析、模型分析等现代评估方法和手段。三是定性评估和定量评估相结合，力求评估的客观准确。

二、“十一五”规划主要指标完成情况评估

西安市“十一五”规划确定的涉及经济发展、社会生活、民生保障、资源环境等四大类共21项指标，完成情况良好，总体进展顺利，基本达到了“十一五”规划预期目标。

(一)经济指标

生产总值：“十一五”期间，我市经济实现又好又快发展，综合经济实力迈上新台阶。全市生产总值由2006年的1473.4亿元增加到2009年的2719.10亿元，首次突破2000亿元大关。“十一五”前四年，生产总值年均增长14.5%，高于规划目标1.5个百分点，分别高于“九五”和“十五”时期1.0和1.2个百分点。2009年在金融危机的影响下，全市经济继续保持又好又快的发展势头，生产总值增速达14.5%，总量达2719.10亿元，已提前完成“十一五”规划原定2580亿元的目标;2010年如果能够完成13.8%的增长速度，物价控制在3%以内，生产总值将能够实现3100亿元，超额完成中期评估后调整的2750亿元的内控奋斗目标。

人均生产总值：2006年、2007年全市人均生产总值分别为2278美元、2824美元，2008年超过3000美元，达到3714美元，已提前两年完成“十一五”原定规划目标;2009年全市人均生产总值突破4000美元，达4737美元，已提前一年超额完成中期评估后调整的4200美元目标。

社会消费品零售总额：“十一五”以来，西安市场体系逐步健全，市场商品和服务供给能力大大提高，市场经济活力增强，消费需求不断扩大。2006年全市社会消费品零售总额实现776.20亿元，2008年突破1000亿元，达1154.30亿元，年均增长25.3%，明显高于“十五”时期13.1%的水平。2009年，社会消费品零售总额达1381.12亿元，增速较前几年略低，但仍保持在19%以上，达19.7%，超额完成“十一五”规划原定的1340亿元的目标。2006年以来社会消费品零售总额增长速度最低也在16%以上，如果2010年能够完成全年增长18.5%，中期调整后的目标1600亿元可在“十一五”末按期完成。

全社会固定资产投资：全社会固定资产投资在“十一五”规划第一年的2006年跨上千亿元，达1066.62亿元，2009年跨上2000亿元，达2500.13亿元，已提前完成规划的年度目标。“十一五”前四年，全市全社会固定资产投资累计完成6908.2亿元，已完成原规划目标任务的98.1%，年均增长32.8%，完成中期评估调整后的9455亿元目标的73.1%。2010年国家经济工作重点仍然是要保持投资适度增长，西安的投资如果能够实现28%的年度增长目标，“十一五”规划中期评估调整后的目标将在2010年超额完成。

进出口总额：2006年、2007年和2008年，全市进出口总额分别为41.54亿美元、53.62亿美元和70.40亿美元，年均增长21.7%，高于规划目标1.7个百分点。2009年由于受到金融危机影响，全市进出口增速放缓，全年实现进出口总额72.55亿美元，同比增长3.4%。“十一五”规划执行前四年年均增速为20.4%，略高于目标0.4个百分点。

其中，2009年全年出口降幅持续维持在较高水平，全年出口33.30亿美元，同比下降25.1%。规划前四年年均增长6.9%，离规划目标差距较大。加上2010年国际经济形势依然较为严峻，外部需求的恢复尚待时日，西安进出口增速很可能维持在较低水平。因此，完成“十一五”规划进出口总额达到97亿美元、年均增长20%的目标难度较大，完成出口总额74亿美元、年均增速23%的目标已基本不大可能。

地方财政一般预算收入：经济的快速发展带动财政收入的大幅提高，地方财政一般预算收入由2006年的85.89亿元增加到2008年的145.61亿元，年均增长30.2%，高于规划原定目标16.2个百分点。2008年地方财政一般预算收入已提前两年超额完成规划原定目标。2009年地方财政一般预算收入达181.40亿元，增长24.6%，已提前超额完成中期调整的175亿元目标。

研发经费占生产总值比重：全市财政科技投入不断增加，研发经费持续提高，2006年、2007年、2008年研发经费占生产总值比重分别为3.95%、4.25%和4.5%，对科技创新投入逐年加大，规划目标将能够按期完成。

非公有制经济增加值占生产总值的比重：随着市场经济的繁荣发展，非公有制经济不断发展壮大。2009年，全市非公有制经济增加值已达1325.03亿元，较2005年增加775.52元。非公有制经济增加值占GDP的比重由2005年的43.3%提高到48.7%，提高了5.4个百分点。按这一速度，基本能实现“十一五”末达到50%的规划目标。

(二)社会指标

城市常住人口：2006年、2007年、2008年、2009年我市常住人口分别为822.52万人、830.54万人、837.52万人和843.46万人，年均增加7.0万人，以此速度增长，“十一五”末，全市人口将控制在规划目标要求的882万人以内。

城市化率：经济的发展、结构的调整促进二、三产业不断向城市聚集，城市功能进一步完善，城市化水平逐步提高，城市化进程逐步加快。西安城市化率由2005年的63.3%上升到2009年的68.9%，“十一五”规划城市化率达到68.8%的目标已提前实现。

科教文卫体支出占全市财政支出的比重：经济实力不断增强，全市社会事业的投入力度也不断加大，2008年科教文卫体支出占全市财政支出的比重为26.5%，与2007年基本持平，“十一五”末，该指标可按期完成。

(三)民生指标

城镇居民人均可支配收入：经济的发展带动人民生活水平逐步提高，2005年城镇居民人均可支配收入9628元，2006年突破万元，2008年达到15207元，已提前实现“十一五”规划目标。2009年城镇居民人均可支配收入18963元，同比增长24.7%，2006—2009年年均增速18.5%，高于规划目标9.2个百分点。若2010年完成15%的年度增长任务，全市城镇居民人均可支配收入将突破20000元大关，超额完成中期评估后调整的19500元的目标。

农村居民人均纯收入：随着新农村建设的加快推进，惠农政策的广泛实施，农村居民收入水平稳步提高，由2005年的3460元增加到2009年的6275元，已超过规划原定5500元的目标，提前一年超额完成目标。2010年若能增长15%，则到年底将超额完成调整后6750元的目标。

五年城镇新增就业人口：一系列就业与再就业政策的实施，促进新增就业人数逐年增多，城市就业压力有所缓解。“十一五”规划前四年全市城镇新增就业人口累计达46.67万人，“十一五”规划五年累计40万人的目标已提前一年实现。

城镇登记失业率：随着就业政策的有效落实，城镇就业岗位快速增加，吸纳就业的能力不断增强。“十一五”前四年，城镇登记失业率始终保持在4.3%以内，“十一五”规划目标能够实现。

城镇职工基本医疗保险参保率：近年来，城乡医疗卫生服务体系逐步建立和完善，基本社会保险覆盖率逐年提高，2006年、2007年、2008年城镇职工基本医疗保险参保率分别为77.4%、82.8%和88.1%，年均提高3.6个百分点。以此提高幅度，2009年即可达到或超过90%的规划目标。

农村新型合作医疗覆盖率：自2005年，西安市启动了农村新型合作医疗试点工作，农村居民的社会医疗保险制度加快推进，截至2009年底，全市农村新型合作医疗参保人数达到382.39万人，覆盖率100%，已提前完成规划目标。

(四)生态指标

森林覆盖率：“十一五”以来，随着天然林保护工程、退耕还林工程等一系列绿色工程的有序推进，全市共完成人工造林15174公顷，封山育林7334公顷，2007年森林覆盖率达45%，已提前实现规划目标。

城市绿地覆盖率：“十一五”以来，全市不断加大城市绿化投资，生态环境得到改善，2005年城市绿地覆盖率仅19.95%，到2006年已迅速提高到30.01%，提前四年完成规划目标。

万元生产总值综合能耗：“十一五”前三年，全市万元生产总值综合能耗分别下降3.96%、5.55%和6.53%，前三年累计下降15.2%，离“十一五”规划目标累计下降25%相差9.8个百分点，完成规划目标困难较大。

主要污染物总量控制指标：2006年，化学需氧量排放量和二氧化硫排放量分别比2005年下降1.4%和4.03%;2007年比2005年分别下降4.22%和4.88%;2008年比2005年分别下降8.06%和8.98%，年均分别下降2.62%和2.91%，要实现目标困难较大。

三、“十一五”规划执行总体评价

“十一五”规划执行期间，西安以科学发展观统领经济社会发展全局，以加快发展和科学发展为主题，实施规划立市、科教兴市、产业强市、文化名市、环境优市、依法治市的发展方略，经济社会发展取得了显著成效，部分规划目标已经提前完成，总体完成情况良好，可以概括为“科学发展上水平、率先发展显成效、持续发展存挑战”。

(一)科学发展上水平——综合经济实力显著提升，发展成果惠及百姓，城市环境明显改善，全面小康社会建设进程明显加快

1.全面小康社会进程明显加快

按照国家统计局科研所全面小康监测指标体系和监测方法，市统计局对西安全面小康建设开展监测，监测结果显示：2008年西安全面小康实现程度达84.6%，比2007年提高2.7个百分点，比2005年提高4.9个百分点，三年来年均提高1.6个百分点，总体进程快于全国。2007年西安全面小康实现程度高于全国9个百分点。从监测的23项指标看，2008年已有12项指标达到或超过全国全面小康的水平，实现程度达100%;四项指标已达到全国基本小康的水平，实现程度达90%以上;仅有七项指标实现程度在90%以下。

2.综合经济实力显著提升

(1)生产总值占全省1/3。“十一五”以来，市委、市政府不断推进加快科学发展，实现率先发展，综合实力显著增强，率先发展迈出了坚实步伐。2008年生产总值首次突破2000亿元大关，2009年实现翻番。“十一五”前四年生产总值之和为“十五”时期的近两倍，其中2009年尽管受金融危机的影响，增速略有回落，但仍实现生产总值2719.10亿元，同比增长14.5%，为2000年以来的第三高增速，高于全省0.9个百分点，占全省的比重达33.2%，比2008年提高1.5个百分点，扭转了2003年以来持续下降的趋势，重新回到2005年以前33%以上的水平，图3—1。

(2)经济增长高位运行。“十一五”期间，西安经济实现又好又快发展，2005—2009年年均增长14.5%，高于规划目标1.5个百分点，分别高于“九五”和“十五”时期1.0和1.2个百分点。“十一五”期间的前四年除初始年2006年增速在14%以下外，其他三年均在14%以上，其中2008年、2009年面对金融危机的严峻挑战和复杂的国际国内形势，市委、市政府科学决策，果断出手，带领全市人民认真贯彻落实中央、陕西省的一揽子计划和政策措施，化危为机，砥砺奋进，较快扭转了经济增速下滑的势头，生产总值分别实现15.6%和14.5%的增长，仍保持了2000年以来的高位增长，表明金融危机并没有改变近年来西安经济社会又好又快发展的基本态势，西安经济继续在高平台上平稳较快运行。

(3)经济增长稳定性增强。“十一五”时期，西安经济呈现高增长、低通胀，经济振幅明显缩小。从改革开放以来西安经济运行的周期来看，第一轮周期(1978—1981年)振幅为14.5个百分点，第二轮(1982—1990年)为25.8个百分点，第三轮(1991—1999年)为14.1个百分点，而2000年以来的第四轮(2000—2005年)振幅仅为2.6个百分点，2006—2009年振幅为2.5个百分点，为改革开放以来各经济周期振幅最小，呈现出高位平缓的良好发展态势。同时低通胀，高增长，经济增长的稳定性明显增强。

图3—1　1978年以来生产总值增长速度

(4)主要经济指标位次前移。与2005年相比，2009年西安市主要经济指标在15个副省级城市中位次总体有所前移。

表3—1　2009年西安市主要经济指标

在15个副省级城市中排位及位次较2005年变化情况

3.发展成果更多惠及百姓

“十一五”以来，西安经济步入又好又快的发展轨道，发展的成果更多地惠及百姓，城乡就业不断扩大，社会保障和公共安全保障逐步健全，社会事业全面发展，人民群众得到更多实惠，生活质量日益提高。

(1)市民幸福程度较高。市统计局的监测和调查结果显示，2008年西安市民幸福指数为81.9。其中市民幸福客观指数为85.2分，比2007年提高6.8分;主观指数为76.9分。

(2)就业人员持续增加。“十一五”以来，西安市政府加大一系列就业再就业政策的落实力度，不断拓宽就业渠道，积极创造就业岗位，城镇就业人员持续增加。2009年全社会从业人员达460.57万人，比2005年增加44.74万人，年均增长2.6%。城镇登记失业率保持在4.1%～4.3%的较低水平，失业率得到有效控制，保持了就业局势的基本稳定。

(3)居民收入稳步增长。2005年城镇居民人均可支配收入9628元，2006年突破万元大关，2009年又快速提高到18963元，2006—2009年年均增长18.5%。农村居民人均纯收入由2005年的3460元提高到6275元，年均增长16.0%。

(4)社会保障覆盖面扩大。社会保障政策措施不断完善，覆盖面积不断扩大，保障能力不断增强，参保人数逐年增加，百姓共享发展成果，和谐西安建设有序推进。2009年，城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别为170.02万人、345.40万人、127.40万人、104.11万人和80.25万人。自2005年，西安启动了农村新型合作医疗试点工作，农村居民的社会医疗保险制度加快推进，截至2009年底，西安农村新型合作医疗参保人数达到382.39万余人，实际参合率达96.77%，覆盖面100%。

(5)社会事业全面进步。“十一五”以来，西安不断推进社会事业健康有序发展，为和谐西安建设作出了积极贡献。一是文化事业加快发展，建立了覆盖全社会的公共文化服务体系。加强基层文化建设，实施农村电影放映“2131”工程，重视农村图书网点建设，丰富农民群众的精神文化生活;加大对文化事业的投入，加强公益性文化设施建设;挖掘保护民俗民间优秀文化，重点开发老子文化、长安古乐、户县农民画、秦腔、剪纸、皮影等具有地方特色的文化产品;加强版权保护工作，大力繁荣发展哲学、社会科学，打造西安名牌学术交流活动。认真做好档案、文史、地方志等工作。深入开展“扫黄打非”活动，完善文化市场综合执法，切实加强文化市场的规范化管理。二是公共卫生服务水平显著提高。抓好了重大疾病的监测与信息服务，传染病发病率降至新低;医疗保障体系初步建立。以2008年7月1日全市105家居民医保定点医疗机构的接诊医保居民就医和新型农村合作医疗实现制度性全覆盖两个事件为标志，西安多层次基本医疗保障制度框架基本建成。三是计划生育实施有力，2006年以来人口自然增长率持续在4.5‰左右，低于规划5‰的目标。四是体育事业取得新突破。在加强公共体育设施建设，健全全民健身体系的同时，西安竞技体育实现新突破，在2008年北京召开的第29届奥运会上，我市培养输送的四名运动员获得了三枚金牌和一枚铜牌，实现了西安培养输送运动员在奥运会上金牌零的突破，为国家、陕西和西安人民争了光。

4.城市环境明显改善

“十一五”以来，西安妥善处理城市现代化建设和历史文化名城保护的关系，加大投资力度，改善生态和人居环境，提升城市形象，相继建成一批重大项目，西安城市面貌发生了较大变化，综合服务能力明显增强。

(1)保护古城风貌，重振盛唐雄风。“十一五”以来，西安围绕“唐皇城复兴计划”，加大对文物古迹、历史街区和传统民居的保护力度，实施了顺城巷改造工程、大明宫遗址保护工程，建设以周秦汉唐大遗址、大陵墓为主的保护和展示工程，并采取了行政中心外迁、降低老城区人口和建筑密度等办法，还原西安历史古都风貌，重振盛唐雄风。

(2)加快基础设施建设，城市道路建设迅猛发展。随着三环路以及“双桥”快速干道的建成开通，形成以西安为辐射中心，纵横交错、四通八达的“米”字形高速公路运输网。至此，“一高、一绕、三纵、三横、八射线、无断头路”的城市道路体系基本形成。全市境内374公里的“米”字形高速公路已经全部建成通车，所有区县均已通达高速公路;2009年5月国家高速包茂线西安至安康高速公路贯通，到省内各地市均有高速直达，实现一日交通。截至2008年末，全市道路总长度达到2114.9公里，人均拥有道路面积14.04平方米。农村公路通达度显著提高，截至2008年底，全市实现了村村通公路，通车里程达到9672公里，等级公路7281公里，全市146个乡镇、2862个行政村、2813个自然村通了油(水泥)路，通油路率分别达到98.6%、92.7%、68.8%。咸阳国际机场2007年旅客吞吐量突破千万人次大关，成为中国第四大空中交通枢纽。

(3)公交事业迅速发展。2008年，全市公交运营线路网总长度达到856公里，全年实现客运总量近14亿人次;运营车辆已发展到6123辆，平均每万人拥有公交车辆19.07标台;出租汽车总量达到11879辆，客运总量达26473万人次。同时西安地铁一、二号线的动工建设将使西安的公共交通开始步入以轨道交通、普通公共交通为主，多种交通方式相结合的城市综合交通系统，百姓的出行将更加方便快捷。

(4)居住环境适宜优美。2008年，全市有公园54个，园林绿地面积达9199公顷，建成区绿化覆盖率40.3%;桥梁305座，路灯26.64万盏;污水处理率达65.1%，2006年以来年均提高2.6个百分点，基本能完成规划目标70%的要求;垃圾无害化处理率达90.4%，比2006年提高8.8个百分点，按此速度可以实现95%的规划目标，但是近几年这一指标出现几次反复，期末能否最终完成仍有待观察。

(5)生态环境不断改善。“十一五”以来，随着天然林保护工程、退耕还林工程、“大水大绿”工程及“碧水蓝天”工程等的有序推进，秦岭北麓的自然生态和原始地貌得以保持，“八水绕长安”的盛景雏形初现。“十一五”以来，全市共完成人工造林15174公顷，封山育林7334公顷;2009年，空气质量二级以上天数达304天，离规划目标310天仅差6天。

(6)供水、供气、供热条件大为改观。2008年，全市水厂增加到9个，供水总量3.6亿立方米。全市天然气供气总量84874万立方米，燃气普及率97.7%。集中供热面积已达3178.6万平方米。

5.新农村建设步伐加快

“十一五”以来，西安坚持以科学发展观统领农村经济社会发展全局，制定和实施《西安市率先建设社会主义新农村行动方案》，把全民推进新农村建设、发展都市现代农业、加快城乡一体化进程作为解决“三农”问题和实现农民增收最现实、最直接的重要举措全力推进，各项支农、惠农政策作用突出，使农村经济社会迈出了令人欣喜的步伐，成为全市经济社会发展的亮点。

(1)新农村建设发展态势良好。市统计局按照社会主义新农村建设内涵的“二十字”设立监测指标29个。以2006年新农村建设发展水平作为基期数据，发展指数为100，2008年建设情况为报告期数据，并根据各项指标的重要程度赋予不同的权数，采用综合指数法计算新农村建设发展指数，经测算2008年发展总指数为120，表明我市新农村建设呈现较好的发展态势。

(2)农村基础设施建设加快推进。饮水安全问题得到进一步解决，到2008年底，自来水通村率61.5%，比2007年提高2个百分点;乡村道路状况大大改善，共有2763个行政村实现了村内道路硬化，硬化率达85.3%;农村医疗卫生工作取得长足进展，基本形成小病不出村、大病有准备的良好就医局面。2008年，全市2749个行政村设立卫生室3546个，覆盖率达87.4%，较2006年提高3.6个百分点。(www.daowen.com)

(3)农村社会事业加快发展。全面实施农村义务教育经费保障机制，全市义务教育阶段共为122.46万人次免除杂费及补助公用经费1.61亿元，为33.6万人次的贫困学生免教科书费用1495.53万元，为7.39万人次的贫困寄宿生补助生活费1397.17万元;截至2008年底，全市已有1505个行政村接入了有线电视信号，入村率达47.9%，全市广播电视覆盖率达99.82%，基本完成了规划目标要求;新型农村合作医疗制度建设全面推开，2009年，我市农村新型合作医疗在2007年实现全覆盖基础上，参合率达到96.77%，比2007年提高5.97个百分点;农村社会保障体系建设全面推开，扶贫开发取得新成绩。到2008年，全市获批享受到低保补助的农村贫困群众达17.4万人。

(4)都市型现代农业实现新跨越。不断增加特色经济类种植品种和规模，培育特色优势农业产业集群，2008年粮经产值比为38.4∶61.6，已实现规划5∶5的要求。畜牧业占农业总产值的比重为33.5%，离规划40%的要求尚有一定差距。农产品加工业进一步发展。2008年规模以上农产品加工企业120家，市级以上农业产业化重点龙头企业83家，省级以上龙头企业达到24家，超过目标13家。旅游观光农业成为我市休闲经济新的增长点。到2008年，我市各种形式、一定规模的旅游观光农业园区发展到84家，其中万亩以上的10家，千亩以上的32家，全市无公害农产品生产基地已达124个，认定面积50万亩，无公害产品80个，绿色企业23家，绿色产品80个。农业组织化程度不断提高，截至2008年底，共发展农民专业合作经济组织303个，平均每年100个，与规划进度相当，可按期完成;会员18万户，带动农户60多万户，均已提前完成“十一五”规划目标。农村合作经济组织覆盖率17.8%，比2007年提高4.9个百分点。

6.科技教育优势不断增强

实施“科教兴市”方略，全面推进创新型城市建设，完成《西安市中长期科学和技术发展规划纲要》，2008年荣获“首届建设创新型国家十强市”荣誉称号，初步建成科技发展环境好、自主创新能力强、支撑引领作用大的创新型城市。

(1)“创新西安”总体实现程度较好。据市统计局监测指标体系测算结果显示，以2010年为100计算，2008年“创新西安”总指数为86.6，比2007年提高4.3个百分点。表明西安建设创新型城市进程加快，“创新西安”目标总体实现程度较好。

(2)区域创新体系继续完善。“十一五”以来，西安坚持自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的方针，在全社会发展创新文化，培育创新意识，倡导创新精神，完善创新机制，优化创新环境。充分发挥雄厚的科技、人才优势，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力，初步建成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系，军民结合、寓军于民的国防科技创新体系，社会化的科技中介服务体系。

(3)教育事业长足发展。“两基”实施水平不断提升，随着2006年9月1日新《义务教育法》的颁布实施，全市大力推进义务教育标准化建设，切实巩固“两基”成果，提高义务教育办学水平。2008年，全市小学学龄人口入学率99.95%，初中学龄人口入学率99.53%，均已超额完成规划目标;初中毕业生升入高中阶段学校的比例为90.03%，已提前两年完成;小学、初中、普通高中和职业高中教师学历合格率分别达99.65%、98.38%、93.39%和77.16%。

(4)人才强市战略成效显著。“十一五”以来，西安市继续实施“人才强市”战略，通过营造人才创业环境、加大人才引进力度、加强人才培养和选拔使用，人才对全市的贡献进一步加大。一方面，人才资源总量迅速扩张，2008年底，西安共有各类人才119.41万人，人才密度为1426人/万人，是国家经济腾飞起点700人/万人人才密度的2倍。另一方面，科技进步贡献率明显提高，科技进步对经济增长的贡献率由2003年的45%提高到2008年的50%以上。

(二)率先发展显成效——区域经济发展日趋协调，五大主导产业集群初步形成，辐射带动效应逐步增强，改革开放跃上新水平

1.区域经济发展日趋协调

(1)城市空间布局逐步优化。2008年5月，第四轮城市总体规划通过国务院审批，初步形成了东接临潼、西连咸阳、南拓长安，北跨渭河的城市空间布局。同时将空间布局与产业布局紧密结合，发展区域优势和特色产业，引导产业向集群化发展，主城区功能分区调整优化，外围六个城市副中心初具规模，“一城多心”架构形成。

(2)县域经济竞相发展。全市各区域依托资源优势和地理特点，展现了各自的发展特色。“十一五”以来，城区(新城、碑林、莲湖)受“退二进三”政策影响，大力发展第三产业，前四年，第三产业增加值快速增长，2009年城三区第三产业增加值占GDP比重高达64.5%，比2005年提高7.8个百分点;消费市场依然在全市区县中保持绝对优势，在继2005年各区突破百亿元之后，2008年成为首次突破200亿元的三区，2009年城三区合计完成社会消费品零售额775.47亿元，占全市比重的56.1%。远郊六区(灞桥、未央、雁塔、阎良、临潼、长安)在四区两基地的强劲带动下加快基础设施投资，大力发展工业，扩大消费市场，经济快速发展。“十五”期间六区中有两区的年均增速不及全市平均水平，“十一五”前四年，六区中仅有一个区年均发展均低于全市水平，其中最高的雁塔区年均增长17.2%，高于全市2.7个百分点。2009年远郊六区完成固定资产投资1492.24亿元，是2005年的3.1倍;社会消费品零售额522.55亿元，占全市比重为37.8%，比2005年提高13.5个百分点;规模以上工业增加值完成400.64亿元，占全市比重为55.2%，比2006年提高1.6个百分点。四县(蓝田、周至、户县、高陵)坚持实施“农业稳县、工业强县、科教兴县、服务业活县”战略，县域经济竞相发展。四年来，县域经济较快发展，农民收入快速增长。“十一五”开局四年，四县的年均增长均实现了两位数的增长，其中高陵年均增长29.7%，高于全市15.2个百分点;2009年四县实现的农民纯收入均比2005年提高了千元以上，农民生活大幅提高。区域经济协调发展，逐渐成为全市经济实现“又好又快”发展的基石。

(3)五区两基地构筑经济发展崭新高地。2006年，西安国家民用航天产业基地成立。2008年，西安国际港务区设立，“四区一基地”发展为“五区两基地”，形成城市战略构架新格局，逐步奠定西安未来城市发展的“九宫格局”模式。“五区两基地”已成为西安“十一五”以来最具发展活力的区域，成为西安经济发展新的增长极。2009年，“四区两基地”完成投资743.49亿元，比2005年翻了1.8番，年均增长36.7%，占全市的比重由2005年的27.4%提高到29.7%;规模以上工业增加值264.19亿元，占全市比重达36.4%;实现财政收入39.28亿元，占全市比重达21.7%;实际利用外资9.21亿美元，占全市比重达75.6%，较2007年提高3.4个百分点。

高新技术产业开发区：“十一五”期间，高新技术产业开发区围绕主导产业力促产业集群化、企业规模化发展，加大招商引资力度，投资、基础设施建设和创新创业等方面也得到进一步加强。高新区已成为中国技术创新最为活跃的区域之一，形成以高新技术产业为主体，电子信息、装备制造、生物医药和现代服务业等四大支柱产业快速发展的格局，技术创新能力全面提升，辐射带动作用显著增强。目前已拥有国家级孵化器八家，工程、技术中心累计达到65家，成为西安最具现代气息、最具竞争活力、最具投资价值的地区，同时也成为我国重要的高新技术产业基地。2009年，高新区完成固定资产投资264.30亿元，比2005年增长1.4倍;地方财政一般预算收入24.01亿元，比2007年增长59.1%;实际利用外商直接投资4.06亿美元，比2007年增长12.2%;科技开发经费支出2008年达77.75亿元。

经济技术开发区：“十一五”期间，西安经济技术开发区逐步提高吸收外资质量，大力发展现代制造业，调整优化出口结构，致力于发展高新技术产业和高附加值服务业，促进开发区向多功能综合性产业区转变。着力打造四大产业集群，即商用汽车为支柱的装备制造产业集群、电力电子为支柱的先进制造产业集群、出口加工为支柱的外向型产业集群、食品饮料为支柱的生态产业集群;加快建设一个城市中心，即西安北部城市新中心;依托加工区保税物流功能，大力发展外向型经济，经开区正逐步向构建西部领先、集群发展的先进制造业基地、出口加工基地和新的中心市区目标迈进。经济技术开发区已成为西安经济发展最快的增长极和带动陕西现代制造业特别是装备制造业发展的火车头。2009年，完成固定资产投资206.02亿元，比2005年增长2.3倍;规模以上工业完成增加值122.45亿元，比2008年增长16.2%;实现地方财政一般预算收入8.91亿元，比2007年增长79.6%;实际利用外商直接投资达到3.37亿美元，比2007年增长5.3%。

浐灞生态区：“十一五”以来，浐灞生态区坚持“河流治理带动区域发展、新区开发支撑生态建设”的发展思路，坚持实施“生态优先、规划立区”、“基础设施先行、重大项目带动”的发展战略，加大投资力度，将生态治理与城市建设有机结合，取得了阶段性成果。以浐河碧水工程、桃花潭景观工程、雁鸣湖千亩湖泊湿地、广运潭生态工程和西安浐灞国家湿地公园五大生态工程为生态治理的重点工程建设成效显著;欧亚经济论坛年会、F1摩托艇大奖赛、2011年世界园艺博览会等国际重大活动的成功举办和申办，进一步完善了区域功能，突显了区域优势;生态新城轮廓初步显现，浐灞生态区已成为西安重要的生态补偿区、天然氧吧和城市“绿肺”。2009年，浐灞生态区完成固定资产投资50.87亿元，比2005年增长6.2倍;实现地方财政一般预算收入1.88亿元，比2007年增长82.5%;实际利用外商直接投资0.24亿美元，比2007年增长26.3%。

曲江新区：“十一五”规划实施几年来，曲江新区大力贯彻“文化立区、旅游兴区”的发展理念，实施“重大项目带动”和经营城市战略，以建设国际旅游名城和历史文化名城为目标，以文化、旅游、休闲为主导产业，几年来累计完成固定资产投资438.99亿元，先后建成或在建大雁塔北广场、大唐芙蓉园、曲江海洋世界、曲江池遗址公园、大唐不夜城等一批高起点、高标准、高质量并富有娱乐性、参与性、知识性的历史文化旅游项目。曲江新区已成为陕西、西安发展文化旅游产业的重要支撑和产业基地，我国最具活力的文化产业新区。2009年，曲江新区完成固定资产投资达到181.76亿元，比2005年增长4.5倍;实现地方财政一般预算收入4.19亿元，比2007年增长1.7倍;实际利用外商直接投资1.26亿美元，比2007年增长50%。

航天产业基地：西安国家民用航天产业基地成立于2006年11月30日。2007年12月26日，经国家发改委批复认定，基地正式晋升为国家民用航天产业基地。依托现有航天科技基础和资源优势，发挥西安科技人才优势，优化整合航天资源，发展以航天运载动力和空间有效载荷为主的航天主导产业发展的同时，重点培育和发展以卫星应用、信息技术、新型材料和先进能源、航天特种技术应用以及服务外包为主的产业，使航天特种技术等领域延伸拓展，形成具有一定规模的航天民用产业集群。目前，航天基地的建设取得了显著成果。2009年，航天产业基地完成固定资产投资26.60亿元，比2007年增长6.8倍;实现地方财政一般预算收入0.28亿元，比2008年增长40.5%;实际利用外商直接投资1208万美元，比2007年增长49.1%。

航空产业基地：2005年3月正式启动建设的航空高技术产业基地，是国内首家国家级航空高技术产业基地。经过四年多的建设发展，航空基地迅速成长和壮大，基地基础设施配套基本到位，初步形成以航空高技术研发、整机制造及航空装备生产、零配件加工、国际转包生产、航空人才培养等为特色的产业集群。目前，航空基地产业发展势头强劲，入区企业累计达140多家，自建立以来，已累计完成固定资产投资64.48亿元，园区建设初见形象，产业集群初具规模，聚集效应日益凸显。2009年，航空基地完成固定资产投资25.56亿元，比2005年增长7.2倍;实际利用外商直接投资1016万美元，比2007年下降23.4%;实现规模以上工业增加值0.17亿元。

西安国际港务区：2008年正式设立，规划面积7.68平方公里，项目总投资98亿元，计划用6—7年时间，建成年货物集散和中转能力6650万吨、实现区域各种运输方式相互转换的产业聚集区，融入国际经济和与东部沿海地区连接的现代物流平台。目前，西安国际港务区已全面启动了园区基础设施建设，力争发展成为国家级的西部地区规模最大的外向型经济服务区，合力打造西安经济发展的第三增长极。2009年完成固定资产投资6.38亿元。

(4)西咸一体化加速推进。“十一五”以来，西咸一体化进程逐步加快，2006年，两地电话并网;随后，西咸大道等路网开始建设;2009年11月，西安公交线路延伸至咸阳;2010年开始，西咸新区建设将进入启动实施阶段，西咸两市将借助西咸新区最终融为一体。2009年6月，《关中—天水经济区发展规划》的批复，使西咸一体迎来新的契机，在此指导下，设立泾渭新区、沣渭新区和渭河生态景观带，总体上形成“两区一带”的开发建设格局，成为落实关中—天水经济区发展规划、打造国际化大都市的重要支撑。

2.五大主导产业集群初步形成

“十一五”以来，西安市继续实施产业强市战略，进一步调整和优化产业结构，加强自主创新，高新技术产业、现代装备制造业、旅游业、现代服务业、文化产业五大主导产业发展壮大，优势作用进一步凸显，产业集群已具规模，对经济发展的引导、支撑作用日益显著。2009年，五大主导产业实现增加值1321.48亿元，占全市GDP的比重达48.6%，比2005年提高8.9个百分点。

(1)高新技术产业加速发展。“十一五”以来，在壮大高新区、经开区专业园区和特色产业基地规模建设的带动下，以做大做强高新技术产业为契机，推进高新技术产业发展，电子信息、软件、新材料、生物医药等为重点的高新技术优势产业实力逐步增强，产业聚集、企业经营、技术创新的国际化不断推进，产业集群效应凸现。2009年，全市高新技术产业增加值达296.38亿元，占全市GDP的比重为10.9%，比2005年提高3.0个百分点，但是完成“十一五”规划13%的目标难度较大。

(2)装备制造业支撑作用强劲。在西飞、陕重汽、比亚迪、法士特、西电等大型工业企业的支撑及重点项目建设的带动下，航空航天、汽车、光电装备制造等产业集群逐步形成，已成为西安经济发展的重要支柱。2009年，全市装备制造业增加值达413.30亿元，占全市GDP的比重为15.2%，比2005年提高1.0个百分点;在装备制造业快速发展的带动下，2009年全市工业增加值达到820.94亿元，“十一五”前四年年均增长18.2%，高于规划目标3.2个百分点。

(3)旅游业发展日趋繁荣。“十一五”以来，伴随着西安经济的快速发展和人民生活水平的迅速提高，西安旅游业取得了令人瞩目的成就，全市不断加大对老景区、景点的改造，新景区、景点的建设，优化旅游环境，丰富旅游产品，不断提升旅游资源综合开发能力，重点打造六大旅游板块，促进旅游业发展日趋繁荣，实现了由旅游资源大市向旅游大市的跨越。旅游业逐步壮大为西安市五大主导产业之一，成为西安经济新的增长点，在中西部对外开放和西安外向型城市建设中起着举足轻重的先导作用。2006年至2009年，全市共接待旅游者13018万人次，实现旅游总收入982.42亿元，其中接待国外旅游者317万人次，创汇87.74亿美元。2009年，全市旅游产业增加值达226.80亿元，占生产总值的比重为8.3%，比2005年提高0.7个百分点。2009年旅游业总收入达297.40亿元，“十一五”前四年年均增长13.6%，高于规划目标0.6个百分点，以此速度发展，规划目标将能够完成。

(4)文化产业蓬勃发展。积极实施“文化名市”方略，建设曲江国家级文化产业示范区、高新区唐延路创意产业基地和经开区印刷包装产业基地，整合优势资源，调整优化布局、结构，辐射带动全市各文化行业竞相发展，文化产业产值逐年增加。2009年，西安文化产业实现增加值148.72亿元，占全市GDP的比重为5.5%，比2005年提高了0.4个百分点。规划目标增加值150亿元可以完成，但要完成占GDP比重5.8%困难较大。

(5)现代服务业发展迅猛。随着工业化水平的逐步提高和第三产业的快速发展，以会展、物流、金融、服务外包等为重点的现代服务业发展步入快车道，在五大主导产业中规模最大，已成为西安市经济发展的新增长点。2009年西安市现代服务业实现增加值818.75亿元，占GDP的比重为30.1%，比2005年提高11个百分点。2009年第三产业占GDP的比重为53.7%，比2005年提高1.4个百分点，超出规划目标1.7个百分点。

3.改革开放跃上新水平

2006年以来，西安市委、市政府坚持把继续解放思想、深化改革、扩大开放作为我市经济社会发展的根本动力，不断推进各项改革。

(1)体制改革不断深化，基本完成国企改革任务。到2008年底，市属企业改制面达到95.3%，以唐华集团政策性破产为标志，西安基本完成了国企改制任务。经济发展的活力显著增强，从非公有制经济比重看，2009年，非公有制经济在GDP中的比重达48.7%，比2005年提高了5.4个百分点，年均提高1.4个百分点。

(2)行政事业单位改革成效显著。从行政审批制度看，不断精简行政审批事项，简化办事程序，全市行政审批事项由原来的1387项精简为175项;从行政管理体制看，西安推进职能有机统一的大部门体制，减少行政层次，健全政府履行职责体系，推进电子政务建设，扩大财政专项支出绩效评价试点工作，强化财政专项资金监管。

(3)城市公用事业改革取得重大突破。2006年以来，西安逐步开放市政公用行业市场，鼓励各类资金采取多种形式参与市政公用设施建设，以西安公交巴士股份有限公司正式运营、市政建设集团公司成立、市天然气公司和香港中华煤气公司签署合作协议等事件为标志，西安市政公用事业改革取得重大突破。

(4)对外开放进一步扩大。利用外资实现难度较大。2006年10月，西安被商务部、信息产业部和科技部正式授予“中国服务外包基地城市”，成为我国首批五个示范城市之一。但西安对外经济发展并不太顺利，2009年，西安市实际利用外资达12.19亿美元，“十一五”前四年年均递增20.9%，低于“十一五”规划目标9.1个百分点。2009年由于受到金融危机的影响，实际利用外资同比仅增长6.2%，而2010年利用外资的形势也不容乐观，完成利用外资年均增长30%的目标可能性不大。

(5)对外贸易稳步发展。积极扶持私营企业出口，实现出口主体多元化，扩大高新技术产品的出口规模，主导产业的国际竞争力进一步提升。2009年，西安实现进出口总额72.55亿美元，2006—2009年年均增长16.8%，2009年外贸依存度达到18.2%，低于规划期末达到30%的目标。

(三)持续发展存挑战——投资效果连创新低，城乡统筹、节能减排难度较大，产业比较优势尚未显现，外向型经济发展较为缓慢

1.投资效果系数水平较低，非生产性投资比重过高

近几年来，投资在拉动我市经济增长方面发挥了举足轻重的作用，“十一五”前四年累计完成投资6913.90亿元，但投资效果却不断下滑，投资效果系数分别为0.19、0.20、0.22、0.16，单位投资对经济的贡献越来越低。

表3—2　近几个五年计划投资效果系数比较

与此同时，横向比较，西安的投资效果也较为低下，在全国15个副省级城市中，2008年西安投资效果系数仅高于厦门和成都，远低于深圳、广州等城市。

表3—3　2008年全国15个副省级城市投资效果比较

经过分析，我们认为，主要问题出现在西安的投资结构上。一方面，近年来随着科学发展观的实施，西安在城市建设方面有了很大的提升，弥补了这方面的欠账;另一方面，非生产性投资比重过大是我市投资效果系数下滑的最重要的原因。“十一五”前三年，大致匡算，西安累计完成生产性投资1400亿元左右，只占到全市投资的21%左右，仅为非生产性投资的1/3左右。这一投资结构与全国基本相反。

2.农村经济发展较为缓慢，统筹城乡发展难度较大

“十一五”以来，西安进一步加大了新农村建设，加快了县域经济的发展，但是总体上，城乡差距依然较大，农村发展较为缓慢，滞后于城市的发展，主要表现在以下几个方面：

一是农村经济发展明显滞后。2008年末，西安非农业人口占到全市户籍人口的47.1%，但农村地区投资和消费水平明显偏低。从农村投资看，2006—2008年，西安农村共完成投资312.28亿元，仅占到全社会投资的7.1%，农村基础设施建设、公共服务事业、社会化服务体系等方面均滞后于城市;从农村消费市场看，2006—2009年，西安农村实现社会消费品零售总额406.84亿元，仅占到全社会消费品零售总额的9.6%，农村消费水平明显较为低下。

二是城乡居民收入差距不降反升。“十一五”以来，尽管西安加大了对农民的转移支付力度，多举措促进农民增收，但城乡居民收入差距却仍在扩大，由2005年的2.78∶1扩大到2009年的3.02∶1。

三是县域经济发展依然落后。2009年，西安四县常住总人口、土地面积占全市的比重分别达23.3%、64.6%，但GDP、地方财政一般预算收入和全社会固定资产投资分别仅占全市的11.5%、4.6%和12.8%;人均GDP和人均地方财政一般预算收入仅相当于全市的49.7%和19.8%，经济实力和财力占全市的比重与总人口和土地面积占全市的份额不相符。

3.传统配套产业发展不足，产业比较优势尚未显现

尽管在2004年西安确立了五大主导产业之后，五大主导产业得到了长足发展，但西安的主导产业在全国的竞争优势并不突出，除了旅游业由于旅游资源丰富、开发较为得力，具备一定竞争优势外，装备制造业、现代服务业、高新技术产业和文化产业的竞争力均不强。

从装备制造业看，一是规模偏小，缺乏品牌优势。规模以上企业仅占全市装备制造业的10.8%，其中大中型企业占1.7%，截至2009年过百亿的企业只有四家。二是自主研发能力不强，创新企业少。2008年创新企业只有62家，占装备制造业企业数的13.3%，实现新产品产值288.35亿元，占装备制造业总产值的26.2%。三是专业技术人才占比低。2008年底，规模以上装备制造业工业企业中级技术职称以上科技人员占企业全部职工的12.2%，其中，高级技术职称人员仅占3.3%。据2007年全国36个中心城市数据显示，西安装备制造业在全国36个中心城市中总产值排第16位，增加值排第15位，资产排第12位，利润总额排第18位。2008年，西安规模以上工业经济效益综合指数在全国40个主要城市中排第31位。

从现代服务业看，2009年，西安现代服务业增加值占全市GDP的30.1%，比2005年提高了11个百分点，但根据《国民经济行业分类》(GB/T4754－2002)，现代服务业涵盖现代物流业、信息传输、计算机服务和软件业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业以及其他现代服务业，行业众多，并没有形成规模优势。

从高新技术产业看，尽管2009年西安高新技术产业增加值占全市GDP的10.9%，但由于高新技术产业涵盖了六个行业大类，目前西安高新技术产业也仅仅在航空、航天、生物、信息和新材料等领域初步形成产业集聚的态势，且规模化生产、专业化分工和产业链协同的程度不高，产品生产配套能力不强。

从文化产业看，西安文化产业总量规模较小，在数据可取得的八个副省级城市中，2007年西安文化产业增加值总量排在最后一位;占GDP的比重低于厦门和深圳，排在第三位。2008年，因成都受地震影响、厦门受金融危机的影响，西安文化产业总量超过了这两个城市，排在倒数第三;比重低于杭州、厦门和深圳，排在第四位。总体来说，西安文化产业总量仍偏小，与西安历史文化名城的地位不相匹配。

表3—4　2007—2008年西安与部分副省级城市文化产业增加值比较

从2009年看，西安出口同比下降25.1%，降幅比全国大9.1个百分点，在全国15个副省级城市中降幅居第三位，作为中西部内陆城市，出口受到的影响比东南沿海要严重得多。我们分析，主要原因还是在于西安的高新技术产业、装备制造业产业链不齐全，产品配套能力较低。

4.外向经济发展较为缓慢，发展的稳定性较差

在《规划纲要》规定的全部21个指标中，目前，实际利用外资和外贸依存度这两个指标离规划要求差距较大。从实际利用外资看，2006—2009年不仅年均增速低于目标9.1个百分点，且易受外部影响，稳定性较差，2009年仅增长6.2%。从外贸依存度看，纵向比，由2005年的25.2%下降到2009年的18.2%;横向比，在15个副省级城市中由2005年的第9位下降到2009年的第11位。外向经济发展较为滞缓，与西安打造国际化大都市的目标极为不符。

表3—5　“十一五”执行前后外贸依存度比较

5.节能减排压力加大，目标完成任务艰巨

近年来，我市不断加大节能降耗工作力度，资源利用效率有较大提高，但由于能耗基数相对较小，完成规划提出的目标压力较大。2006—2008年万元生产总值综合能耗年均下降5.35%，低于规划要求年均下降5.59%目标0.24个百分点。要实现“十一五”规划累计下降25%的目标，2009年和2010年必须年均下降5.95%，比前三年年均降幅高0.6个百分点。在前几年节能降耗已经作出很大努力的前提下，进一步提高万元生产总值综合能耗降幅，难度很大。同时，我市产业结构服务业占半壁江山，工业以装备制造业和高新技术产业为主导，且重化工业显现，随着经济的快速发展，将给节能工作带来较大压力。

“十一五”以来，我市深入推进污染减排工作，重点区域和重点行业的污染防治取得阶段性成效，但是，主要污染物排放总量依然居高不下。2008年比2005年化学需氧量和二氧化硫排放分别下降8.06%和8.98%，年均分别下降3.09%和2.76%，分别比规划目标的年均进度低3.01和0.21个百分点，均未达到规划目标要求。要实现化学需氧量和二氧化硫排放总量五年下降14%和27%的规划目标，今后两年污染减排工作将面临严峻考验，特别是诸多中小企业的污染整治难度依然较大，形势不容乐观。

四、“十一五”规划存在的主要问题

从我们对“十一五”规划执行的评估情况看，我们认为“十二五”期间，应重点调整投资方向、调整收入分配、统筹城乡发展、提高产业竞争力、调整产业结构、转变经济增长方式、提升对外开放水平。与此同时，根据“十一五”规划的执行情况，我们注意到《规划纲要》对“十一五”期间西安经济社会的发展起到了至关重要的作用，其系统性、科学性毋庸置疑。但是，再完美的东西也存在瑕疵，“十一五”规划也是如此。根据对规划执行四年来的情况看，问题主要集中在以下两个方面：

一是对西安经济持续又好又快发展的认识不足。《规划纲要》中明确的21个指标中，提前两年实现目标的有5个指标，提前一年实现目标的有5个指标，尤其是代表西安综合经济实力的人均GDP、财政收入、全社会固定资产投资等指标，均提前两年实现目标。这一情况表明，编制“十一五”规划的过程中，对于西安发展步伐明显加快的认识不足，西安的发展目标，完全可以制定得再略微高一点。

二是对地震等自然灾害的危害认识不足。“十一五”中的2008年，雨雪冰冻灾害和5·12大地震对我国部分省市造成了严重的人员伤亡和财产损失，西安也受到了一定影响，但在《规划纲要》中，并没有明确对地震、雨雪冰冻等自然灾害予以足够的重视，应急制度不健全。

五、“十二五”规划面临的机遇与挑战

“十一五”期间，我们遭遇了国际金融危机和严重的自然灾害等困难和挑战，同时也遇到了难得的发展机遇，我们既要认真总结评估“十一五”规划执行情况，又要认真分析“十二五”期间面临的机遇与挑战。与全国、全省一样，在“十二五”期间，我们既面临着保持经济社会又好又快发展的难得机遇，又面临着来自各方面的严峻挑战，我们必须在“十二五”规划中保持清醒的头脑，既要看到加快发展的有利因素，以增强信心，又要看到发展环境的不利影响，增强忧患意识，这样才能做到对“十二五”科学谋划，沉着应对。

(一)面临的重大机遇

一是国家将扩大内需作为保持经济长期平稳较快发展的战略。国家“十二五”规划的一个重点就是要通过建立扩大消费需求的长效机制，保持经济长期平稳较快发展。同时把中西部地区和广大农村作为扩大消费需求的最大增量。可以预见，随着国家扩大内需政策向中西部和农村倾斜，我市面临着转变投资拉动型经济的难得机遇。我们必须明确投资拉动型经济是在消费空间拓展有限、外贸依存度很低的情况下，不得不依靠的经济发展模式。我们所要努力形成的是党的十七大提出的“依靠消费、投资、出口协调拉动”的经济发展模式。

二是国家制定出台战略性产业振兴发展规划。为了应对国际金融危机加深的影响，国家出台了十大产业振兴规划，在“十二五”期间，随着国家重大产业振兴规划的实施，我市装备制造业、高新技术产业将会迎来十分难得的发展机遇。

三是东中部地区产业将呈加快转移之势。从目前国家对“十二五”期间森林覆盖率、单位GDP能耗、主要污染物减排等多项预期和约束性指标的初步确定来看，东中部地区劳动密集型产业和载能产业将受到更加硬性的政策性约束，加之劳动力成本的进一步上升和外需的持续萎缩以及国家将实行按区域宏观调控的政策，东中部地区向西部地区产业梯次转移的步伐将呈加快趋势，我市面临承接产业转移发展的难得机遇。

四是《关中—天水经济区发展规划》的实施为西安经济加快发展带来新的契机。发展规划提出了打造西安国际化大都市的目标要求，这就明确了西安必须加快新区建设，推进西咸一体化步伐。2010年，随着沣渭新区的设立、高新二次扩区、曲江扩区、曲江临潼合作开发、大兴新区改造、纺织城改造，使西安的开发区带动战略有了新的载体。而随着西部大开发进入第二个十年，工作重点也将由“打基础”向“兴产业”转变，西安的发展也将面临着新的契机，且产业升级可能加速，新能源、新材料、通信、生物医药等低碳经济可能得到快速发展。

五是西安正处于加速发展的新阶段。2009年，西安人均GDP达到4737美元，逼近中等发达国家或地区的5000美元，进入了加速发展阶段。与此同时，消费结构加速升级，经济增长的内生动力不断增强。国际经验表明，当一个国家和地区的人均GDP超过3000美元后，城镇化、工业化进程会加快，居民消费类型和行为也会发生重大转变，消费将成为拉动经济增长的主要动力。2008年西安人均GDP超过3000美元，居民消费从温饱型向小康型升级，步入享受型、发展型，将对今后西安经济的快速发展起到强有力的支撑。

(二)面临的主要挑战

一是经济竞争力不强。尽管我市产业结构在“十一五”期间进一步优化，第三产业占GDP的比重超过50%，但经济总量仍然偏小，在15个副省级城市中依然处于第14位，在全国大中城市中仅居第32位。存在一产不精、二产不强、三产虚高的问题。从工业化的进程来看，我市制造业增加值占总商品生产增加值的比重大约45%左右，处于工业化中期发展阶段，而其他指标如人均GDP、工业增加值占农业增加值、一般食品占家庭消费的比重、霍夫曼比例等均还处在后工业化阶段，由此表明占我市工业绝对优势的制造业发展缓慢，工业发展不足。从城乡结构看，虽然我市2009年城镇化率已达68.9%，但县域经济发展依然落后，县域经济占全市的比重与人口和土地面积占全市的比重不相符;城乡居民收入差距继续扩大，农民人均纯收入年均实际增速滞后于经济年均增长1.8个百分点;农村基础设施建设、公共服务事业、社会化服务体系等方面均滞后于城市，城乡统筹推进的任务更加艰巨。从“三驾马车”的结构看，我市外贸出口总额太小，对经济增长的拉动微乎其微，而消费水平不高及其拓展空间有限，改变投资拉动型经济增长模式的任务还十分艰巨。

二是经济发展的内生动力较弱。从投资的结构看，生产性投资仅占非生产性投资的1/3，且国有和集体投资比重在47%以上，比发达地区高出近20个百分点，政府投资引导社会投资的能力还较弱，社会投资能力不足。从市场的主体企业来看，大部分企业缺少自主知识产权品牌，缺乏较强竞争力的核心技术，产品竞争能力弱，同时大企业、大集团还较少，还没有形成有较强竞争优势的产业集群，企业自我发展能力不强。

附表

西安市“十一五”规划主要指标完成情况及预测

续表

续表